【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】導(dǎo)讀

消耗臭氧層物質(zhì)（Ozone－Depleting　Substances，簡稱ODS）是一類對臭氧層具有嚴(yán)重破壞作用的物質(zhì)，會(huì)破壞大氣臭氧層、危害人類生存環(huán)境。為履行國際環(huán)境公約、保護(hù)臭氧層、應(yīng)對氣候變化，我國出臺(tái)《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》《中國履行〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉國家方案（2025—2030年）》等規(guī)定，對ODS生產(chǎn)使用實(shí)行配額許可、ODS銷售進(jìn)行備案管理，并明確了各行業(yè)削減時(shí)間節(jié)點(diǎn)。那么，ODS銷售單位完成備案是否就可以“萬事大吉”？ODS經(jīng)營活動(dòng)如何從單環(huán)節(jié)管控邁向全鏈條管理？近日，上海鐵路運(yùn)輸法院審結(jié)了上海首例涉違法銷售ODS的行政處罰案件。該案判決以保障高水平履行國際環(huán)境公約義務(wù)為目標(biāo)導(dǎo)向，明確銷售單位不僅要自己備案，還要核實(shí)買方即經(jīng)銷商已經(jīng)完成備案，方可銷售ODS，為同類型行政處罰案件提供了有益參考和示范樣本。

圖為本案庭審現(xiàn)場。李鶴冬　攝

ODS經(jīng)銷商未備案，賣方仍“正常”銷售

A公司是上海一家專門從事包括ODS在內(nèi)的化工原料及產(chǎn)品等銷售業(yè)務(wù)的公司。2022年至2023年期間，曾分別向B公司、C公司銷售一氟二氯乙烷（HCFC－141b），并預(yù)先向上海市某區(qū)生態(tài)環(huán)境局進(jìn)行了事先銷售備案。

經(jīng)了解，B公司、C公司購買ODS用于經(jīng)銷，按照相關(guān)規(guī)定，亦需要提前辦理銷售備案。為此，交易過程中，A公司提醒經(jīng)銷商B公司、C公司，要注意向當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局辦理備案。

B公司收到提醒后，將ODS相關(guān)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的截圖發(fā)給了A公司，而C公司回復(fù)稱其從來沒有辦理過該類銷售備案。A公司未進(jìn)一步核實(shí)，就數(shù)次向B公司、C公司銷售ODS，總量達(dá)十余噸。

跨區(qū)協(xié)查揭露違法事實(shí)，公司被罰不服起訴

2023年12月，某區(qū)生態(tài)環(huán)境局得到違法線索后展開調(diào)查，分別向B公司、C公司所在地生態(tài)環(huán)境局發(fā)出協(xié)助調(diào)查函，請求協(xié)助調(diào)查兩公司是否屬于ODS銷售單位；如是銷售單位，是否辦理過銷售備案。

根據(jù)回函，兩家公司均屬于ODS銷售單位，購買ODS后進(jìn)行經(jīng)銷；B公司2022年度未按照相關(guān)法律法規(guī)在國家或省級(jí)ODS系統(tǒng)上進(jìn)行銷售備案，2023年11月27日在省級(jí)ODS系統(tǒng)上提交了備案申請；C公司2022年度、2023年度均未進(jìn)行銷售備案。

某區(qū)生態(tài)環(huán)境局認(rèn)為，盡管A公司進(jìn)行了備案提醒，但其在沒有進(jìn)一步核實(shí)的情況下，依然向未備案的B公司、C公司銷售ODS，構(gòu)成違法�？紤]到A公司是首次違法，整改態(tài)度較好，可以減輕處罰。最終，某區(qū)生態(tài)環(huán)境局作出行政處罰決定，決定對A公司沒收違法所得人民幣1萬余元、罰款37萬余元。

A公司不服，認(rèn)為其已盡到提醒經(jīng)銷商備案的義務(wù)，不存在主觀過錯(cuò)，不應(yīng)該被處罰，遂訴至法院，請求撤銷上述行政處罰決定。

未嚴(yán)格核實(shí)經(jīng)銷商備案情況，賣方要擔(dān)責(zé)

為保護(hù)臭氧層和生態(tài)環(huán)境、積極應(yīng)對氣候變化，近年來，我國對ODS開展淘汰行動(dòng)，削減配額，銷售備案是其中的重要一環(huán)。本案爭議焦點(diǎn)在于，經(jīng)銷商B公司事后提交數(shù)據(jù)的行為能否代替?zhèn)浒�？A公司在自身已備案的情況下，向沒有備案的經(jīng)銷商銷售ODS，是否需要擔(dān)責(zé)？

法院審理后認(rèn)為，根據(jù)《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》規(guī)定，消耗臭氧層物質(zhì)的銷售單位，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門的規(guī)定辦理備案手續(xù)；除依照本條例規(guī)定進(jìn)出口外，消耗臭氧層物質(zhì)的購買和銷售行為只能在符合本條例規(guī)定的消耗臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)、銷售和使用單位之間進(jìn)行。含氫氯氟烴（HCFCs）及其混合物的銷售單位應(yīng)當(dāng)辦理銷售備案。銷售單位包括生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷商和進(jìn)出口商。而銷售備案應(yīng)該是對將來經(jīng)營銷售ODS進(jìn)行預(yù)先報(bào)備。事后提交的數(shù)據(jù)資料不能替代備案。

本案中，某區(qū)生態(tài)環(huán)境局已經(jīng)提交充分證據(jù)證明B、C兩公司在沒有備案的情況下銷售ODS，故A公司向不符合規(guī)定的單位銷售ODS的事實(shí)，已經(jīng)構(gòu)成《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》規(guī)定的違法情形，事后提交經(jīng)營銷售數(shù)據(jù)不影響對本案違法行為的定性。

綜上，法院審理后認(rèn)為，被訴行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，裁量適當(dāng)。故法院依法作出判決，駁回A公司的訴訟請求。

A公司不服，提起上訴。二審法院經(jīng)審理后，判決駁回上訴，維持原判。

織密ODS監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，筑牢臭氧層保護(hù)法治屏障

我國高度重視ODS等溫室氣體的控制管理，自1991年加入《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》（以下簡稱《蒙特利爾議定書》）以來，認(rèn)真履行各項(xiàng)國際義務(wù)。2021年，我國決定接受《〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》（以下簡稱《基加利修正案》），加強(qiáng)對氫氟碳化物（HFCs）等非二氧化碳溫室氣體的管控。為高水平履行國際環(huán)境公約義務(wù)，我國還頒布實(shí)施了《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》，對全氯氟烴（CFCs）、含氫氯氟烴（HCFCs）等8類ODS和HFCs共9類物質(zhì)進(jìn)行管控，堅(jiān)持保護(hù)臭氧層和應(yīng)對氣候變化協(xié)同，分行業(yè)、分物質(zhì)開展ODS和HFCs淘汰和削減行動(dòng)，推動(dòng)構(gòu)建生產(chǎn)、銷售、使用、維修、回收、再生利用、銷毀和進(jìn)出口全生命周期管理體系。

實(shí)踐表明，僅對ODS的生產(chǎn)或使用進(jìn)行單環(huán)節(jié)配額許可管控可能導(dǎo)致各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)割裂，難以實(shí)現(xiàn)全面降碳減排的目標(biāo)。唯有依托行政強(qiáng)制力，建立統(tǒng)一監(jiān)管信息平臺(tái)，實(shí)施貫穿始終的全鏈條管理，才能有效封堵源頭漏洞，強(qiáng)化流通環(huán)節(jié)可追溯性，確保末端無害化處理，減少違法行為，切實(shí)推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，全方位保護(hù)臭氧層、生態(tài)環(huán)境和公眾健康。

為此，《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)從事消耗臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)、銷售、使用和進(jìn)出口等活動(dòng)，均受嚴(yán)格約束。其中，銷售備案是法規(guī)設(shè)定的關(guān)鍵準(zhǔn)入環(huán)節(jié)和事前監(jiān)管核心。銷售單位在開展ODS銷售活動(dòng)前，必須向?qū)俚厣鷳B(tài)環(huán)境主管部門提前提交申請備案材料。主管部門依法對用途、物質(zhì)種類、行業(yè)、銷售量等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，并作出是否予以備案的結(jié)論或證明。

與此同時(shí)，我國法規(guī)特別強(qiáng)化了銷售單位的源頭核查責(zé)任，銷售單位在向經(jīng)銷商銷售ODS時(shí)，不僅自身需完成有效備案，更負(fù)有核實(shí)經(jīng)銷商備案的法定義務(wù)，應(yīng)主動(dòng)核實(shí)經(jīng)銷商是否也已取得合法的銷售備案資質(zhì)。根據(jù)《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》第三十三條、第三十七條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，向不符合規(guī)定的單位銷售ODS，處以所銷售的ODS市場總價(jià)3倍的罰款，銷售單位自身未備案則處5000元以上2萬元以下罰款。實(shí)踐中，由于ODS數(shù)量大，市場總價(jià)一般較高，銷售單位未核實(shí)經(jīng)銷商備案情況就銷售ODS的，甚至要比自身未備案承擔(dān)更為嚴(yán)重的法律后果。

這項(xiàng)“雙核實(shí)”機(jī)制是織密監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、防止非法交易流向市場的一道關(guān)鍵防線。通過前置審查和資質(zhì)互核，將不適格主體和潛在非法交易阻擋在合法流通渠道之外，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)源頭攔截。備案信息為后續(xù)的生產(chǎn)、流通、使用等各環(huán)節(jié)監(jiān)管提供了初始、準(zhǔn)確、可驗(yàn)證的數(shù)據(jù)源頭，有助于生態(tài)環(huán)境局、商務(wù)主管部門、海關(guān)等多部門實(shí)施精準(zhǔn)分工、高效協(xié)同執(zhí)法、實(shí)現(xiàn)信息互通，是實(shí)現(xiàn)ODS全鏈條可追溯體系的基礎(chǔ)前提。

值得一提的是，ODS銷售備案是交易活動(dòng)合法啟動(dòng)的前置條件，具有準(zhǔn)入確認(rèn)和資格授予的法律效力；事后的經(jīng)營活動(dòng)數(shù)據(jù)報(bào)送，是運(yùn)行過程中的狀態(tài)記錄與監(jiān)控。兩者功能互補(bǔ)，但事前備案確立的合法身份和源頭信息，是事后有效監(jiān)管不可或缺的根基，絕不能被事后數(shù)據(jù)所替代。

本案中，A公司知曉要向符合備案規(guī)定的經(jīng)銷商銷售ODS，也確實(shí)提醒過對方要進(jìn)行備案，并要求其提供備案材料，但未對材料真實(shí)性及備案狀態(tài)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性核查，且未能窮盡合理審慎義務(wù)，故其舉證不足以證明無過錯(cuò)。庭審中，A公司雖然舉證證明B公司進(jìn)行了經(jīng)營數(shù)據(jù)報(bào)送，但這并不能代替事先備案，且ODS銷售到外省市后無法被追回，也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管失控。故A公司向不符合規(guī)定的單位銷售ODS事實(shí)成立，構(gòu)成《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》第三十三條規(guī)定的違法情形。但行政處罰應(yīng)體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則，A公司被查處時(shí)，有積極配合、如實(shí)陳述違法事實(shí)、通過完善規(guī)章制度和培訓(xùn)進(jìn)行整改等行為，某區(qū)生態(tài)環(huán)境局予以減輕處罰，裁量適當(dāng)。

本案判決明確了ODS銷售單位自行備案和主動(dòng)核實(shí)經(jīng)銷商備案的雙重義務(wù)，加強(qiáng)了ODS銷售源頭管控和過程控制，完善了氣候變化應(yīng)對類案件的裁判規(guī)則，對高水平履行國際環(huán)境公約義務(wù)、推動(dòng)相關(guān)行業(yè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展具有示范參考價(jià)值。

專家點(diǎn)評(píng)：

通過司法裁判促進(jìn)國際環(huán)境公約高水平履行

上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事　彭峰

我國依據(jù)《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》實(shí)施嚴(yán)格管控，明確規(guī)定銷售單位僅可向依法備案的經(jīng)銷商銷售ODS，對違法銷售行為采取沒收違法銷售的ODS及違法所得、處以所銷售的ODS市場總價(jià)3倍罰款等處罰措施，以高額罰款強(qiáng)化法律威懾力，落實(shí)“污染者付費(fèi)原則”，確保與《蒙特利爾議定書》及《基加利修正案》的履約要求深度契合，通過國內(nèi)立法將國際環(huán)境治理義務(wù)轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的法律規(guī)范，彰顯我國在全球生態(tài)保護(hù)中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

生態(tài)環(huán)境部近年來依托生產(chǎn)流程溯源、高值區(qū)精準(zhǔn)排查等技術(shù)手段，協(xié)同地方自查與中央督查機(jī)制，開展ODS專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，精準(zhǔn)打擊隱蔽違法行為，形成全鏈條監(jiān)管閉環(huán)，有力維護(hù)履約成果。針對企業(yè)向未備案經(jīng)銷商違規(guī)銷售ODS的案件，某區(qū)生態(tài)環(huán)境局依法作出追繳違法所得并處以罰款的處罰決定，人民法院通過裁判監(jiān)督和支持行政執(zhí)法，為高水平履行國際環(huán)境公約提供了制度性保障，展現(xiàn)了我國生態(tài)環(huán)境司法與國際規(guī)則接軌的實(shí)踐效能。

環(huán)境公益與企業(yè)合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)形成動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)。實(shí)踐中，環(huán)保處罰精細(xì)化裁量模式通過剛?cè)岵?jì)的治理策略，維護(hù)了相關(guān)法律法規(guī)權(quán)威，為中小企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型預(yù)留空間，契合優(yōu)化法治化營商環(huán)境的內(nèi)在要求。當(dāng)前環(huán)境治理已超越單一懲戒功能，正演化為我國踐行國際環(huán)境公約、加速低碳發(fā)展的制度引擎，未來需通過智能監(jiān)測技術(shù)應(yīng)用、跨部門協(xié)同執(zhí)法機(jī)制完善、全球環(huán)境治理規(guī)則深度對接等舉措，強(qiáng)化臭氧層保護(hù)與氣候治理的協(xié)同效能，推動(dòng)形成環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益共贏的治理新格局。

本案處罰既體現(xiàn)了我國履行《蒙特利爾議定書》和《基加利修正案》的國際責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也通過“零容忍”姿態(tài)有效震懾ODS非法交易行為，對推動(dòng)行業(yè)整體合法經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)臭氧層保護(hù)目標(biāo)具有示范意義。公開處罰信息不僅能夠警示企業(yè)要加強(qiáng)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)防控，更強(qiáng)調(diào)企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行法定的注意義務(wù)，倒逼行業(yè)構(gòu)建ODS銷售追溯體系。企業(yè)作為ODS管控法規(guī)的應(yīng)知主體，在銷售流程中缺失相應(yīng)審查機(jī)制、未依法核驗(yàn)經(jīng)銷商備案資質(zhì)的行為，實(shí)質(zhì)上暴露了其內(nèi)部管理上存在的系統(tǒng)性漏洞。對此需通過構(gòu)建ODS專項(xiàng)管理制度嚴(yán)格核驗(yàn)并留存交易憑證，結(jié)合常態(tài)化法規(guī)培訓(xùn)提升員工認(rèn)知，同時(shí)引入第三方審計(jì)機(jī)制定期核查銷售臺(tái)賬，形成從資質(zhì)審查到事后監(jiān)督的完整風(fēng)控閉環(huán)，落實(shí)企業(yè)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。

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