【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】法典編纂的核心目標是增進法律規(guī)范的體系化。正如全國人大常委會在《關于＜中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）＞的說明》所指出的，生態(tài)環(huán)境法典編纂是對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范的系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，旨在增強我國生態(tài)環(huán)境法律制度的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性、時效性。體系化不僅意味著提煉總則編，也包括各編規(guī)范的有機協(xié)同。就生態(tài)保護編而言，不僅要與總則編協(xié)同、簡化重復規(guī)定，也需與污染防治編、綠色低碳發(fā)展編、法律責任編等其他分編實現(xiàn)規(guī)范上的協(xié)調(diào)。目前《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱“草案”）生態(tài)保護編已經(jīng)立法機關二次審議，但在跨編規(guī)范協(xié)同上尚存問題，需從原則、制度和責任三個維度審視與完善，以期進一步提高法典編纂質(zhì)量。

生態(tài)保護編原則條款的跨編規(guī)范協(xié)同

法律原則是法律體系內(nèi)在價值的外在體現(xiàn)，對提升生態(tài)環(huán)境法典體系的融貫性具有重要意義�！恫莅浮分羞m用于生態(tài)保護領域的法律原則大致可分為三個層次：一是總則編第6條的基本原則條款；二是生態(tài)保護編的一般原則條款，如第670條所規(guī)定的“山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”；三是生態(tài)保護編的具體原則條款，共計20余條，基本涵蓋生態(tài)保護編的所有章節(jié)，大多平移自現(xiàn)行自然資源和生態(tài)保護立法。

按照體系化目標，前述生態(tài)保護相關原則條款的規(guī)范層次有待進一步區(qū)分。例如，《草案》總則編刪去了現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第5條規(guī)定的“保護優(yōu)先”原則，新增了“生態(tài)優(yōu)先”原則，但該原則具有“生態(tài)保護優(yōu)先”的規(guī)范內(nèi)涵，在現(xiàn)行法中僅適用于森林、長江、黃河等特定生態(tài)保護領域，在污染防治立法中并未體現(xiàn)。從規(guī)范層次性考慮，將“生態(tài)優(yōu)先”原則下放至生態(tài)保護編更為合適。此外，生態(tài)保護編中的具體原則條款存在大量重復表述，如“預防為主”“保護優(yōu)先”“系統(tǒng)治理”等均多次出現(xiàn)。若已在總則或生態(tài)保護編一般規(guī)定中體現(xiàn)，則無需在具體原則條款中反復規(guī)定，以免在實踐中引發(fā)不必要的解釋爭議。

在妥當區(qū)分法律原則條款的規(guī)范層次之后，生態(tài)保護編的具體原則條款還需根據(jù)調(diào)整對象進行合理配置�！恫莅浮飞鷳B(tài)保護編采用“生態(tài)系統(tǒng)＋自然資源”二分結(jié)構，導致本編原則體系的內(nèi)在價值沖突。如“水生態(tài)系統(tǒng)保護”節(jié)第740條強調(diào)對江河湖泊實行“嚴格保護”，而“水資源”節(jié)第773條則要求“實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用”。二者指向重合對象，但在保護力度與價值取向上存在差異，難以紓解實踐中的解釋分歧。為解決這一問題，建議按“生態(tài)要素＋生態(tài)區(qū)域”的結(jié)構重新配置原則條款，避免針對同類生態(tài)要素或區(qū)域的保護重復規(guī)定內(nèi)在價值不一致的原則條款。

生態(tài)保護編原則條款的跨編制度協(xié)同

法律規(guī)則有機組成的各項法律制度是生態(tài)保護編的主體內(nèi)容。生態(tài)保護編應當在不與總則編重復的前提下，在縱向上符合本編調(diào)整范圍的規(guī)劃、調(diào)查監(jiān)測等一般法律制度，并且在橫向上與污染防治、綠色低碳發(fā)展相互協(xié)調(diào)，從而形成規(guī)范合力而非相互沖突。

在縱向制度協(xié)同上，需理順總分結(jié)構的規(guī)范分工�！恫莅浮飞鷳B(tài)保護編第673、681條規(guī)定了自然資源利用保護規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃、國土空間生態(tài)修復規(guī)劃等多類規(guī)劃，總則編第58條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，但未明確各類規(guī)劃間的層級與關系，難以有效防止實踐中“規(guī)劃打架”的問題，至少應在總則中明確生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與各類生態(tài)保護規(guī)劃的相互關系。此外，需糾正總則與分編之間的錯位。例如，生態(tài)保護補償制度規(guī)定在總則中，但其內(nèi)容主要針對生態(tài)保護，不宜置于總則。同時，應刪減總分之間的重復規(guī)定，如國家建立自然保護地體系在總則編第40條、生態(tài)保護編一般規(guī)定第765條及“自然保護地”節(jié)第848條中均有表述，存在明顯重復，可統(tǒng)一規(guī)定。

在橫向制度協(xié)同上，生態(tài)保護編與污染防治編、綠色低碳發(fā)展編在調(diào)整對象上不乏重合之處，需相互協(xié)調(diào)。在與污染防治編的關系上，《草案》生態(tài)保護編第703條規(guī)定禁止向林地排放特定污染物，同時污染防治編第418條規(guī)定禁止向農(nóng)用地排放同類污染物，由于林地為農(nóng)用地的一種，兩處規(guī)定存在重復與表述不一致的問題，不如刪去生態(tài)保護編第703條，以免引發(fā)實施中不必要的爭議。在與綠色低碳發(fā)展編的關系上，《草案》生態(tài)保護編對森林、草原、秦嶺等各類生態(tài)要素或區(qū)域的碳匯功能分別作了原則性規(guī)定，綠色低碳發(fā)展編第1035條則對碳匯核算體系作出細化，但前者未涉及后者列舉的海洋與土壤碳匯，需增進一致性。

生態(tài)保護編責任條款的跨編規(guī)范協(xié)同

生態(tài)保護編的法律制度需要相應的責任保障。生態(tài)保護制度以行政規(guī)制為主，需要為行政法律義務配置相應的行政法律責任，并明確行政機關的執(zhí)法權。此外，生態(tài)修復制度涉及行政規(guī)制與司法救濟的雙重模式，需要強化“行政—司法”銜接機制�！恫莅浮穼⑺蟹韶熑渭幸�(guī)定于責任編，但與生態(tài)保護編的265條規(guī)定對應的法律責任僅4條，只涉及該編的第二、三章，第四、五、六章缺乏相應責任條款。僅有的責任條款也采取“按職責分工依法處理”的籠統(tǒng)表述，職責分工與法律依據(jù)均不明確，可能導致實踐中仍依賴單行的自然資源與生態(tài)保護立法，存在架空法典規(guī)定導致“去法典化”的隱憂。

此外，《草案》生態(tài)保護編第七章“生態(tài)修復”側(cè)重規(guī)定政府與責任主體如何開展修復活動，未規(guī)定如何確定責任主體的修復義務。反觀土壤污染損害修復方面，不僅污染防治編第435條規(guī)定了責任主體的修復義務，并且法律責任編也設置了相應罰則。此類生態(tài)環(huán)境修復路徑的跨編差異值得關注，或可考慮將生態(tài)環(huán)境修復相關義務規(guī)定提取至總則，以實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范。

作者系北京大學法學院助理教授

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