水環(huán)境治理EPC+O項(xiàng)目實(shí)務(wù)要點(diǎn)
在傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施模式中，項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營往往是分離的，分別由不同的建設(shè)承包商和運(yùn)營商負(fù)責(zé)，不僅不利于提高整體實(shí)施效率，也容易出現(xiàn)項(xiàng)目銜接等一系列問題。隨著近年來國家政策的引導(dǎo)以及市場的不斷探索，EPC+O等建運(yùn)一體化模式已逐漸成為越來越多生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的首選，本文以EPC+O模式的基本概念為切入點(diǎn)，分析該模式有別于其它模式的基本特征，并結(jié)合水環(huán)境治理領(lǐng)域的EPC+O具體實(shí)踐案例，簡要梳理此類項(xiàng)目在實(shí)務(wù)中應(yīng)當(dāng)注意的要點(diǎn)，以期為項(xiàng)目參與各方提供幫助。
一、EPC+O模式的基本概念
EPC+O(或O&M)，即設(shè)計(jì)、采購、施工及運(yùn)營(或運(yùn)營維護(hù))一體化的總承包模式，是在EPC總承包模式基礎(chǔ)上向后端運(yùn)營環(huán)節(jié)的延伸，即總承包商除承擔(dān)建設(shè)期內(nèi)傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、采購、施工任務(wù)外，還要承擔(dān)運(yùn)營期內(nèi)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)，通過該種整合方式提高項(xiàng)目的運(yùn)營效率，降低全生命周期內(nèi)的成本。
EPC+O并非一個(gè)法定的概念，在我國國家政策文件層面，最早提及類似概念的文件是2005年底國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)〔2005〕39號(hào)），文中要求“推行污染治理工程的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營一體化模式，鼓勵(lì)排污單位委托專業(yè)化公司承擔(dān)污染治理或設(shè)施運(yùn)營”；其后國務(wù)院又陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》（國發(fā)〔2013〕30號(hào)）、《關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕26號(hào)）等文件，提出要在環(huán)保領(lǐng)域鼓勵(lì)發(fā)展包括系統(tǒng)設(shè)計(jì)、設(shè)備成套、工程施工、調(diào)試運(yùn)行、維護(hù)管理的環(huán)保服務(wù)總承包。因此，在上述政策的引導(dǎo)下，設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營一體化總承包模式最早開始在國內(nèi)的環(huán)保領(lǐng)域運(yùn)用，適用范圍也最為廣泛。
二、EPC+O模式與其它模式的比較
（一）EPC+O模式與DBO模式
在國際工程中，相比于EPC+O，在項(xiàng)目實(shí)踐中被使用更多的是DBO（設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營，Design-Build-Operate，“DBO”）的概念，在2008年發(fā)布的《FIDIC金皮書》中，將DBO表述為一種“有別于傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)施工承包合同與運(yùn)營合同相互獨(dú)立的方式，而是通過把設(shè)計(jì)、施工和長期運(yùn)營整合到一個(gè)合同中授予一個(gè)承包商（通常為聯(lián)合體或聯(lián)營體），從而獲得更優(yōu)的創(chuàng)新、質(zhì)量與性能的組合”。因此，DBO模式的內(nèi)涵，與我們通常所稱的EPC+O非常接近，但這兩種模式之間仍然存在一定區(qū)別，主要表現(xiàn)為：項(xiàng)目設(shè)備采購主體可能不同；承包商的設(shè)計(jì)職能范圍有所差異；項(xiàng)目運(yùn)營收費(fèi)權(quán)歸屬主體不同；業(yè)主和承包商之間的風(fēng)險(xiǎn)分配存在差異等。
（二）EPC+O模式與PPP模式
從國際視野來看，加拿大PPP（Public-Private-Partnership，“PPP”）國家委員會(huì)根據(jù)私營部門在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的大小將PPP模式劃分為12種具體運(yùn)作方式，其中就包括DBO，即認(rèn)為DBO屬于PPP模式的一種。而關(guān)于EPC+O模式能否納入PPP模式范圍的問題，國際范圍內(nèi)亦尚未有明確的觀點(diǎn)。
從我國關(guān)于PPP模式的現(xiàn)行規(guī)定來看，并未明確將EPC+O模式列入PPP范圍，因此也導(dǎo)致國內(nèi)在EPC+O模式的項(xiàng)目實(shí)踐上存在一些爭議。筆者認(rèn)為，盡管在EPC+O模式與PPP模式下，均可能由承包商承擔(dān)項(xiàng)目的部分或全部設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營職責(zé)，并通過該種一體化的整合實(shí)現(xiàn)降低全生命周期成本和提高效率的目的，但兩種模式在投融資模式、資產(chǎn)所有權(quán)及收費(fèi)權(quán)歸屬、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配和采購程序方面仍然存在較大的差異。而從國內(nèi)推行PPP模式以避免新增政府債務(wù)和化解存量債務(wù)的初衷來看，EPC+O模式是否適合納入我國PPP體系仍然有待商榷。
三、水環(huán)境治理EPC+O項(xiàng)目案例分析
下表是我們通過公開渠道檢索到的部分典型水環(huán)境治理EPC+O項(xiàng)目：
從上述典型案例來看，目前國內(nèi)水環(huán)境治理EPC+O項(xiàng)目的主要特點(diǎn)如下：
（1）采購主體以政府職能部門和派出機(jī)構(gòu)（園區(qū)管委會(huì)）為主，也包括作為地方政府融資平臺(tái)的城投類公司。
（2）采購方式基本以公開招標(biāo)為主，唯一檢索到的以邀請招標(biāo)方式進(jìn)行采購的項(xiàng)目為“淮南市黑臭水體水質(zhì)提升工程設(shè)計(jì)-采購-施工-運(yùn)維（EPC+O）一體化項(xiàng)目”。
（3）大部分項(xiàng)目接受承包人以組建聯(lián)合體方式進(jìn)行投標(biāo)，并分別明確項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)、施工運(yùn)營招標(biāo)范圍；在聯(lián)合體構(gòu)成上，通常要求以施工方為聯(lián)合體牽頭人，勘察設(shè)計(jì)、施工單位及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具備一定的資質(zhì)；運(yùn)營要求為中國境內(nèi)獨(dú)立企業(yè)法人，其營業(yè)范圍符合項(xiàng)目運(yùn)營要求；但也有極個(gè)別項(xiàng)目要求聯(lián)合體必須以運(yùn)營單位為牽頭單位。此外，還有少部分項(xiàng)目不接受聯(lián)合體投標(biāo)。
（4）項(xiàng)目資金來源以財(cái)政資金為主（包括上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金等）、企業(yè)自籌為輔。
（5）不同項(xiàng)目的采購競價(jià)標(biāo)的設(shè)置差異較大，大部分項(xiàng)目要求承包商對勘察、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營各部分的承包費(fèi)用或費(fèi)率同時(shí)進(jìn)行報(bào)價(jià)；但存在有部分污水處理項(xiàng)目僅要求承包商對污水處理服務(wù)費(fèi)進(jìn)行競價(jià)，而不再要求另行對工程相關(guān)的費(fèi)用進(jìn)行報(bào)價(jià)。
（6）關(guān)于總承包合同中是否已包含運(yùn)營條款的問題，從筆者可檢索到招標(biāo)文件的幾個(gè)項(xiàng)目來看，業(yè)主方通常要求承包人在設(shè)計(jì)施工承包合同之外，另行簽訂運(yùn)營維護(hù)合同。
（7）從運(yùn)營期限來看，不同項(xiàng)目之間跨度差異也比較大。筆者檢索到運(yùn)營期最短的為1年，運(yùn)營期最長的為30年。
從上述分析和對比可以看出，由于目前國家層面對于EPC+O模式尚缺乏統(tǒng)一、明確的操作細(xì)則，因此也導(dǎo)致水環(huán)境治理的EPC+O模式實(shí)踐中，不同項(xiàng)目在具體操作細(xì)節(jié)上仍存在一定的差異。
四、實(shí)務(wù)思考與建議
（一）防范借“EPC+O”之名行政府違規(guī)舉債之實(shí)
就水環(huán)境治理項(xiàng)目的投融資，除PPP模式/特許經(jīng)營等較為成熟的模式外，近年來ABO、F+EPC、EPC+O等新型投融資模式也紛紛出場亮相。盡管這些模式為水環(huán)境治理領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資創(chuàng)新做出了嘗試，但從一部分項(xiàng)目實(shí)踐情況來看，交易架構(gòu)中存在由承包商通過墊資等方式承擔(dān)建設(shè)資金投融資義務(wù)的情況，其目的是通過名義上的包裝在一定程度上規(guī)避PPP的相關(guān)審批程序（特別是財(cái)政可承受能力論證），故可能存在被認(rèn)定為政府違規(guī)舉債的風(fēng)險(xiǎn)，不論是政府還是承包商，都應(yīng)對該問題引起足夠重視。
（二）履約擔(dān)保的全周期覆蓋
傳統(tǒng)EPC總承包模式下，承包商通常需要提交預(yù)付款擔(dān)保、建設(shè)期履約擔(dān)保和質(zhì)保金等各種形式的履約擔(dān)保。EPC+O模式下，由于承包商的義務(wù)延伸至運(yùn)營期，故除前述與建設(shè)有關(guān)的履約擔(dān)保外，項(xiàng)目業(yè)主通常還會(huì)要求承包商提交運(yùn)營期的履約擔(dān)保，用于確保承包商按照承包或運(yùn)營合同的約定履行在運(yùn)營期內(nèi)的相關(guān)義務(wù)。在《FIDIC金皮書中》也有類似的規(guī)定，即業(yè)主在運(yùn)營服務(wù)期內(nèi)可從向承包商應(yīng)付的款項(xiàng)中扣除5%的數(shù)額作為維修保留金或由承包商提供維修保留金保函。對于承包商在運(yùn)營期內(nèi)需承擔(dān)的履約擔(dān)保責(zé)任，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)隨著運(yùn)營期的進(jìn)行而逐步縮減。例如，金溪縣城西生態(tài)高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)工業(yè)污水處理廠建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工運(yùn)營總承包項(xiàng)目中，即約定運(yùn)營期履約保證金在達(dá)標(biāo)排放后第二年退30%、達(dá)標(biāo)排放后第三年再退30%、達(dá)標(biāo)排放后第四年再退30%、達(dá)標(biāo)排放后第五年退10%，筆者認(rèn)為是比較合理的安排。
（三）運(yùn)營付費(fèi)納入預(yù)算安排
按照PPP相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目中涉及政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助等財(cái)政性支出的，均需納入財(cái)政預(yù)算及中長期財(cái)政規(guī)劃。對于EPC+O模式而言，對于設(shè)計(jì)施工部分的工程款，按照政府采購工程應(yīng)遵循“先有預(yù)算后采購”的原則，應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，這一點(diǎn)是毫無爭議的。而對于運(yùn)營期可能涉及的政府性支出，如政府委托運(yùn)營費(fèi)等，是不是也應(yīng)當(dāng)逐年納入預(yù)算安排呢？筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定，政府支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。如果采取EPC+O模式的項(xiàng)目在運(yùn)營期內(nèi)涉及財(cái)政性支出的，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入各年度的財(cái)政預(yù)算及中長期財(cái)政規(guī)劃，從而確保政府付費(fèi)的合法合規(guī)性。
★結(jié)語★
EPC+O是我國水環(huán)境治理領(lǐng)域項(xiàng)目模式創(chuàng)新的重要探索方向之一，在此過程中，不但需要依靠各方參與主體通過實(shí)踐不斷進(jìn)行分析總結(jié)和提煉經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也亟待國家層面出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)及對應(yīng)的操作細(xì)則加以指導(dǎo)和規(guī)范，以推動(dòng)水環(huán)境治理項(xiàng)目的順利實(shí)施，從而盡快實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，全面改善環(huán)境質(zhì)量，最終促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
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