【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】自《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》修訂以來，在各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門查處的案件中，“未批先建”和“未驗(yàn)先投”案件占了很大比例。究其原因，主要還是因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目審批手續(xù)是環(huán)境管理的第一個(gè)門檻，多數(shù)企業(yè)存在法律認(rèn)識(shí)不足、環(huán)境管理重視不夠的問題，導(dǎo)致違反建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”的案件時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，對(duì)“未驗(yàn)先投”違法行為案件的查處還存在一些爭(zhēng)議，撰寫本文的主要目的，也是希望通過分析和討論，提出相應(yīng)的觀點(diǎn)，供大家參考。

“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為涉及的主要法律規(guī)定

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第四十一條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的要求，不得擅自拆除或者閑置”。

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定：“編制環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用。”第二十三條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。”

“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為的主要類型

從前述法律規(guī)定可以看出，“未驗(yàn)先投”違法行為實(shí)質(zhì)上是對(duì)于違反建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”有關(guān)要求的環(huán)境違法行為的統(tǒng)稱。在執(zhí)法實(shí)踐中，大概分為以下幾種情況：

一是沒有建設(shè)應(yīng)該建設(shè)的配套環(huán)境保護(hù)設(shè)施就投入生產(chǎn)的；

二是雖然同時(shí)建設(shè)了配套的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，但未經(jīng)驗(yàn)收就投入生產(chǎn)的；

三是雖然同時(shí)建設(shè)了配套的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，但驗(yàn)收不合格就投入生產(chǎn)的；

四是雖然同時(shí)建設(shè)了配套的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，但在驗(yàn)收過程中通過弄虛作假而驗(yàn)收合格，并投入生產(chǎn)的。

上述四種情形中，最常見的是第一種和第二種，我們常常說到，“未批先建”環(huán)境違法行為和“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為就像是孿生兄弟：如果一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生了“未批先建”環(huán)境違法行為，那么這個(gè)建設(shè)只要正式投產(chǎn)，那一定存在“未驗(yàn)先投”的環(huán)境違法行為；如果一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目存在“未批先建”環(huán)境違法行為，但是卻完成了環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收，那么這個(gè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收一定存在造假行為。

能得出這樣的結(jié)論，主要原因還是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度本身來決定的。建設(shè)項(xiàng)目要實(shí)施環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收，就必然要有驗(yàn)收的依據(jù)和條件，而驗(yàn)收的依據(jù)中，環(huán)評(píng)文件的批復(fù)是必不可少的要件。

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件（報(bào)告書和報(bào)告表）是企業(yè)的自主承諾，而環(huán)境行政主管部門對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的批復(fù)則是確定項(xiàng)目合法性的法定文件，缺少環(huán)境行政主管部門批復(fù)的建設(shè)項(xiàng)目，其組織實(shí)施的竣工驗(yàn)收就會(huì)缺乏法定依據(jù)。

“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為的法律特征及構(gòu)成要件

1.“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為是一種不作為的違法行為。在實(shí)踐中，發(fā)生“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法的原因，是企業(yè)和有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位沒有按照法律規(guī)定的要求組織開展竣工驗(yàn)收就進(jìn)行項(xiàng)目投產(chǎn)，從違法的根本性來看，這是一種怠于履行法定義務(wù)的不作為式違法。

2.“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為具有連續(xù)性和持續(xù)性。企業(yè)和有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位沒有按照法律規(guī)定的要求組織開展竣工驗(yàn)收就進(jìn)行項(xiàng)目投產(chǎn)，其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)期間就會(huì)導(dǎo)致“未驗(yàn)先投”的狀態(tài)持續(xù)存在，因此“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為具有連續(xù)性和持續(xù)性的特點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的有關(guān)執(zhí)法解釋也持相同觀點(diǎn)。（參見：原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2018〕31號(hào)））

3.“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為的構(gòu)成要件。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用……”。從該規(guī)定可以看出，構(gòu)成“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法需要同時(shí)具備二個(gè)大前提，一是企業(yè)違反了建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”要求，二是“建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)或使用”。如果建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)建成，但尚未正式投產(chǎn)，則不構(gòu)成“未驗(yàn)先投”違法行為。

阻斷“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為連續(xù)性的法定事由

雖然“未驗(yàn)先投”違法行為具有連續(xù)性和持續(xù)性的特征，但是這并不代表“未驗(yàn)先投”違法狀態(tài)會(huì)永遠(yuǎn)持續(xù)存在，“未驗(yàn)先投”違法狀態(tài)可能會(huì)因?yàn)榘l(fā)生法定事由而中斷，主要有以下幾種情況：

一是企業(yè)依法完成建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收。這是最常見的情況，在履行完畢“三同時(shí)”相關(guān)要求后，“未驗(yàn)先投”違法行為就不再存在。

二是企業(yè)永久性停產(chǎn)（亦或長(zhǎng)期性停產(chǎn)）或關(guān)閉。如果企業(yè)已經(jīng)實(shí)施了“未驗(yàn)先投”違法行為，但“投產(chǎn)或生產(chǎn)”行為已經(jīng)終結(jié)的，則“未驗(yàn)先投”違法行為就不再具有連續(xù)性，根據(jù)《行政處罰法》第三十六條規(guī)定，“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長(zhǎng)至五年。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算”，企業(yè)如果生產(chǎn)行為終結(jié)，就表示“未驗(yàn)先投”行為已經(jīng)終了，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)正式停止生產(chǎn)的時(shí)間來計(jì)算行政處罰的追溯時(shí)效。

這一情況常見于企業(yè)整頓、合并過程中發(fā)生的停產(chǎn)，以及在有關(guān)自然保護(hù)地范圍內(nèi)發(fā)生的保護(hù)措施管控調(diào)整被勒令停產(chǎn)等情形。在此情形下，執(zhí)法機(jī)關(guān)需要充分考慮建設(shè)項(xiàng)目是暫時(shí)性停產(chǎn)整治還是永久性停產(chǎn)、或停業(yè)等客觀條件，依法作出處理。

三是因“未驗(yàn)先投”違法行為被責(zé)令改正后拒不改正的。該情況比較特殊，但在執(zhí)法實(shí)踐中會(huì)經(jīng)常遇到，例如：某企業(yè)因“未驗(yàn)先投”違法行為被處以罰款、同時(shí)被責(zé)令改正，但是在該處罰決定執(zhí)行完畢后、在責(zé)令改正的期限內(nèi)未進(jìn)行履行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收手續(xù)拒不改正的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在下一次檢查中發(fā)現(xiàn)企業(yè)仍然存在“未驗(yàn)先投”違法行為的，該如何處理呢？

首先需要明確的是，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)作出“責(zé)令改正”的行政命令的情況下，“未驗(yàn)先投”環(huán)境違法行為已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)并作出處理，“責(zé)令改正”的行政命令對(duì)“未驗(yàn)先投”違法行為連續(xù)性就產(chǎn)生了法定的中斷事由。因此，即使《行政處罰法》規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，在我們舉例的案件中發(fā)現(xiàn)企業(yè)拒不改正“未驗(yàn)先投”的違法行為，是可以再次作出處理的。

另外比較有爭(zhēng)議的一個(gè)問題就是，發(fā)生法定中斷事由以后，如果在二次執(zhí)法檢查時(shí)與前一次“責(zé)令改正”期限屆滿的時(shí)間間隔超過二年，能否適用行政處罰關(guān)于追溯時(shí)效的規(guī)定，目前尚未有具體的規(guī)定。我們認(rèn)為雖然前一次責(zé)令改正的行政命令有具體的改正期限，但是并沒有改變“未驗(yàn)先投”違法行為具有連續(xù)性的特點(diǎn)，在后續(xù)的執(zhí)法檢查中，如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在“未驗(yàn)先投”且具有連續(xù)性的，依然可以作出處理。

作者系云南弘石律師事務(wù)所專職律師

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