【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】在國家要求規(guī)范涉企行政檢查的背景下，各地生態(tài)環(huán)境部門正緊鑼密鼓制定地方實施方案。有的問題討論很激烈，例如既要查得少又要管得好，平衡點在哪里？地方制定實施方案，應作何考量？基層執(zhí)法人員如何適應新要求？

上海已悄然探路。

今年2月28日，上海市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《關于規(guī)范本市生態(tài)環(huán)境部門涉企行政檢查實施方案》（以下簡稱《方案》）。上海市、區(qū)兩級生態(tài)環(huán)境部門及其執(zhí)法機構近日完成《方案》培訓學習，相關措施已開始實行。

“這是一次執(zhí)法工作體系的重塑，要重新回答‘誰來查、檢查誰、查什么、怎么查’的問題。”上海市環(huán)境執(zhí)法總隊總隊長吳惠彪說。

規(guī)范涉企檢查，規(guī)范的到底是誰？

《方案》于去年11月正式啟動編制，雖然此前上海市從全市角度給出了工作框架，但作為生態(tài)環(huán)境部門實施方案的牽頭制定者，上海市環(huán)境執(zhí)法總隊一大隊隊長楊紅軍仍然感到千頭萬緒。

“得找到‘線頭’，一些我們忽略的習以為常的概念，需要重新定義。”楊紅軍面對的第一個問題就是，生態(tài)環(huán)境領域規(guī)范涉企檢查的范圍有多大。

監(jiān)測工作算涉企行政檢查嗎？這是目前不少地方的爭議焦點。

“生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)測工作是具有監(jiān)督性的，如果監(jiān)測到某企業(yè)超標排放，就要轉(zhuǎn)交執(zhí)法部門進行處罰，從這個角度來看，監(jiān)測怎么不算行政檢查呢？”楊紅軍說。

然而記者發(fā)現(xiàn)，《方案》最終并未將監(jiān)測納入。

事實上，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是一門技術活，需要遵循相應的技術規(guī)范，對監(jiān)測頻次也有具體要求。同時，正因其較強的技術性，具體實施監(jiān)測的不可能是同一批人，例如水、氣、土分屬不同專業(yè)。如果要按照規(guī)范涉企行政檢查的要求規(guī)范監(jiān)測工作，實操難度較大。

楊紅軍告訴記者，經(jīng)過與司法局反復溝通，最終決定監(jiān)測工作不納入《方案》。

那么，生態(tài)環(huán)境涉企行政檢查，就是指執(zhí)法檢查嗎？

“這樣的認知有失偏頗。實際上，檢查分為執(zhí)法檢查和監(jiān)督檢查。執(zhí)法檢查由執(zhí)法部門依法執(zhí)行，可能產(chǎn)生法律后果；監(jiān)督檢查的主體是業(yè)務處室，依據(jù)行政審批等事項開展檢查。”同在一大隊的朱杰是《方案》的主要起草者，他告訴記者，原來的涉企檢查劃分并不細致，執(zhí)法檢查和監(jiān)督檢查混在一起做，因此，在確定規(guī)范對象時，首先要把這二者區(qū)分開，再分別“立規(guī)矩”。

“3個月時間，經(jīng)歷了近百次修改。”朱杰回憶《方案》從制定到落地的過程，那些激烈討論的畫面歷歷在目。

“哪些應該規(guī)范，哪些不宜納入，這個問題是值得‘吵’的，我們的判斷標準是讓《方案》可操作、符合實際情況。”確定好適用范圍，楊紅軍和朱杰也理清了頭緒。

入企檢查頻次怎么降？

2024年12月30日，國務院辦公廳印發(fā)《關于嚴格規(guī)范涉企行政檢查的意見》，其中第四部分專門對“最大限度減少入企檢查頻次”作出具體要求。

上�！斗桨浮穼⑦@些要求進行細化，提出了8個指標：減少涉企檢查計劃數(shù)、減少入企檢查次數(shù)、減少現(xiàn)場檢查內(nèi)容、減少檢查對企影響，提高有計劃檢查運用率、提高非現(xiàn)場檢查率、提高跨部門聯(lián)合檢查率、提高檢查問題發(fā)現(xiàn)率。

可以看出，“減少”至關重要。怎么減？

“我們大量的精力用來重新梳理檢查對象和檢查事項，然后分類分級管理。”楊紅軍說。

檢查誰，是《方案》編制組要回答的首要問題。

“以前我們談生態(tài)環(huán)境檢查對象，主要就是指污染源，但是隨著近兩年檢查范圍的擴大，第三方服務機構、移動源等都是檢查對象。要不要納入？”“‘散亂污’無證無照企業(yè)，也要納入嗎？這個問題存在不小的爭議。”

楊紅軍告訴記者，經(jīng)過反復斟酌，最終將近年來新增加的領域納入《方案》，建立生態(tài)環(huán)境行政檢查對象庫。由于所有入庫企業(yè)都要有統(tǒng)一社會信用代碼，無證無照企業(yè)不具備入庫條件，暫不納入。

梳理好檢查對象，接下來要做的就是分級管理。

依據(jù)《上海市生態(tài)環(huán)境信用評價管理辦法》，將檢查對象劃分為ABCD四個等級，將A級檢查對象歸入“無感監(jiān)管”清單，即采用非現(xiàn)場檢查方式，讓企業(yè)感受不到監(jiān)管痕跡；將B級檢查對象按照5％的比例開展“雙隨機、一公開”抽查；將C級檢查對象將抽查比例提高至20％；將D級檢查對象按照100％比例開展檢查。

“過去，一個化工廠出問題，可能所在片區(qū)的所有化工廠都要停業(yè)排查，這叫‘一人生病，全家吃藥’。但現(xiàn)在，這種事情不允許再發(fā)生，即便是要檢查，也要按照ABCD分級標準去查。”楊紅軍說。

建立“兩庫兩清單”是上海市生態(tài)環(huán)境部門降低入企檢查頻次的主要抓手。除上述行政檢查對象庫和“無感監(jiān)管”清單外，還有行政檢查事項庫和“無事不擾”清單。以權責清單為基礎，梳理生態(tài)環(huán)境涉企行政檢查事項并通過全市統(tǒng)一綜合執(zhí)法系統(tǒng)備案，形成生態(tài)環(huán)境行政檢查事項庫。其中規(guī)定，未經(jīng)備案的檢查事項，不得開展行政檢查。

對這些檢查事項實施分類管理。對于問題發(fā)生率低、投訴舉報量少、危害后果輕微、通過非現(xiàn)場檢查可以實現(xiàn)監(jiān)管目標的低風險事項，列入“無事不擾”檢查事項清單，原則上不主動開展現(xiàn)場檢查。

檢查事項繁多，如何統(tǒng)籌？

多頭檢查、重復檢查是此次規(guī)范涉企行政檢查要解決的重點問題。

今年1月23日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于進一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境執(zhí)法　助力優(yōu)化營商環(huán)境的意見》指明工作方向，加強現(xiàn)場檢查的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，對照權責清單，科學制定檢查計劃，實現(xiàn)一次進門“一查清”。

檢查事項繁多，如何統(tǒng)籌？檢查計劃怎么定才算科學？一次進門怎么才能做到“一查清”？

對于上海市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員來說，今年檢查企業(yè)有一項新變化：亮檢查碼。這是在實操層面落實檢查任務統(tǒng)籌的有效方式。

在上�；^(qū)高橋石化公司，企業(yè)負責人掃碼，就能看到當天有8項檢查任務，涉及地下水、廢氣排放等。“像今天這么多檢查事項，以往至少要來檢查3次，現(xiàn)在1次就完成了，我們可以有更多精力投入到安全生產(chǎn)中。”企業(yè)負責人表示。

這么多檢查事項是如何實現(xiàn)“打包”的？這要從檢查計劃的制定說起。

在上海，市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)管理與執(zhí)法需求，編制市級生態(tài)環(huán)境年度行政檢查計劃。各區(qū)級生態(tài)環(huán)境部門在市級計劃基礎上，結(jié)合屬地實際，編制區(qū)級生態(tài)環(huán)境年度行政檢查計劃。

市、區(qū)兩級生態(tài)環(huán)境部門及其執(zhí)法機構再根據(jù)年度計劃和月度工作需要，進一步細化月度行政檢查計劃，明確檢查事項、檢查依據(jù)、檢查主體、檢查對象、檢查方式、檢查項目等內(nèi)容。無特殊情況，月度計劃不得安排年度計劃外任務。

楊紅軍告訴記者，所有計劃要備案。“備案的目的是接受司法局審查，看這些計劃是否有法律依據(jù)，審查之后系統(tǒng)會生成備案碼，這是檢查碼的‘前身’。只有獲取備案碼后，檢查人員才能在啟動現(xiàn)場檢查前申領檢查碼。此時企業(yè)負責人會很快收到消息，檢查單位、人員姓名、檢查事項等信息一目了然。”

檢查碼由上海市司法局統(tǒng)一發(fā)放，意味著司法局掌握著全市涉企行政檢查的信息，可以據(jù)此實施統(tǒng)籌，在上海，這項工作叫“撮合”。

比如生態(tài)環(huán)境部門申請了A企業(yè)的檢查碼，其他部門也想申請同一家企業(yè)的檢查，系統(tǒng)會馬上提醒，生態(tài)環(huán)境部門已申請檢查，是否要“撮合”，即跨部門聯(lián)合檢查。如若不同意，需要填寫理由，經(jīng)司法局同意才可以實施檢查。

朱杰告訴記者，統(tǒng)籌分為不同維度�？v向來看，市、區(qū)之間，檢查結(jié)果互認。比如市生態(tài)環(huán)境部門已經(jīng)檢查了A企業(yè)，區(qū)生態(tài)環(huán)境部門也要查這家企業(yè)，但有了市級檢查結(jié)果，就不必重復檢查。

橫向來看，除了跨部門“撮合”，還有監(jiān)督檢查和執(zhí)法檢查統(tǒng)籌，如果對同一檢查對象有計劃內(nèi)任務，原則上每年只查一次。

除了有計劃檢查，《方案》還創(chuàng)新提出觸發(fā)式行政檢查，主要針對信訪舉報等隨機突發(fā)情況開展檢查。如果觸發(fā)式行政檢查可以與檢查計劃任務統(tǒng)籌實施的，應當合并開展現(xiàn)場檢查。

此外，為了實現(xiàn)“綜合查一次”，上海開展以排污許可為核心的綜合式行政檢查。在朱杰看來，排污許可是一張把相關管理要求和執(zhí)法要求融合在一起的證，可以把原本需要單獨開展的專項任務統(tǒng)籌在一起，實現(xiàn)一碼進門“一查清”。

檢查數(shù)量明顯下降，會影響問題發(fā)現(xiàn)率嗎？

《方案》提出的8個指標中，后4個都是提高，其中有一項提高檢查問題發(fā)現(xiàn)率。同時提出，用2—3年時間，實現(xiàn)全市生態(tài)環(huán)境部門涉企行政檢查數(shù)量明顯下降，行政檢查質(zhì)效明顯提升。

數(shù)量降下來，問題發(fā)現(xiàn)率卻要提上去，不矛盾嗎？

“我們的大前提是有效監(jiān)管，減少的是無效檢查。”吳惠彪告訴記者，以往量大面廣的檢查，發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)是不少，但問題發(fā)現(xiàn)率卻在降低，因為是低效檢查。“原來我們有時候以結(jié)果為導向，關注處罰率、處罰金額，如今非現(xiàn)場檢查率、檢查問題發(fā)現(xiàn)率等成為效能評估指標。《方案》提出問題發(fā)現(xiàn)率而不是問題發(fā)現(xiàn)數(shù)，就是為了倒逼執(zhí)法質(zhì)效提升。”

“《方案》保護的是守法經(jīng)營的企業(yè)，對于嚴重違法企業(yè)，執(zhí)法者的眼里揉不得沙子，公正嚴明執(zhí)法本身就是打擊劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象，助力優(yōu)化營商環(huán)境。”楊紅軍說，基于這樣的考量，《方案》增設了風險兜底規(guī)定。

記者注意到，在檢查對象分級部分，《方案》中出現(xiàn)了一個詞是“信用＋風險原則”。

“有些企業(yè)信用很好，比如一些大型化工類企業(yè)，但污染風險大，如果單純以信用評價來分級，會存在很大的監(jiān)管風險。”朱杰表示，《方案》對分級中被列入《上海市環(huán)境監(jiān)管重點單位名錄》內(nèi)的，以及有其他特殊監(jiān)管要求的檢查對象，按照相應管理要求組織檢查。“有針對性地檢查，這樣問題發(fā)現(xiàn)率反而會提高。”

《方案》還標明了事后補充申領檢查碼的情形。例如涉及刑事犯罪，涉嫌存在偷排、偷倒固體廢物，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)或者不正常運行污染防治設施等逃避監(jiān)管方式排放污染物等緊急檢查任務。

“如果企業(yè)正在逃避監(jiān)管違法排污，執(zhí)法部門不可能給企業(yè)發(fā)檢查碼提前告知，增設事后領碼規(guī)定是為了確保違法行為及時被阻止。”楊紅軍表示，制定地方實施方案，一定要考慮可操作性。

基層執(zhí)法人員如何適應新要求？

“現(xiàn)場檢查比重下降，非現(xiàn)場檢查就要發(fā)揮更大作用。”這是多位基層執(zhí)法人員共同的觀點。

上海市環(huán)境執(zhí)法總隊七大隊隊長姚有為負責對上�；^(qū)的執(zhí)法檢查工作，他告訴記者，現(xiàn)在去檢查企業(yè)，可能一次性要查十幾項內(nèi)容，執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查之前要做大量準備工作，例如掌握企業(yè)信息、分析在線監(jiān)測數(shù)據(jù)等。“我們希望通過綜合分析比對，提前鎖定一些可能的問題，這樣去現(xiàn)場檢查會更有針對性，效率也會更高。”

在基層工作的上海市青浦區(qū)生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員江曉瓊和同事們正在積極主動適應新形勢新要求。“檢查碼制度非常受企業(yè)歡迎，對于我們來說也可以優(yōu)化配置執(zhí)法資源。同時，我覺得也很有壓力，在檢查前期的準備工作中，很需要‘最強輔助’，如果數(shù)據(jù)分析能夠更加精細、提供更多信息就好了。”江曉瓊說。

“綜合查一次，在完成檢查任務的同時還要確保不遺漏問題。如果問題查不出來，今年可能沒有機會再查。如果該查的問題沒查到，執(zhí)法人員還要被追究責任。所以我們必須要珍惜檢查一次的機會，這也倒逼地方生態(tài)環(huán)境部門在智慧執(zhí)法監(jiān)管方面加大力度。”在楊紅軍看來，今年的智慧執(zhí)法監(jiān)管建設要更實，要求要更高。例如要考評大數(shù)據(jù)到底能分析出多少問題、有多少有效線索。

“我們還是希望AI能給予執(zhí)法工作更多支撐，例如把不同層級、不同要素部門之間的管理平臺打通，相關數(shù)據(jù)共享，通過比對可以發(fā)現(xiàn)更多問題。”楊紅軍坦言。

據(jù)悉，上海正在制定智慧執(zhí)法監(jiān)管兩年行動計劃，每年的任務都要求落實落細。

接受記者采訪的基層執(zhí)法人員都認為，當前的要求對于基層執(zhí)法人員來說，有挑戰(zhàn)。執(zhí)法人員要轉(zhuǎn)換思路，增強責任意識，主動提升自身業(yè)務能力，正確認識規(guī)范涉企行政檢查。

“規(guī)范涉企檢查如同修剪一棵樹，去除不必要的枝杈，主干才能向上生長，而這個主干就是‘檢查質(zhì)效’。”吳惠彪期待《方案》落地見效，并在實踐中得以完善。

（文中所有圖片由上海市環(huán)境執(zhí)法總隊提供）