【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】摘要：選取2014年后財(cái)政部4批PPP國(guó)家示范項(xiàng)目中被“清退出庫(kù)”或“調(diào)出示范”的187個(gè)項(xiàng)目作為研究對(duì)象，檢索與分析其失敗原因，得到133個(gè)項(xiàng)目的失敗原因，然后將失敗原因分為8個(gè)大類，深入分析示范項(xiàng)目的4個(gè)主要失敗原因：不具備PPP模式實(shí)施條件、項(xiàng)目落地困難、未按時(shí)完成采購(gòu)、項(xiàng)目示范性不充足。基于上述內(nèi)容，從保障項(xiàng)目規(guī)范性、項(xiàng)目全生命周期示范性與項(xiàng)目可融資落地性三方面提出有關(guān)建議，以避免PPP項(xiàng)目的失敗。

1 引言

PPP作為一種政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式，近年來(lái)在我國(guó)得到了廣泛的推廣和應(yīng)用。但是由于PPP項(xiàng)目具有生命周期長(zhǎng)、投資額巨大、參與方眾多、技術(shù)復(fù)雜等特點(diǎn)，對(duì)于地方政府和社會(huì)資本的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)能力以及風(fēng)險(xiǎn)管理能力都有著較高的要求，而地方政府和社會(huì)資本常常對(duì)于PPP模式的內(nèi)涵、運(yùn)作機(jī)理、風(fēng)險(xiǎn)管理等認(rèn)知不足或存在分歧，導(dǎo)致一些項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程遇到了諸多困難，甚至走向失敗。因此，對(duì)這些項(xiàng)目的失敗原因進(jìn)行分析，從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，可為未來(lái)PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供參考。

早期對(duì)于PPP項(xiàng)目失敗原因的研究主要集中于2014年以前的項(xiàng)目，且對(duì)于“失敗”的定義主要依據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果，例如“合作關(guān)系取消”、“項(xiàng)目中止”等標(biāo)志。自2015年我國(guó)財(cái)政部建立PPP綜合信息平臺(tái)后，國(guó)內(nèi)各級(jí)PPP項(xiàng)目統(tǒng)一納入信息平臺(tái)下的項(xiàng)目庫(kù)（含示范項(xiàng)目庫(kù)、管理庫(kù)）進(jìn)行管理，2017年下半年起，財(cái)政部開(kāi)始對(duì)于庫(kù)中項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，將不合規(guī)、不到位的項(xiàng)目調(diào)出管理庫(kù)，包括把四批示范項(xiàng)目調(diào)至管理庫(kù)甚至調(diào)出項(xiàng)目庫(kù)�；诖�，國(guó)內(nèi)一些專家和學(xué)者對(duì)于清退出庫(kù)的“失敗PPP項(xiàng)目”進(jìn)行了研究，例如，周月萍和周蘭萍（2019）對(duì)PPP項(xiàng)目整體退庫(kù)情況進(jìn)行梳理，從完善合規(guī)問(wèn)題、項(xiàng)目及時(shí)終止、模式適時(shí)調(diào)整三個(gè)方面為退庫(kù)的PPP項(xiàng)目提供了破解困境的路徑[1]。陳鵬等（2019）核查了發(fā)生變動(dòng)的173個(gè)PPP示范項(xiàng)目存在的問(wèn)題，明確了PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理要求，列表闡述了PPP項(xiàng)目操作流程與常見(jiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象[2]。

目前對(duì)于清退出庫(kù)PPP項(xiàng)目的研究主要集中于把握清退原則、分析未來(lái)動(dòng)向，從較為宏觀的層面分析清退項(xiàng)目的失敗原因，但未對(duì)針對(duì)所有被清退出庫(kù)的財(cái)政部國(guó)家示范項(xiàng)目進(jìn)行研究�；诖�，本文完整地篩選出2014年以后四批國(guó)家示范項(xiàng)目的“調(diào)出”與“退庫(kù)”項(xiàng)目，對(duì)篩選出的項(xiàng)目的失敗原因進(jìn)行檢索與分類，并采用文獻(xiàn)調(diào)研和專家訪談對(duì)主要失敗原因進(jìn)行深入分析，從而對(duì)示范項(xiàng)目庫(kù)中的在庫(kù)項(xiàng)目與被調(diào)出或清退的失敗項(xiàng)目，以及對(duì)后續(xù)PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施等提出針對(duì)性的建議。

2 我國(guó)2014-2020年失敗PPP項(xiàng)目篩選

2.1 篩選方法及數(shù)據(jù)來(lái)源

為了深入分析示范項(xiàng)目庫(kù)中部分項(xiàng)目被清理的原因，進(jìn)一步明確PPP示范項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)范，本文將“失敗項(xiàng)目”定義為“清退出庫(kù)”及“調(diào)出示范”兩種。本文所研究的失敗項(xiàng)目的范圍為自2014年112號(hào)文公布第一批示范項(xiàng)目名單起至2020年2月5日，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)下的示范項(xiàng)目庫(kù)中被“清退出庫(kù)”及“調(diào)出示范”的全部項(xiàng)目。

在篩選過(guò)程中，本文作者完整截取了財(cái)政部公布的四批國(guó)家示范項(xiàng)目名單中的1148個(gè)項(xiàng)目，與截至2020年2月5日財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目庫(kù)中的961個(gè)項(xiàng)目一一比對(duì)，尋找出名單中的差異項(xiàng)并進(jìn)行記錄，最終篩選出被清退出庫(kù)及調(diào)出示范的共187個(gè)項(xiàng)目。

2.2 描述性統(tǒng)計(jì)

將示范項(xiàng)目庫(kù)中現(xiàn)存的961個(gè)PPP國(guó)家示范項(xiàng)目與篩選出的187個(gè)失敗項(xiàng)目按照一級(jí)行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行劃分，得到領(lǐng)域分布如表1所示。用各領(lǐng)域失敗項(xiàng)目數(shù)量比上失敗項(xiàng)目數(shù)量與現(xiàn)存項(xiàng)目數(shù)量之和，得到該領(lǐng)域示范項(xiàng)目的失敗率。

示范項(xiàng)目庫(kù)中現(xiàn)存的961個(gè)項(xiàng)目與篩選出的187個(gè)失敗項(xiàng)目的省份分布如表2所示。用各省份失敗項(xiàng)目數(shù)量比上失敗項(xiàng)目數(shù)量與現(xiàn)存項(xiàng)目數(shù)量之和，得到該省份示范項(xiàng)目的失敗率。

3 失敗原因檢索與分析

3.1 失敗原因檢索

對(duì)篩選出的187個(gè)失敗項(xiàng)目的失敗原因進(jìn)行查找檢索，檢索渠道主要包括財(cái)政部的政策文件、項(xiàng)目相關(guān)資料、PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)、PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單、新聞與資訊，不同檢索渠道的使用情況如表3所示。

其中，對(duì)財(cái)政部政策文件的使用主要包括梳理《關(guān)于公布第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的通知》（財(cái)金[2015]109號(hào)）、《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金[2016]91號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)PPP示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金[2018]54號(hào)）中關(guān)于示范項(xiàng)目清退與調(diào)出的相關(guān)內(nèi)容；項(xiàng)目相關(guān)資料主要為失敗項(xiàng)目本身在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行信息公開(kāi)的文件，包括中標(biāo)通知書等；管理庫(kù)信息主要為PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)中項(xiàng)目的具體信息與相關(guān)文件；儲(chǔ)備清單信息主要為PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單中項(xiàng)目的具體信息與相關(guān)文件；新聞、資訊主要為新聞媒體、專業(yè)論壇等在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的失敗項(xiàng)目相關(guān)信息。

通過(guò)各種渠道的細(xì)致檢索與比對(duì)，在187個(gè)失敗項(xiàng)目中，共計(jì)檢索出133個(gè)項(xiàng)目的失敗原因。

3.2 失敗原因統(tǒng)計(jì)

將133個(gè)項(xiàng)目的失敗原因進(jìn)行分類，可分為8個(gè)大類：（1）不再繼續(xù)采用PPP模式；（2）未按時(shí)完成采購(gòu)；（3）項(xiàng)目推進(jìn)困難；（4）運(yùn)作不規(guī)范；（5）項(xiàng)目依然處于準(zhǔn)備階段，退入儲(chǔ)備清單；（6）項(xiàng)目投資金融發(fā)生較大浮動(dòng)；（7）項(xiàng)目相關(guān)方面變更；（8）其他原因。部分大類下設(shè)次級(jí)分類，按照不同分類將檢索出的失敗原因匯總統(tǒng)計(jì)如表4所示。
 

3.3 主要失敗原因分析

本文基于專家訪談與文獻(xiàn)調(diào)研，對(duì)部分在檢索過(guò)程中出現(xiàn)頻率較高的失敗原因進(jìn)行深入分析，探索可能存在的深層次原因。

3.3.1 不具備PPP模式實(shí)施條件

由于不具備PPP模式實(shí)施條件而被清退的項(xiàng)目包括TJ-新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目、KS-現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目、NJ-垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目、WN-主城區(qū)城市集中供熱項(xiàng)目，這4個(gè)項(xiàng)目均為財(cái)政部第一批國(guó)家示范項(xiàng)目，由于第一批國(guó)家示范項(xiàng)目時(shí)間較早，當(dāng)時(shí)我國(guó)PPP模式的政策與規(guī)范體系仍不夠完善，在示范項(xiàng)目的評(píng)審過(guò)程中對(duì)于是否具備PPP模式實(shí)施條件的把握不夠到位，故存在一部分示范項(xiàng)目不夠規(guī)范。

3.3.2 項(xiàng)目落地困難

由于項(xiàng)目落地困難而被清退的共有32個(gè)示范項(xiàng)目，在失敗原因的次級(jí)分類中占比最高，“落地難”作為我國(guó)PPP模式推廣過(guò)程中的一大難題，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于導(dǎo)致PPP項(xiàng)目落地困難的深層次原因也進(jìn)行了一系列研究。

綜合文獻(xiàn)調(diào)研和專家訪談的結(jié)果，得到導(dǎo)致我國(guó)PPP項(xiàng)目落地困難的深層次原因如下：

（1）宏觀政策變化與完善。2014-2017年，國(guó)家大力推廣PPP在全國(guó)范圍內(nèi)的應(yīng)用，許多PPP項(xiàng)目“大干快上”，進(jìn)入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)。因?yàn)镻PP是新生事務(wù)，政府、社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)等各方對(duì)PPP及相關(guān)政策的理解與把握不到位，缺乏PPP人才，故對(duì)于這些早期入庫(kù)甚至評(píng)為示范的PPP項(xiàng)目，篩選與入庫(kù)審核等不夠嚴(yán)格[3]，導(dǎo)致部分不合適的項(xiàng)目入庫(kù)后難于落地。2017年下半年起，隨著《關(guān)于規(guī)范PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)PPP示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金[2018]54號(hào)）的發(fā)布，財(cái)政部開(kāi)展了對(duì)于項(xiàng)目庫(kù)與示范項(xiàng)目的核查與清理工作，加上政府隱性債務(wù)、資管新規(guī)等相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，宏觀層面發(fā)生了一些政策變化和完善[4]，使得一些早期入庫(kù)的PPP項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)與實(shí)施條件發(fā)生了一些變動(dòng)，部分項(xiàng)目因此落地受阻，被財(cái)政部清退出庫(kù)。

（2）PPP項(xiàng)目融資難，主要表現(xiàn)在資本金與債務(wù)資金兩個(gè)方面。①資本金籌措困難[5]。對(duì)于央企、國(guó)企而言，受到國(guó)資委降杠桿率特別是《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào)）的要求，央企投資者對(duì)PPP項(xiàng)目有較高的出表需求，努力尋找外部資金、進(jìn)行結(jié)構(gòu)化的融資安排，但《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)[2018]106號(hào)）等新規(guī)出臺(tái)后，銀行的理財(cái)資金等對(duì)此再鞭長(zhǎng)難及，而由于PPP項(xiàng)目整體投資收益率不高，盈利能力難以覆蓋項(xiàng)目的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)[6]，市場(chǎng)資金對(duì)其投資信心不強(qiáng)、投資意愿較低，資本金難以籌措，出表更難。②債務(wù)資金獲取困難。對(duì)于央企而言，由于其體量大、實(shí)力雄厚、信用好，在落實(shí)資本金后，獲取債務(wù)資金并非難事。但對(duì)于民營(yíng)企業(yè)而言，在承攬一些PPP項(xiàng)目后，自有資金不足，信用不足，將PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押獲取銀行貸款難度較大，使得項(xiàng)目融資無(wú)法落地。

（3）地方政府主管和政策變動(dòng)。一方面，當(dāng)?shù)胤秸I(lǐng)導(dǎo)者換 屆后，常出現(xiàn)新官不認(rèn)舊賬的情形，終止上一任政府領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)立的“政績(jī)工程”，或是出于清理地方債等的財(cái)政壓力的考慮，將一些處于初期階段的項(xiàng)目提前終止，導(dǎo)致原有項(xiàng)目無(wú)法落地。另一方面，對(duì)于一部分早期“打包打捆”的PPP項(xiàng)目，隨著時(shí)間的推移，項(xiàng)目的實(shí)施遇到困難，推進(jìn)受阻，地方?jīng)Q定削減項(xiàng)目規(guī)模、拆分項(xiàng)目包捆，這也使得原有項(xiàng)目無(wú)法落地。

（4）項(xiàng)目各參與方認(rèn)知不一致。雖然部委層面發(fā)布了大量PPP相關(guān)政策文件，但PPP立法依然缺失，不同部委之間的政策之間也存在不匹配甚至沖突現(xiàn)象，地方政府有時(shí)無(wú)所適從、協(xié)調(diào)困難；項(xiàng)目的不同主體對(duì)于PPP的認(rèn)知和目的不同，社會(huì)資本方與政府之間的談判困難，導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目進(jìn)展緩慢甚至無(wú)法落地。

3.3.3 未按時(shí)完成采購(gòu)

一部分新建項(xiàng)目由于未能按時(shí)完成采購(gòu)，被財(cái)政部調(diào)出示范項(xiàng)目名單或清退出庫(kù)。對(duì)于PPP項(xiàng)目的采購(gòu)，首先需要滿足兩項(xiàng)限制條件，分別是完成項(xiàng)目實(shí)施方案的審批以及完成項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)與財(cái)政承受能力論證。除了在采購(gòu)方式選擇與采購(gòu)流程中遇到的問(wèn)題之外，PPP項(xiàng)目采購(gòu)難還可能是由于項(xiàng)目本身的選擇與實(shí)施方案的策劃不夠到位。政府在項(xiàng)目前期策劃時(shí)對(duì)于項(xiàng)目的必要性論證不夠充分、可行性研究不夠到位、規(guī)劃不夠合理，都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目本身存在瑕疵，再加上地方營(yíng)商環(huán)境不佳等因素的綜合作用，往往導(dǎo)致項(xiàng)目采購(gòu)文件沒(méi)有社會(huì)資本方響應(yīng)，采購(gòu)難以完成。

3.3.4 項(xiàng)目示范性不充足

在第8大類失敗原因中，有4個(gè)項(xiàng)目由于其他原因被調(diào)出示范庫(kù)而調(diào)入管理庫(kù)，這4個(gè)項(xiàng)目均已進(jìn)入執(zhí)行期，項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)間均未逾期，物有所值評(píng)價(jià)與財(cái)政承受能力論證都得到通過(guò)，項(xiàng)目正以相對(duì)規(guī)范的形式運(yùn)作，但也可能由于示范性不充足而被調(diào)出示范庫(kù)。

隨著國(guó)家層面PPP相關(guān)政策的不斷出臺(tái)，PPP項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量也不斷提高，對(duì)于一些早期進(jìn)入示范項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目而言，財(cái)政部需要對(duì)其是否典型、是否依然具有較強(qiáng)的示范性、項(xiàng)目本身是否存在亮點(diǎn)等進(jìn)行評(píng)估，如果一個(gè)項(xiàng)目不夠經(jīng)典、示范性不足，可能將被財(cái)政部調(diào)出示范名單。同時(shí)，對(duì)于采用PPP模式的項(xiàng)目整體比例不大的領(lǐng)域，例如醫(yī)療、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)等，如果一個(gè)地區(qū)已經(jīng)存在了一個(gè)醫(yī)療領(lǐng)域或城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的PPP示范項(xiàng)目，已經(jīng)能夠充分發(fā)揮示范作用，那么出于控制示范項(xiàng)目名額的考慮，該地區(qū)另一個(gè)相同領(lǐng)域的示范項(xiàng)目很可能被認(rèn)為不再必要，因而被調(diào)出示范項(xiàng)目名單。

4 結(jié)論與建議

本文通過(guò)對(duì)國(guó)家示范項(xiàng)目中被“清退出庫(kù)”或“調(diào)出示范”的187個(gè)項(xiàng)目的失敗原因進(jìn)行分析，得到了PPP項(xiàng)目的四個(gè)主要失敗原因并進(jìn)行了詳細(xì)分析，據(jù)此可為我國(guó)后續(xù)PPP項(xiàng)目的實(shí)施提出以下幾點(diǎn)建議。

（1）地方政府應(yīng)保障示范項(xiàng)目長(zhǎng)期的規(guī)范性。地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照中央相關(guān)政策規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目，保證項(xiàng)目合規(guī)，避免將PPP模式作為地方政府的變相融資工具和過(guò)度依賴土地財(cái)政等做法，與中央政府實(shí)施PPP模式以減少地方債務(wù)、促進(jìn)改革、提高效率等目標(biāo)保持一致。同時(shí)，地方政府應(yīng)遵守合同，提升信用，保障示范項(xiàng)目長(zhǎng)期的穩(wěn)定性與規(guī)范性，避免新官不認(rèn)舊賬等問(wèn)題。此外，為了規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中地方政府的行為，提高中央和地方不同政府部門之間的協(xié)調(diào)和治理能力，應(yīng)大力推進(jìn)PPP立法進(jìn)程。

（2）項(xiàng)目參與方應(yīng)保障示范項(xiàng)目在全生命周期的示范性。示范項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在各個(gè)階段中始終落實(shí)好合規(guī)性要求，避免出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象而被調(diào)出示范項(xiàng)目名單或清退出庫(kù)。特別是在項(xiàng)目識(shí)別階段，政府應(yīng)當(dāng)做好項(xiàng)目前期策劃，明確項(xiàng)目定位，充分考慮項(xiàng)目是否具備PPP模式的實(shí)施條件，按照規(guī)范程序按時(shí)完成物有所值評(píng)價(jià)與財(cái)政承受能力論證。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)采用合理的風(fēng)險(xiǎn)分配框架，編制規(guī)范科學(xué)的項(xiàng)目實(shí)施方案并審核到位，選擇恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目運(yùn)作方式。在項(xiàng)目采購(gòu)階段，應(yīng)保證采購(gòu)過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性與透明性，按時(shí)按要求完成采購(gòu)。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，應(yīng)當(dāng)由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司完成項(xiàng)目融資，禁止政府提供融資擔(dān)保，同時(shí)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)監(jiān)管與績(jī)效評(píng)價(jià)；在項(xiàng)目移交階段，應(yīng)按合同進(jìn)行移交，對(duì)移交的項(xiàng)目資產(chǎn)開(kāi)展資產(chǎn)評(píng)估與性能測(cè)試。

（3）項(xiàng)目落地問(wèn)題需及時(shí)有效解決。示范項(xiàng)目庫(kù)中尚未落地的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)加快落地進(jìn)程，把握宏觀層面政策的最新動(dòng)向，嚴(yán)格按照國(guó)家政策對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展實(shí)施，充分保障項(xiàng)目的合規(guī)性要求，規(guī)范完成項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，為其它類似項(xiàng)目提供示范。針對(duì)融資難的問(wèn)題，中央政府可出臺(tái)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)包括保險(xiǎn)等資金參與的政策，加強(qiáng)發(fā)揮中國(guó)PPP基金和省市政府基金為地方政府和項(xiàng)目增信的作用，社會(huì)資本也應(yīng)積極與各類金融機(jī)構(gòu)溝通，創(chuàng)新融資方式；對(duì)存量項(xiàng)目，則結(jié)合國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部2016-2017年有關(guān)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券會(huì)（ABS）特別是2020年中國(guó)證監(jiān)會(huì)與國(guó)家發(fā)改委有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)政策，盤活存量資產(chǎn)，籌措資金。對(duì)于進(jìn)展不順利、沒(méi)有按時(shí)落地、不具備示范性的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)調(diào)出示范或清退出庫(kù)。

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