【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的要求和公眾對(duì)水環(huán)境治理的持續(xù)關(guān)注，農(nóng)村生活污水處理也逐漸成為環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)被各級(jí)政府重視。與投資者熟悉的城鎮(zhèn)生活污水處理不同，農(nóng)村生活污水處理雖同屬于污水處理行業(yè)，卻在運(yùn)營(yíng)模式、回報(bào)機(jī)制、績(jī)效監(jiān)管等方面均存在較大差異，因此本文擬從農(nóng)村污水處理的特許經(jīng)營(yíng)模式出發(fā)，針對(duì)其行業(yè)特殊屬性芻議項(xiàng)目實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避方式。

01

前言

根據(jù)《農(nóng)村生活污水處理導(dǎo)則》(GB/T 37071-2018)的定義，農(nóng)村生活污水是指沖廁、炊事、洗滌、沐浴等農(nóng)村居民生活活動(dòng)，以及農(nóng)家樂(lè)等農(nóng)村經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所產(chǎn)生的污水。近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的要求和公眾對(duì)水環(huán)境治理的持續(xù)關(guān)注，農(nóng)村生活污水處理也逐漸成為環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)被各級(jí)政府重視。與投資者熟悉的城鎮(zhèn)生活污水處理不同，農(nóng)村生活污水處理雖同屬于污水處理行業(yè)，卻在運(yùn)營(yíng)模式、回報(bào)機(jī)制、績(jī)效監(jiān)管等方面均存在較大差異，因此本文擬從農(nóng)村污水處理的特許經(jīng)營(yíng)模式出發(fā)，針對(duì)其行業(yè)特殊屬性芻議項(xiàng)目實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避方式。

02

運(yùn)營(yíng)模式簡(jiǎn)述

在實(shí)踐中，農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目(下稱(chēng)“農(nóng)污項(xiàng)目”)的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)主要采取以下模式：

(一)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式

農(nóng)村污水處理設(shè)施由政府方使用財(cái)政資金投資建設(shè)，建設(shè)完成后根據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，按照政府采購(gòu)方式和程序選定符合條件的專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)污項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，雙方簽訂項(xiàng)目委托運(yùn)維協(xié)議，約定項(xiàng)目服務(wù)范圍和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，由政府方根據(jù)績(jī)效考核向運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)支付服務(wù)費(fèi)用。

該模式的優(yōu)點(diǎn)在于采購(gòu)流程簡(jiǎn)單，便于操作;而缺點(diǎn)在于基于政策法規(guī)的限制，委托運(yùn)營(yíng)期限較短。根據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》第二十四條，“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同履行期限一般不超過(guò)1年;在預(yù)算保障的前提下，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容相對(duì)固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，可以簽訂履行期限不超過(guò)3年的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同。”同時(shí)，按照相關(guān)規(guī)定，通常續(xù)簽不超過(guò)兩次。從供應(yīng)商角度，出于投資回報(bào)的考慮，在較短服務(wù)期限內(nèi)不利于調(diào)動(dòng)供應(yīng)商積極性加大投資，提升設(shè)施設(shè)備性能，從而優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量;而從政府方角度，供應(yīng)商的頻繁變更不僅不利于公共服務(wù)提供的持續(xù)性、穩(wěn)定性，也給主管部門(mén)的監(jiān)管帶來(lái)了難度和不便。

(二)EPC+O模式

政府方選定總承包方按照合同約定對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工及后期運(yùn)營(yíng)實(shí)行全過(guò)程承包。在該模式下政府方與總承包方之間實(shí)際包含兩層法律關(guān)系，即工程總承包和委托運(yùn)營(yíng)。在工程總承包法律關(guān)系項(xiàng)下，政府方在項(xiàng)目建設(shè)期按工程節(jié)點(diǎn)支付工程款;在委托運(yùn)營(yíng)關(guān)系項(xiàng)下，政府方在運(yùn)營(yíng)期按照合同約定的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合績(jī)效考核結(jié)果支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

該模式的主要優(yōu)點(diǎn)在于，項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)為同一主體，便于政府監(jiān)管，也有利于總承包方整體統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施，有效節(jié)約成本，提升項(xiàng)目建設(shè)、管理效率。

而主要缺點(diǎn)在于，其一，從政府方角度，建設(shè)期工程款需納入財(cái)政預(yù)算并按照項(xiàng)目施工進(jìn)度支付，存在較大的資金壓力。

其次，政府方與總承包方利益訴求倒置產(chǎn)生的矛盾容易對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生影響。農(nóng)污項(xiàng)目的操作難度主要體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)期的維護(hù)管理(后文詳述)，解決項(xiàng)目設(shè)施設(shè)備的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，提供優(yōu)質(zhì)的污水處理服務(wù)是政府方引入承包方最重要的出發(fā)點(diǎn)。而對(duì)于承包方來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目建設(shè)期采用工程總承包方式完成施工建設(shè)即可在較短時(shí)間內(nèi)獲取穩(wěn)定以及相對(duì)較高的施工利潤(rùn)。而運(yùn)營(yíng)維護(hù)難度大、成本高，且費(fèi)用回收周期長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期顯然不具有吸引力，容易產(chǎn)生“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)從而引發(fā)糾紛，給項(xiàng)目埋下長(zhǎng)期隱患。為了規(guī)避該風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐中存在變通的做法，譬如提留部分工程款延期至運(yùn)營(yíng)期內(nèi)支付，但該做法違反了《政府投資條例》（《政府投資條例》第二十二條：政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位。政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)。）關(guān)于嚴(yán)禁墊資施工的規(guī)定，而將工程款與運(yùn)營(yíng)期掛鉤支付的方式又將可能引發(fā)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

再次，該模式下的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限普遍超過(guò)三年，但實(shí)際該期限能否突破《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》的限制，在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)框架下尚未有明確依據(jù)。

(三)特許經(jīng)營(yíng)模式

根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(下稱(chēng)“25號(hào)令”)的規(guī)定，該模式是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

25號(hào)令明確規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)不超過(guò)30年（《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第六條：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過(guò)30年。），因此解決了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的期限限制問(wèn)題。同時(shí)按照目前“項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入覆蓋建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本并獲取一定投資回報(bào)”的政策導(dǎo)向（《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》：(一)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。），通過(guò)設(shè)置合理的回報(bào)機(jī)制，可以有效規(guī)避EPC+O模式下“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的弊端。

因此，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有政策環(huán)境下，特許經(jīng)營(yíng)模式能夠較為合理的平衡建設(shè)端和運(yùn)營(yíng)端的不同利益取向，以特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施農(nóng)污項(xiàng)目是相對(duì)較合理的選擇，也是相對(duì)有利于政府方與社會(huì)資本方雙方利益平衡、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的模式。

03

特許經(jīng)營(yíng)模式的操作難點(diǎn)

(一)項(xiàng)目實(shí)施存在多頭管理，落地協(xié)調(diào)難度大

農(nóng)村污水治理的實(shí)施要求主要體現(xiàn)在國(guó)家政策性、指導(dǎo)性文件中，綜合近三年國(guó)家的政策導(dǎo)向，農(nóng)村生活污水治理通常要與農(nóng)村人居環(huán)境整治活動(dòng)的其他內(nèi)容相結(jié)合，具體如下：

公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的期限往往長(zhǎng)達(dá)20-30年，基于上述政策規(guī)定和長(zhǎng)期規(guī)劃要求，政府方通常會(huì)將農(nóng)村改廁、糞污治理、黑臭水治理等與農(nóng)村生活污水處理相銜接，一并納入特許經(jīng)營(yíng)的建設(shè)服務(wù)范圍。根據(jù)25號(hào)令、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上市政公用事業(yè)主管部門(mén)(下稱(chēng)“主管部門(mén)”或“實(shí)施機(jī)構(gòu)”)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施。即項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議(下稱(chēng)“協(xié)議”)通常由主管部門(mén)負(fù)責(zé)簽署，并履行協(xié)議項(xiàng)下的監(jiān)督和管理義務(wù)。

從行政職能上看，污水處理的主管部門(mén)為水行政主管部門(mén)，農(nóng)村廁所糞污治理主要由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)；農(nóng)村公共服務(wù)和農(nóng)村人居環(huán)境整治統(tǒng)籌推進(jìn)主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)。據(jù)此，由于特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所涉主管部門(mén)不一致引發(fā)的監(jiān)管交叉與沖突，將會(huì)給項(xiàng)目實(shí)施形成阻礙。有必要在項(xiàng)目實(shí)施前期提示政府方注意，建立各部門(mén)良好的協(xié)調(diào)及協(xié)同機(jī)制，并在協(xié)議中就以下內(nèi)容設(shè)置相應(yīng)條款：

(1) 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與其他主管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)義務(wù);

(2) 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與其他主管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的聯(lián)合監(jiān)管權(quán);

(3) 項(xiàng)目績(jī)效考核應(yīng)綜合實(shí)施機(jī)構(gòu)和其他主管部門(mén)的意見(jiàn)。

(二)收費(fèi)模式不完善

1、 全國(guó)性的農(nóng)村污水處理費(fèi)征收制度尚未建立

根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》（《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第三十三條：污水處理費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入地方財(cái)政預(yù)算管理，專(zhuān)項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置，不得挪作他用。污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)的成本。因特殊原因，收取的污水處理費(fèi)不足以支付城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)的成本的，地方人民政府給予補(bǔ)貼。）、《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》（《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》第四條：污水處理費(fèi)屬于政府非稅收入，全額上繳地方國(guó)庫(kù)，納入地方政府性基金預(yù)算管理，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。第二十三條：繳入國(guó)庫(kù)的污水處理費(fèi)與地方財(cái)政補(bǔ)貼資金統(tǒng)籌使用，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，向提供城鎮(zhèn)排水與污水處理服務(wù)的單位支付服務(wù)費(fèi)。）的規(guī)定，污水處理費(fèi)和地方財(cái)政補(bǔ)貼資金共同構(gòu)成了政府方支付給特許經(jīng)營(yíng)者的服務(wù)費(fèi)用(污水處理服務(wù)費(fèi))。污水處理費(fèi)的征收按照“污染者付費(fèi)”原則，由排水單位和個(gè)人繳納并專(zhuān)項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置。全額上繳地方國(guó)庫(kù)，納入地方政府性基金預(yù)算管理，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。

但以上規(guī)定適用的對(duì)象均為城鎮(zhèn)污水處理（《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》第二條：城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)的征收、使用和管理適用本辦法。），農(nóng)村污水處理由于其現(xiàn)實(shí)的特殊屬性長(zhǎng)期以來(lái)并未受到重視，因此我國(guó)對(duì)于農(nóng)村污水處理費(fèi)的征收也未出臺(tái)具體的法規(guī)政策，農(nóng)村群眾普遍養(yǎng)成污水直排、不繳納費(fèi)用的習(xí)慣。近年來(lái)隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，和對(duì)環(huán)境治理的關(guān)注，部分地區(qū)對(duì)于農(nóng)村污水處理收費(fèi)機(jī)制已展開(kāi)了探索，但大部分為原則性規(guī)定，實(shí)踐中仍普遍存在收費(fèi)機(jī)制依據(jù)不足和收取率低的問(wèn)題。

2、 農(nóng)村污水處理的特殊屬性導(dǎo)致傳統(tǒng) “以量計(jì)費(fèi)”模式的適配性不高，使用者付費(fèi)普遍難以覆蓋建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本。

相較城鎮(zhèn)而言，農(nóng)村污水處理存在以下特點(diǎn)：

(1) 地理分布面積廣且分散，不適合全部采用集中式的污水處理設(shè)施。

(2) 人口密度低，污水配套管網(wǎng)普遍不完善，直接影響污水收集率和處理水量。

(3) 農(nóng)村人口季節(jié)性變化幅度較大，導(dǎo)致生活污水處理設(shè)施的負(fù)荷率波動(dòng)較大，增加設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)難度。

(4) 農(nóng)村污水來(lái)源多，包含了洗滌廢水和糞便污水，農(nóng)村污水治理和農(nóng)村廁所改造同步推進(jìn)，加之農(nóng)村自然條件復(fù)雜，導(dǎo)致建設(shè)投資成本增加。

(5) 農(nóng)村污水收集管網(wǎng)投資額和工程量較大，污水處理設(shè)施建成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)等均需要更多的資金投入。

綜上簡(jiǎn)而言之，農(nóng)污項(xiàng)目普遍投資大、水量少且波動(dòng)大，如僅以傳統(tǒng)污水處理項(xiàng)目“以量計(jì)費(fèi)” (污水處理服務(wù)費(fèi)=污水處理水量×污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià))的模式，收取的服務(wù)費(fèi)如要覆蓋建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本，噸水處理價(jià)格將極為高昂，在現(xiàn)行農(nóng)村污水處理費(fèi)征收背景下，財(cái)政資金存在較大壓力，即便依靠政府各項(xiàng)補(bǔ)貼能夠彌補(bǔ)部分投資成本，但面臨農(nóng)污項(xiàng)目長(zhǎng)期持續(xù)的資金投入仍然杯水車(chē)薪。

3、 參考收費(fèi)模式及建議

針對(duì)上述難點(diǎn)，根據(jù)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱(chēng)“115號(hào)文”)和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(修訂征求意見(jiàn)稿)》(下稱(chēng)“征求意見(jiàn)稿”)的相關(guān)規(guī)定，以及我們?cè)陧?xiàng)目實(shí)踐中的探索，以下收費(fèi)模式可供參考：

(1) 項(xiàng)目運(yùn)維收費(fèi)模式：適用該模式的農(nóng)污項(xiàng)目由政府方使用財(cái)政資金負(fù)責(zé)建設(shè)，建設(shè)完工后移交給項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者，由特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)并收取服務(wù)費(fèi)用。因此，該模式項(xiàng)下收取的服務(wù)費(fèi)實(shí)際只需要彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本，而建設(shè)成本由政府方自行承擔(dān)。

該模式將項(xiàng)目建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)保留在當(dāng)?shù)卣�，雖然表面上免除了特許經(jīng)營(yíng)者的建設(shè)成本，但因此造成的財(cái)政支出壓力實(shí)際削弱了政府方在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的支付能力。因此該模式更適合存量農(nóng)污項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)，但實(shí)施過(guò)程中應(yīng)特別注意存量資產(chǎn)的前期改造及移交風(fēng)險(xiǎn)(后文詳述)。

(2) 新機(jī)制收費(fèi)模式：即按照115號(hào)文和征求意見(jiàn)稿的相關(guān)規(guī)定，在項(xiàng)目建設(shè)期給予政府投資和/或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)貼支持，政府方支付污水處理服務(wù)費(fèi)用于彌補(bǔ)部分建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本，污水處理服務(wù)費(fèi)按量計(jì)費(fèi)。該模式雖然能夠緩解建設(shè)期資金壓力，但運(yùn)營(yíng)期水量低、噸水處理成本高的問(wèn)題仍不能有效解決。

(3) 城鄉(xiāng)污水一體化收費(fèi)模式：該模式將農(nóng)污項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本納入城鎮(zhèn)生活污水處理服務(wù)費(fèi)體系一并成本核算進(jìn)行調(diào)價(jià)，城鄉(xiāng)(村)污水處理適用統(tǒng)一服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并統(tǒng)一結(jié)算服務(wù)費(fèi)用。費(fèi)用結(jié)算采取“按量計(jì)費(fèi)”模式，其中“量”應(yīng)當(dāng)包含城鎮(zhèn)生活污水處理量和農(nóng)村生活污水處理量。

該模式實(shí)際是用城鎮(zhèn)生活污水服務(wù)收益攤薄農(nóng)村污水處理成本，能夠切實(shí)解決農(nóng)污項(xiàng)目收費(fèi)模式下的各種問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本的整體平衡。但需注意，適用該模式的重要前提是城鄉(xiāng)(村)污水處理應(yīng)為同一特許經(jīng)營(yíng)者，且該經(jīng)營(yíng)者應(yīng)至少獲得城市較大行政區(qū)劃內(nèi)全部城鎮(zhèn)生活污水處理項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，否則較難形成城鄉(xiāng)污水處理一體化的協(xié)同效應(yīng)。

此外，需特別提示是，以上收費(fèi)模式僅針對(duì)農(nóng)污項(xiàng)目中污水處理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)部分，項(xiàng)目中如涉及廁所改造、糞污一體化部分建議根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況另行設(shè)計(jì)“定額付費(fèi)”等收益模式，避免混同導(dǎo)致的成本畸高和監(jiān)管沖突。

(三)115號(hào)文要求引入民營(yíng)資本

2023年11月3日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確在新機(jī)制下政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目需優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，并制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單(2023年版)》(下稱(chēng)“清單”)，規(guī)定污水處理項(xiàng)目中，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。基于農(nóng)村生活污水處理自身高投資、低收益、難運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目屬性，實(shí)踐中對(duì)于民營(yíng)資本的吸引力非常有限，項(xiàng)目推動(dòng)主要還是依賴(lài)于當(dāng)?shù)貒?guó)企的支持。在新機(jī)制的要求下，如必須引入不低于35%的民營(yíng)資本，將會(huì)進(jìn)一步增加項(xiàng)目實(shí)施難度，而后續(xù)項(xiàng)目的操作方式也需相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。

04

常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)及建議

(一)存量項(xiàng)目設(shè)施前期移交風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)描述：在TOT的特許經(jīng)營(yíng)模式下，由于農(nóng)污項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)范圍廣，存量資產(chǎn)多且資產(chǎn)狀況參差不齊，在增加廁所革命、糞污治理等設(shè)施情況下，多頭建設(shè)管理導(dǎo)致的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一、缺乏管網(wǎng)配套、設(shè)施設(shè)備缺陷問(wèn)題十分嚴(yán)重，在移交前可能存在較大規(guī)模的更新改造和質(zhì)量缺陷修繕工作。若未在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確約定建設(shè)修復(fù)主體、驗(yàn)收方式、資金支出安排等事項(xiàng)，極易因此產(chǎn)生爭(zhēng)議從而造成移交時(shí)間的滯后，進(jìn)而對(duì)投資回報(bào)周期產(chǎn)生影響。

防范措施及建議：

1、 建議約定存量資產(chǎn)的修復(fù)改造工作由特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)，既可以確保改造修復(fù)后的資產(chǎn)質(zhì)量、性能與后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的無(wú)障礙銜接，還可以有效控制工作時(shí)長(zhǎng)，按時(shí)完成移交。

2、 如移交周期較長(zhǎng)，可以采取分批實(shí)施的方式，即分批次進(jìn)行移交，先完成移交的部分先投入運(yùn)營(yíng)并收取費(fèi)用，但需在協(xié)議中明確該模式下服務(wù)費(fèi)用的支付方式和支付標(biāo)準(zhǔn)。

(二)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)描述：農(nóng)污項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，較為常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)包括：

工藝技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)：農(nóng)污項(xiàng)目的工藝路線較為多樣化，需要針對(duì)地域特點(diǎn)、氣候水文、受納水體等多種因素調(diào)整和選擇集中式、分散式處理的適用邊界，而且對(duì)管網(wǎng)投資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本的影響較大。

土地獲取風(fēng)險(xiǎn)：農(nóng)污項(xiàng)目除部分設(shè)施設(shè)備需要占用永久性建設(shè)用地外，臨時(shí)用地較為普遍，實(shí)施過(guò)程中容易出現(xiàn)因土地征收、租用、借道、管網(wǎng)鋪設(shè)等原因?qū)е碌臓?zhēng)議和糾紛。

建設(shè)進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)：農(nóng)污項(xiàng)目通常地域廣泛，人口分散，影響建設(shè)進(jìn)度的因素較為復(fù)雜多樣，而且由于部分設(shè)施建設(shè)在農(nóng)戶宅基地內(nèi)，遇到的施工阻撓較多，很難按照預(yù)定進(jìn)度完成項(xiàng)目建設(shè)。

防范措施及建議：

1、 從政府方角度：科學(xué)編制農(nóng)村生活污水治理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和廁所革命、糞污資源化利用實(shí)施方案，確保規(guī)劃和方案的可操作性和實(shí)用性，避免過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)要求導(dǎo)致的投資浪費(fèi)。另一方面，將農(nóng)污項(xiàng)目根據(jù)區(qū)域劃分為不同的子項(xiàng)目，由各子項(xiàng)目所在區(qū)域的政府作為責(zé)任主體，協(xié)同主管部門(mén)分步推進(jìn)，并以子項(xiàng)目為單位進(jìn)行驗(yàn)收和投入運(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮項(xiàng)目社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

2、 從特許經(jīng)營(yíng)者角度：根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施方案擬定年度建設(shè)計(jì)劃，做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，按照“一村一策”原則選擇合理工藝技術(shù)路線，按照建設(shè)工期要求選擇施工承包商，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣臏贤▍f(xié)調(diào)，及時(shí)處理項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的爭(zhēng)議事項(xiàng)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期監(jiān)管，確保建設(shè)質(zhì)量。同時(shí)，在協(xié)議中應(yīng)明確政府方對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的支持內(nèi)容，尤其是涉及土地征用、臨時(shí)占地和解決施工阻撓等方面，爭(zhēng)取將項(xiàng)目列入當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)項(xiàng)目，確保項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

(三)項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)描述：農(nóng)村污水處理設(shè)施設(shè)備包括了集中式、分散式兩個(gè)大類(lèi)，處理工藝需要根據(jù)地域特點(diǎn)因地制宜，因此不但運(yùn)營(yíng)區(qū)域范圍廣且分散，且工藝路線多樣，對(duì)于運(yùn)營(yíng)維護(hù)的差異性要求較高，需要采取較高的信息化手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)設(shè)施設(shè)備的全面性監(jiān)控，以及對(duì)水質(zhì)異常應(yīng)對(duì)的及時(shí)性，加上設(shè)施設(shè)備的負(fù)荷率和進(jìn)水水質(zhì)波動(dòng)較大，綜合而言，運(yùn)營(yíng)維護(hù)的難度和復(fù)雜性均高于城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目。如農(nóng)污項(xiàng)目包括了廁所革命和糞污治理內(nèi)容，更需要考慮農(nóng)廁防滲、化糞池日常管理、糞渣清掏、沼氣檢測(cè)等諸多事項(xiàng)。

防范措施及建議：

1、 從政府方角度：在協(xié)議中就特許經(jīng)營(yíng)者對(duì)項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)和污水處理服務(wù)約定明確且具體的義務(wù)，針對(duì)不同項(xiàng)目設(shè)施明確不同的運(yùn)維要求，加強(qiáng)政府監(jiān)管，設(shè)置合理的考核機(jī)制，并將考核結(jié)果與服務(wù)費(fèi)用掛鉤。

2、 從特許經(jīng)營(yíng)者角度：加強(qiáng)對(duì)運(yùn)維人員的技術(shù)及合規(guī)運(yùn)營(yíng)培訓(xùn)，在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)充分且合理設(shè)置運(yùn)維人員數(shù)量，加強(qiáng)信息化手段，通過(guò)培訓(xùn)、應(yīng)急演習(xí)等方式提升運(yùn)維人員的專(zhuān)業(yè)技能和應(yīng)急響應(yīng)水平，確保污水處理設(shè)施設(shè)備穩(wěn)定運(yùn)行及處理水質(zhì)合格。對(duì)于包括了廁所革命、糞污處理的農(nóng)污項(xiàng)目，應(yīng)充分發(fā)揮合格分包商的技術(shù)力量，納入統(tǒng)一調(diào)度，增強(qiáng)農(nóng)戶自主管理培訓(xùn)等。

(四)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)描述：不同于城市污水集中處理設(shè)施通常通過(guò)在線監(jiān)測(cè)實(shí)現(xiàn)對(duì)出水水質(zhì)的在線監(jiān)測(cè)，農(nóng)污設(shè)施因成本、運(yùn)營(yíng)等原因通常不設(shè)置出水水質(zhì)的在線監(jiān)測(cè)儀表，而廁所革命、糞污治理設(shè)施的監(jiān)管重心與農(nóng)污設(shè)施并不相同，因此對(duì)整個(gè)農(nóng)污項(xiàng)目而言，如何設(shè)置科學(xué)合理的監(jiān)管要求和監(jiān)管方式尤為重要，既要避免不必要的、過(guò)于嚴(yán)苛的監(jiān)管要求，也要避免缺乏監(jiān)管和考核導(dǎo)致的農(nóng)污設(shè)施閑置、運(yùn)營(yíng)不良和對(duì)環(huán)境造成二次污染。

防范措施及建議：

1、 從政府方角度：確定定期監(jiān)測(cè)和不定期抽檢為基本思路。通過(guò)自行或聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)污項(xiàng)目進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，根據(jù)不同處理工藝確定定期監(jiān)測(cè)頻率，加大對(duì)于環(huán)境敏感區(qū)域的定期監(jiān)測(cè)、抽檢頻率，制定細(xì)致科學(xué)的績(jī)效考核和評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)者的自我監(jiān)管能力。

2、 從特許經(jīng)營(yíng)者角度：建立定期巡檢+事故維修+信息化監(jiān)控+后臺(tái)技術(shù)支持與調(diào)度的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管模式，充分利用信息化手段提高對(duì)農(nóng)污項(xiàng)目設(shè)施的自我監(jiān)管能力，通過(guò)遠(yuǎn)程監(jiān)管系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)與維護(hù)的狀況進(jìn)行全程在線監(jiān)控與跟蹤記錄，實(shí)現(xiàn)乙方運(yùn)營(yíng)維護(hù)人員、巡查設(shè)備的實(shí)時(shí)監(jiān)控和對(duì)設(shè)施運(yùn)行故障進(jìn)行預(yù)警、報(bào)警。

(五)政府支付風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)描述：項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)主要由污水處理費(fèi)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)和政府補(bǔ)貼構(gòu)成，其中農(nóng)村生活污水處理費(fèi)普遍存在尚未開(kāi)征或征收率不足的問(wèn)題，對(duì)于污水處理成本的覆蓋率較低，在此情況下，項(xiàng)目收益回報(bào)將更多依賴(lài)于政府方的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用和財(cái)政補(bǔ)助。而財(cái)政補(bǔ)助受政府財(cái)政實(shí)力、政策影響較大，且金額通常在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂時(shí)不能具體明確，未來(lái)是否落實(shí)存在較大不確定性。此外，實(shí)踐中還存在以固定收益率核算服務(wù)費(fèi)用的情形，按照115號(hào)文的規(guī)定，存在承諾保底收益率的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，如一旦被認(rèn)定為政府隱性債務(wù)，將直接影響政府方對(duì)項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)用的支付。

防范措施及建議：

1、 優(yōu)化項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，詳見(jiàn)“參考收費(fèi)模式及建議”。

2、 在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確政府方義務(wù)，要求改善并落實(shí)污水處理收費(fèi)和監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化污水處理費(fèi)征收、解繳和撥付全過(guò)程監(jiān)管，確保應(yīng)收盡收、應(yīng)繳盡繳、專(zhuān)款專(zhuān)用。

3、 在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中就政府方財(cái)政補(bǔ)助資金的期限及資金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確。

綜上，筆者認(rèn)為，農(nóng)污項(xiàng)目對(duì)于提升農(nóng)村人居環(huán)境的重要性不言而喻，也是建設(shè)和美鄉(xiāng)村的重要環(huán)節(jié)，特許經(jīng)營(yíng)模式對(duì)于解決農(nóng)污項(xiàng)目普遍存在的“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”現(xiàn)象、充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)具有現(xiàn)實(shí)意義，也具備可操作性，同時(shí)也存在政策法規(guī)、財(cái)政壓力等現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，筆者通過(guò)此文拋磚引玉，期待與行業(yè)同仁共同探討，一起為農(nóng)污項(xiàng)目推進(jìn)貢獻(xiàn)綿薄之力。

（作者單位系上海錦天城(廈門(mén))律師事務(wù)所）

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