摘要：本文系統(tǒng)回顧了新中國(guó)成立70年以來(lái)生態(tài)環(huán)境財(cái)稅政策的歷史變遷，以時(shí)間為主線，分析其在不同階段的措施手段，對(duì)于制定完善生態(tài)環(huán)境財(cái)稅政策，全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)具有重大意義。生態(tài)環(huán)境財(cái)稅政策大致經(jīng)歷了萌芽發(fā)展、探索發(fā)展、開(kāi)拓發(fā)展和快速發(fā)展四個(gè)階段，從無(wú)到有，逐步演化，已形成種類齊全，內(nèi)容豐富的政策體系，但同時(shí)也存在著支出力度和支出效率不足、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度不明確、稅收政策體系尚不完善等問(wèn)題。本文提出了增加財(cái)政“211節(jié)能環(huán)保”科目支出規(guī)模、健全事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政制度、完善環(huán)境保護(hù)稅和稅收優(yōu)惠政策、建立基于績(jī)效的資金分配機(jī)制等優(yōu)化新時(shí)期生態(tài)環(huán)境財(cái)稅政策的建議。

引言

政府參與生態(tài)環(huán)境治理的理論依據(jù)是環(huán)境外部性和市場(chǎng)失靈，生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為一種公共物品，具有明顯的外部性，僅靠市場(chǎng)機(jī)制本身難以解決。財(cái)稅政策是保障政府提供基本環(huán)境服務(wù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，在某種程度上決定著環(huán)境保護(hù)效果和環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣。新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)政府通過(guò)加大投入、制定排污收費(fèi)政策、減免稅等多項(xiàng)直接和間接措施積極參與生態(tài)環(huán)境治理，不僅在一定程度上遏制了環(huán)境污染趨勢(shì)，而且建立了較為完善的激勵(lì)約束體系，促進(jìn)了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)步伐。但有些政策實(shí)施以來(lái)仍存在一些問(wèn)題，本文在全面梳理我國(guó)財(cái)稅政策演變歷程的基礎(chǔ)上，探討存在的問(wèn)題，同時(shí)結(jié)合當(dāng)前生態(tài)環(huán)境形勢(shì)和污染防治攻堅(jiān)任務(wù)，對(duì)財(cái)稅政策的完善提出若干建議，供政策制定者參考。

1 生態(tài)環(huán)境財(cái)稅政策演變進(jìn)程

從時(shí)間軸看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境財(cái)稅政策大致經(jīng)歷了萌芽發(fā)展、探索發(fā)展、開(kāi)拓發(fā)展和快速發(fā)展四個(gè)階段。

1.1 萌芽發(fā)展階段（1949—1972年）

自新中國(guó)1949年成立至1972年，是我國(guó)環(huán)境財(cái)稅支持政策的第一個(gè)階段。由于國(guó)家成立伊始以及全國(guó)開(kāi)展土地運(yùn)動(dòng)，在這一時(shí)期，工業(yè)經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，僅僅保持著20世紀(jì)三四十年代的水平，以手工業(yè)和簡(jiǎn)單機(jī)器生產(chǎn)為主，在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重也不到30%，所產(chǎn)生的環(huán)境污染物和廢棄物也是非常少的。同時(shí)，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)主要拉動(dòng)力的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)也處在生產(chǎn)水平比較低下的情況，整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程保持著原始的耕種方式，為增加產(chǎn)量所使用的肥料也僅是人畜糞便，一方面解決糞便處理問(wèn)題，另一方面也可增加土地肥力，整個(gè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境不會(huì)產(chǎn)生什么污染。因此，從整體上看，在這個(gè)時(shí)期的環(huán)境處于一種比較好的狀況，人們沒(méi)有太強(qiáng)的意識(shí)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。該階段財(cái)政對(duì)于環(huán)境保護(hù)的支持也是比較少的，主要采用的是財(cái)政資金直接投入的形式，年平均投入量在國(guó)家總投入中的比重也只有0.5%左右。1972年6月5—16日，聯(lián)合國(guó)在瑞典首都斯德哥爾摩召開(kāi)第一次人類環(huán)境會(huì)議，通過(guò)這次會(huì)議，我國(guó)政府開(kāi)始認(rèn)識(shí)到中國(guó)也存在著一定的環(huán)境問(wèn)題，需要認(rèn)真對(duì)待。

1.2 探索發(fā)展階段（1973—1990年）

1973年8月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，審議通過(guò)了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的環(huán)境保護(hù)工作32字方針和我國(guó)第一個(gè)環(huán)境保護(hù)文件——《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案》。至此，我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)開(kāi)始起步，且隨著1978年實(shí)行改革開(kāi)放政策，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)飛速增長(zhǎng)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)比重有了大幅增加，污染物排放量逐年增大，環(huán)境問(wèn)題也日益凸顯，政府逐步出臺(tái)了一些財(cái)稅政策保障環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)展，具體包括以下幾個(gè)方面。

1.2.1 正式建立排污收費(fèi)制度

1978年12月，中共中央批轉(zhuǎn)原國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》，首次提出實(shí)行“排放污染物收費(fèi)制度”的設(shè)想。1979年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》第18條規(guī)定：“超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費(fèi)”。1982年國(guó)務(wù)院正式頒布《征收排污費(fèi)暫行辦法》，標(biāo)志著排污收費(fèi)制度正式建立，《征收排污費(fèi)暫行辦法》詳細(xì)規(guī)定了收費(fèi)對(duì)象，收費(fèi)程序，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，停收、減收和加倍收費(fèi)的條件，排污費(fèi)的列支，收費(fèi)的管理和使用等內(nèi)容。

1.2.2 明確環(huán)境保護(hù)資金渠道

1984年我國(guó)頒發(fā)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)資金渠道的規(guī)定的通知》（城環(huán)字〔1984〕331號(hào)），明確環(huán)境保護(hù)資金的八條渠道，具體包括：①一切新建、擴(kuò)建、改建工程項(xiàng)目（含小型建設(shè)項(xiàng)目）執(zhí)行“三同時(shí)”的規(guī)定，并把治理污染所需資金納入固定資產(chǎn)投資計(jì)劃。新項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)費(fèi)，在可行性研究費(fèi)用中支出。在建項(xiàng)目需要補(bǔ)做環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，其費(fèi)用應(yīng)包括在該建設(shè)項(xiàng)目的投資—不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)用中列支。②各級(jí)經(jīng)委、工交部門和地方有關(guān)部門及企業(yè)所投入的更新改造資金中每年應(yīng)拿出7%用于污染治理；污染嚴(yán)重、治理任務(wù)重的，用于污染治理的資金比例可適當(dāng)提高。企業(yè)留用的更新改造資金，應(yīng)優(yōu)先用于治理污染。企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展基金可以用于治理污染。③大中城市按規(guī)定提取的城市維護(hù)費(fèi)，要用于結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行的綜合性環(huán)境污染防治工程，如能源結(jié)構(gòu)改造建設(shè)，污水及有害廢物處理等。④企業(yè)交納的排污費(fèi)要有80%用于企業(yè)或主管部門治理污染源的補(bǔ)助資金。其余部分主要用于補(bǔ)助環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備購(gòu)置、監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足的補(bǔ)貼、地區(qū)綜合性污染防治措施和示范科研的支出，以及宣傳教育、技術(shù)培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)等方面。⑤工礦企業(yè)為防治污染、開(kāi)展綜合利用項(xiàng)目所產(chǎn)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)，可在投產(chǎn)后五年內(nèi)不上交，留給企業(yè)繼續(xù)治理污染，開(kāi)展綜合利用。⑥關(guān)于防治水污染問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)河流污染的程度和國(guó)家財(cái)力情況，提請(qǐng)列入國(guó)家長(zhǎng)期計(jì)劃，有計(jì)劃有步驟地逐項(xiàng)進(jìn)行治理。⑦環(huán)境保護(hù)部門為建設(shè)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、科研院（所）、學(xué)校以及治理污染的示范工程所需要的基本建設(shè)投資，按計(jì)劃管理體制，分別納入中央和地方的環(huán)境保護(hù)投資計(jì)劃。這方面的投資額要逐年有所增加。⑧環(huán)境保護(hù)部門所需科技三項(xiàng)費(fèi)用和環(huán)境保護(hù)事業(yè)費(fèi)，應(yīng)由各級(jí)科委和財(cái)政部門根據(jù)需要和財(cái)力可能，給予適當(dāng)增加。

1.2.3 開(kāi)征資源稅

為了促進(jìn)資源合理開(kāi)發(fā)與利用，遏制資源亂采濫挖、掠奪性開(kāi)采等現(xiàn)象，同時(shí)調(diào)節(jié)級(jí)差收益，1984年9月國(guó)務(wù)院首次頒布《中華人民共和國(guó)資源稅條例（草案）》，標(biāo)志著我國(guó)資源稅正式建立。此次資源稅的頒布主要針對(duì)原油、天然氣、煤炭、金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品，征稅范圍相對(duì)較窄。稅率方面，實(shí)行超率累進(jìn)稅率，但此次資源稅將起征點(diǎn)設(shè)為銷售利潤(rùn)率的12%，對(duì)于銷售利潤(rùn)率未達(dá)到12%的企業(yè)，可無(wú)償開(kāi)采國(guó)有礦產(chǎn)資源，故其調(diào)節(jié)級(jí)差收益的作用有限，但此次資源稅的頒布體現(xiàn)出國(guó)家開(kāi)始通過(guò)財(cái)稅手段來(lái)對(duì)資源開(kāi)發(fā)與利用的調(diào)節(jié)。

1.2.4 開(kāi)征城市維護(hù)建設(shè)稅

為穩(wěn)定與擴(kuò)大城市維護(hù)建設(shè)資金來(lái)源，加強(qiáng)城市維護(hù)建設(shè)，我國(guó)于1985年開(kāi)征城市維護(hù)建設(shè)稅，所征稅款用于城市環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)。雖然城市維護(hù)建設(shè)稅占總稅收和GDP比例較低，但其卻是環(huán)境保護(hù)支出的一個(gè)重要資金來(lái)源。

1.2.5 設(shè)立專項(xiàng)基金實(shí)行有償使用

為做好污染源治理，合理使用污染源治理資金，提高社會(huì)效益。1988年國(guó)務(wù)院發(fā)布《污染源治理專項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》[中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令（第10號(hào)）]，從重點(diǎn)排污單位污染源治理補(bǔ)助資金中提取20%～30%比例的資金用來(lái)設(shè)立污染源治理專項(xiàng)基金，實(shí)行基金有償使用，委托銀行貸款給符合條件的超標(biāo)排污企業(yè)，用于重點(diǎn)污染源治理項(xiàng)目，“三廢”綜合利用項(xiàng)目，污染源治理示范工程以及實(shí)行并、轉(zhuǎn)、遷的污染源治理設(shè)施等四類工程項(xiàng)目。建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)或使用前須向負(fù)責(zé)審批貸款的環(huán)境保護(hù)部門提交污染源治理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，經(jīng)驗(yàn)收合格的，環(huán)保部門可以給予企業(yè)豁免一定數(shù)額的貸款本金。

1.2.6 制定相關(guān)稅收優(yōu)惠政策

1986年國(guó)務(wù)院頒布《節(jié)約能源管理暫行條例》（國(guó)發(fā)〔1986〕4號(hào)），組織與制定了主要的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能設(shè)計(jì)規(guī)范，并制定開(kāi)展了一系列節(jié)能優(yōu)惠政策：對(duì)節(jié)能貸款實(shí)行優(yōu)惠利率；對(duì)節(jié)能效益實(shí)行“稅前還貸”；繼續(xù)對(duì)國(guó)有企業(yè)節(jié)能措施投入節(jié)能基建和技改資金，國(guó)有企業(yè)實(shí)行節(jié)能獎(jiǎng)，獎(jiǎng)金計(jì)入成本；開(kāi)展國(guó)際交流合作，與歐洲共同體和日本共同組織能源培訓(xùn)，與世界銀行合作進(jìn)行溫室氣體排放控制戰(zhàn)略研究，開(kāi)始利用亞洲開(kāi)發(fā)銀行節(jié)能貸款等。1989—1990年，我國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等地方稅種也均制定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅收優(yōu)惠措施，主要包括：水利設(shè)施及其管護(hù)用地、電力行業(yè)、企業(yè)廠區(qū)以外的綠化用地、鹽場(chǎng)的礦井用地、未使用的礦山企業(yè)和煤炭企業(yè)造成的塌陷地與荒山占地，免征城鎮(zhèn)土地使用稅；環(huán)保部門使用的各種灑水車、垃圾車船、環(huán)境監(jiān)測(cè)車，環(huán)衛(wèi)部門的路面清掃車，市內(nèi)公共汽車、電車等免征車船使用稅。

1.3 開(kāi)拓發(fā)展階段（1991—2005年）

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，全球經(jīng)濟(jì)一體化程度不斷提高，國(guó)際社會(huì)共同面對(duì)著資源短缺和環(huán)境惡化兩大難題，人與自然之間的矛盾越演越烈。能源資源消耗速度明顯上升，環(huán)境質(zhì)量明顯下降。我國(guó)水資源較為缺乏，在推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程中忽視水資源保護(hù)與合理利用，很多水域均受到不同程度污染，水污染問(wèn)題已經(jīng)成為90年代普遍并亟須解決的重大問(wèn)題。面對(duì)日益惡化的生態(tài)環(huán)境，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)一系列環(huán)境財(cái)稅政策。

1.3.1 調(diào)整與統(tǒng)一排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)

1991年以前，我國(guó)污水排放超標(biāo)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在低于污水治理運(yùn)行費(fèi)用、收費(fèi)級(jí)差過(guò)于簡(jiǎn)單以及收費(fèi)單價(jià)與超標(biāo)倍數(shù)不協(xié)同等缺陷。為使污水與噪聲排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)配套，從而加強(qiáng)環(huán)境管理，原國(guó)家環(huán)保局、物價(jià)局、財(cái)政部于1991年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整超標(biāo)污水和統(tǒng)一超標(biāo)噪聲排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》，調(diào)整超標(biāo)污水排污費(fèi)和統(tǒng)一噪聲排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，在排污費(fèi)征收過(guò)程中，一些排污企業(yè)排放污水的濃度雖低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但其污染排放總量以及對(duì)環(huán)境的損害程度甚至超過(guò)了那些超標(biāo)排污企業(yè)。為解決這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，原國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部于1993年發(fā)布《關(guān)于征收污水排污費(fèi)的通知》，對(duì)未超標(biāo)的污水排放企業(yè)征收排污費(fèi)，首次體現(xiàn)總量控制的政策導(dǎo)向。另外，受到工業(yè)企業(yè)排放SO2影響，酸雨污染也日趨嚴(yán)重，對(duì)農(nóng)業(yè)、林業(yè)及建筑物產(chǎn)生嚴(yán)重危害。為加強(qiáng)對(duì)SO2排放的治理，同時(shí)籌集污染治理資金，1992年我國(guó)在一些酸雨污染嚴(yán)重并且具有一定經(jīng)濟(jì)承受力的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)工業(yè)燃煤SO2排污行為實(shí)行征收排污費(fèi)。1998年發(fā)布的《關(guān)于在酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)開(kāi)展征收二氧化硫排污費(fèi)擴(kuò)大試點(diǎn)的通知》（環(huán)發(fā)〔1998〕6號(hào)），擴(kuò)大了SO2排污費(fèi)的征收范圍，由原先的“兩省九市”擴(kuò)大到“兩控區(qū)”。同年5月，財(cái)政部、原國(guó)家計(jì)委與原國(guó)家環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在杭州等三城市實(shí)行總量排污收費(fèi)試點(diǎn)的通知》（環(huán)發(fā)〔1998〕73號(hào)），將杭州市、鄭州市、吉林市納入排污總量收費(fèi)的試點(diǎn)范圍。

1.3.2 完善稅收政策調(diào)節(jié)資源與環(huán)境消費(fèi)

1994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施分稅制改革，此次改革主動(dòng)運(yùn)用稅收政策調(diào)節(jié)資源與環(huán)境消費(fèi)，標(biāo)志著環(huán)境財(cái)稅政策體系開(kāi)始形成。一方面，為進(jìn)一步發(fā)揮資源稅調(diào)節(jié)級(jí)差收入的作用，1993年12月25日我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》，將鹽稅合并到資源稅中，擴(kuò)大資源稅征收范圍。與1984年第一代資源稅不同的是，新一代資源稅征稅基數(shù)為礦產(chǎn)品銷售量，對(duì)不同課稅礦區(qū)實(shí)行差別稅率，有效調(diào)節(jié)因資源稟賦條件差距形成的級(jí)差收入。經(jīng)過(guò)改革，資源稅被劃分為地方稅，增加了地方財(cái)政收入，但當(dāng)時(shí)地方財(cái)政收入主要運(yùn)用于地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)的供給，并未過(guò)多考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)。另一方面，增加消費(fèi)稅新稅種，調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)消費(fèi)方向，從而增加財(cái)政收入。其體現(xiàn)在資源環(huán)境保護(hù)方面的作用在于將消費(fèi)環(huán)節(jié)易形成環(huán)境污染和資源浪費(fèi)的產(chǎn)品納入征收范圍當(dāng)中，主要包括：煙、汽油、柴油、汽車輪胎、小汽車、摩托車等，但資源性消費(fèi)品僅包括柴油和汽油，征收范圍相對(duì)較窄且稅率較低。

1.3.3 制定減免稅政策促進(jìn)資源綜合利用

1995年以來(lái)，我國(guó)工業(yè)固體廢棄物排放量逐漸增多，污染處于較高水平，但綜合利用水平還處在較低水平。1995年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局頒發(fā)《關(guān)于對(duì)部分資源綜合利用產(chǎn)品免征增值稅的通知》（財(cái)稅字〔1995〕44號(hào)），規(guī)定對(duì)企業(yè)生產(chǎn)的原料中摻有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、燒煤鍋爐的爐底渣的建材產(chǎn)品和利用廢液（渣）生產(chǎn)的黃金、白銀，在1995年底以前免征增值稅。1996年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展資源綜合利用意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔1996〕36號(hào)）和《資源綜合利用目錄》，繼續(xù)推進(jìn)資源綜合利用工作，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

1.3.4 發(fā)行國(guó)債用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

1996年，改革開(kāi)放已近20年，城鎮(zhèn)化相繼在全國(guó)各地啟動(dòng)，城鎮(zhèn)人口數(shù)量以每年0.2億人（增速約5%）的速度快速增加，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出短板，也成為環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域。1996年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》（國(guó)發(fā)〔1996〕31號(hào)）指出完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，切實(shí)增加環(huán)境保護(hù)投入，在基本建設(shè)、技術(shù)改造、綜合利用、財(cái)政稅收、金融信貸及引進(jìn)外資等方面，抓緊制訂、完善促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的經(jīng)濟(jì)政策和措施。銀行、財(cái)政等金融部門積極介入環(huán)境保護(hù)投融資體制，國(guó)外貸款、項(xiàng)目融資方式和證券市場(chǎng)等新的融資渠道不斷挖掘。1998年開(kāi)始實(shí)施以發(fā)行國(guó)債投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的積極財(cái)稅政策，把城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列為中央財(cái)政支持的重點(diǎn)，促進(jìn)了城市污水和垃圾等環(huán)�；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，當(dāng)年首次增發(fā)100億元長(zhǎng)期國(guó)債，將環(huán)�；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為投資重點(diǎn)，次年增發(fā)國(guó)債600億元，在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“三河三湖”污染治理、北京環(huán)境綜合整治等重點(diǎn)項(xiàng)目上共投入國(guó)債資金138億元，占全部國(guó)債資金總額的23%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998—2000年，中央財(cái)政共發(fā)行國(guó)債460億元用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2001年使用國(guó)債資金28億元在具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物的天然分布區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)以及濕地啟動(dòng)野生動(dòng)植物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程。

1.3.5 設(shè)立中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金

2003年我國(guó)相繼頒布《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》，修改了原有排污費(fèi)管理?xiàng)l例。與原先排污費(fèi)管理制度相比，新排污費(fèi)法規(guī)的變化是取消原先的“20%排污費(fèi)用于環(huán)保部門自身建設(shè)”，規(guī)定所征收排污費(fèi)只能作為環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，實(shí)行�？顚Ｓ�，應(yīng)用領(lǐng)域包括重點(diǎn)污染源防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術(shù)工藝的開(kāi)發(fā)示范和應(yīng)用以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他污染防治項(xiàng)目。

1.4 快速發(fā)展階段（2006—2019年）

2005年后，面對(duì)日益嚴(yán)峻的資源環(huán)境形勢(shì)，在建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型“雙型”社會(huì)、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等重大戰(zhàn)略決策引導(dǎo)下，環(huán)境財(cái)政體系建設(shè)取得突破性進(jìn)展。環(huán)境財(cái)政支出、環(huán)境稅制等逐步向規(guī)范性制度建設(shè)發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下方面。

1.4.1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制逐步完善

自2005年12月國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國(guó)家和地方可分別開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”以來(lái)，多份推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制落地的政策相繼發(fā)布。2007年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局頒布《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出建立自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。2008年2月修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》首次提出水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容：國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2011年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第25章提出探索市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，研究設(shè)置國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布推行的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》第24條提出健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2016年4月國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào)）提出應(yīng)盡可能地探索構(gòu)建多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并擴(kuò)大補(bǔ)償涉及的范疇，科學(xué)合理地逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并提出相應(yīng)的目標(biāo)。2018年12月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等9部門發(fā)布的《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》（發(fā)改西部〔2018〕1960號(hào)）進(jìn)一步提出，到2020年，市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制初步建立。國(guó)家政策文件發(fā)布的同時(shí)，各地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐也在同步開(kāi)展，如安徽浙江新安江、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、河北天津引灤入津、云貴川赤水河，以及河北北京密云水庫(kù)及上游等7個(gè)流域已經(jīng)建立跨�。▍^(qū)、市）流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。

1.4.2 “211環(huán)境保護(hù)”科目正式納入預(yù)算機(jī)制

2006年之前環(huán)境保護(hù)還未成為單獨(dú)的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目，只是在城市維護(hù)建設(shè)支出科目下設(shè)一個(gè)“環(huán)境保護(hù)和水資源”分支科目，而且這部分支出都是由地方政府承擔(dān)。2006年2月，財(cái)政部預(yù)算司編寫《政府收支分類改革問(wèn)題解答》（以下簡(jiǎn)稱《解答》），標(biāo)志著政府收支分類改革落在了實(shí)處�！督獯稹访鞔_在2007年政府收支分類科目中按支出功能分類共設(shè)置17類，其中包括“211類環(huán)境保護(hù)”。由此，借著政府收支分類改革，我國(guó)政府在2007年設(shè)立了對(duì)于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的專項(xiàng)財(cái)政支出類級(jí)科目。2007年設(shè)立的“211環(huán)境保護(hù)”類級(jí)科目下設(shè)10款，即環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)（含8項(xiàng)）、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察（含5項(xiàng)）、污染防治（含8項(xiàng)）、自然生態(tài)保護(hù)（含3項(xiàng)）、天然林保護(hù)（含7項(xiàng)）、退耕還林（含6項(xiàng)）、風(fēng)沙荒漠治理（含5項(xiàng)）、退牧還草（含4項(xiàng)）、已墾草原退耕還草（含1項(xiàng)）和其他環(huán)境保護(hù)支出（含1項(xiàng)）。2007年后環(huán)境保護(hù)在政府預(yù)算支出科目中有了戶頭，為政府環(huán)保投入提供重要保障，也有利于將散落在不同科目的環(huán)境財(cái)政支出資金統(tǒng)一納入“211環(huán)境保護(hù)”科目當(dāng)中，對(duì)其進(jìn)行預(yù)算內(nèi)管理。2007—2018年，全國(guó)財(cái)政累計(jì)投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出約5.3萬(wàn)億元，年支出額由2007年的995.8億元增長(zhǎng)至2018年的8538.1億元，增長(zhǎng)近8倍，年均支出約4379.1億元，占財(cái)政總支出的比重從2007年的2.0%增長(zhǎng)至2018年的3.9%。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出占GDP的比重也由2007年的0.4%增長(zhǎng)至2018年的0.9%。

1.4.3 設(shè)立各類中央環(huán)保專項(xiàng)資金

2007年設(shè)立主要污染物減排專項(xiàng)資金，同年12月設(shè)立重點(diǎn)流域水污染治理專項(xiàng)資金；2008年設(shè)立農(nóng)村環(huán)境綜合整治專項(xiàng)資金，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以獎(jiǎng)促治”對(duì)農(nóng)村污水垃圾處理等環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目予以支持；2009年設(shè)立重金屬污染防治專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持污染源綜合整治、重金屬歷史遺留問(wèn)題的解決、污染修復(fù)示范和重金屬監(jiān)管能力建設(shè)四類項(xiàng)目；2013年設(shè)立大氣污染防治專項(xiàng)資金，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式支持重點(diǎn)領(lǐng)域防治大氣污染，同年設(shè)立江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持江河湖泊生態(tài)安全調(diào)查與評(píng)估、飲用水水源地保護(hù)等江河湖泊綜合治理項(xiàng)目；2015年整合“三河三湖”及松花江流域?qū)ｍ?xiàng)、湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)、江河湖泊治理與保護(hù)專項(xiàng)設(shè)立水污染防治專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持重點(diǎn)流域水污染防治、水質(zhì)較好江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目；2016年重金屬污染防治專項(xiàng)調(diào)整為“土壤污染防治專項(xiàng)”；2017年設(shè)立重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)資金，支持山水林田湖草保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目。截至2019年，基本形成了包括大氣、水、土壤、農(nóng)村等要素的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的局面。

1.4.4 建立政府綠色采購(gòu)制度

2006年財(cái)政部、原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施的意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2006〕90號(hào)）和第一批《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》，明確規(guī)定政府綠色采購(gòu)的范圍、工作程序和具體管理方式，正式建立和啟動(dòng)政府綠色采購(gòu)制度。2007年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立政府強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕51號(hào)），在積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能（包括節(jié)水）產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，選擇部分節(jié)能效果顯著、性能比較成熟的產(chǎn)品，予以強(qiáng)制采購(gòu)。截至2018年12月，環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單調(diào)整公布了22期，通過(guò)政府采購(gòu)，鼓勵(lì)節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的推廣使用。

1.4.5 實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付

2007年8月，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)〔2007〕130號(hào)），提出探索建立重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，隨后發(fā)布的《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃綱要》進(jìn)一步提出，“在近期建設(shè)的重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)，逐步建立和完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。為落實(shí)這一安排部署，中央財(cái)政自2008年起在均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下增設(shè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)生態(tài)功能區(qū)所在縣級(jí)政府給予生態(tài)資金補(bǔ)償。當(dāng)年將天然林保護(hù)、三江源和南水北調(diào)等重大生態(tài)功能區(qū)所轄230個(gè)縣納入轉(zhuǎn)移支付范圍。自實(shí)施以來(lái)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，資金額由2008年的60億元增長(zhǎng)至2019年的811億元，平均每年增長(zhǎng)26.7%，累計(jì)總支出5241.2億元，對(duì)支撐重點(diǎn)生態(tài)功區(qū)縣市生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了重要保障。

1.4.6 大力推進(jìn)資源稅費(fèi)改革

2010年將新疆作為試點(diǎn)進(jìn)行資源稅改革，隨后將試點(diǎn)擴(kuò)大到西部其他省份，改革重點(diǎn)是將天然氣、原油資源稅計(jì)征方式改為從價(jià)計(jì)征，統(tǒng)一調(diào)整為按照資源產(chǎn)品銷售額的5%征收資源稅。2011年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》，明確了從價(jià)計(jì)征方式，標(biāo)志著以從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征為重點(diǎn)的改革向全國(guó)展開(kāi)。2016年5月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于資源稅改革具體政策問(wèn)題的通知》，進(jìn)一步明確資源稅計(jì)稅依據(jù)、適用稅率、優(yōu)惠政策及管理等政策。2019年8月，《中華人民共和國(guó)資源稅法》頒布，以法律的形式正式明確資源稅的稅目、稅率、計(jì)征方式、免征情形，自2020年9月1日起實(shí)施。

1.4.7 實(shí)行成品油稅費(fèi)改革

2009年1月1日起，我國(guó)對(duì)成品油消費(fèi)稅政策進(jìn)行調(diào)整，主要涉及以下幾個(gè)方面：首先調(diào)高成品油消費(fèi)稅單位稅額，調(diào)整后繼續(xù)實(shí)行從量定額計(jì)征，價(jià)內(nèi)征收；其次對(duì)特殊用途的成品油消費(fèi)稅也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，恢復(fù)對(duì)進(jìn)口石腦油征收消費(fèi)稅，其中對(duì)用作乙烯、芳烴類原料的進(jìn)口石腦油已納消費(fèi)稅予以返還，而對(duì)用作乙烯、芳烴類原料的國(guó)產(chǎn)石腦油則免征消費(fèi)稅；暫緩對(duì)航空煤油征收消費(fèi)稅。成品油稅費(fèi)改革通過(guò)提高消費(fèi)稅費(fèi)單位稅額，有效發(fā)揮稅收杠桿作用來(lái)促進(jìn)資源環(huán)境保護(hù)。

1.4.8 實(shí)施所得稅和增值稅等優(yōu)惠政策

為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，2008年出臺(tái)了多項(xiàng)所得稅優(yōu)惠法律條款和政策，包括《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》及其實(shí)施條例在內(nèi)的一系列規(guī)定提出了相關(guān)優(yōu)惠政策，對(duì)符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用、公共污水處理、公共垃圾處理等企業(yè)的應(yīng)納所得稅允許不同比例的稅前扣除、減免和減半征收。2016年實(shí)施全面“營(yíng)改增”后，增值稅在節(jié)能環(huán)保方面的作用也漸漸凸顯出來(lái)，主要體現(xiàn)在免稅和退稅等優(yōu)惠政策中，根據(jù)《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)<資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄>的通知》（財(cái)稅〔2015〕78號(hào)），分別設(shè)置100%、70%、50%、30%四檔退稅比例對(duì)資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)實(shí)行即征即退政策。另外，對(duì)于車輛購(gòu)置稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等，此階段也制定了一些優(yōu)惠政策。

1.4.9 推進(jìn)排污費(fèi)改稅改革

2012年我國(guó)在多個(gè)省份相繼開(kāi)展排污費(fèi)提標(biāo)工作，其中，新疆將二氧化硫和化學(xué)需氧量排污費(fèi)分別提升至1.2元/污染當(dāng)量與1.4元/污染當(dāng)量；黑龍江對(duì)二氧化硫征收標(biāo)準(zhǔn)做出調(diào)整。2013年北京、廣東等地也積極推進(jìn)排污費(fèi)改革。2014年國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2014〕2008號(hào)），規(guī)定2015年6月前將全國(guó)廢氣中二氧化硫和氮氧化物的征收標(biāo)準(zhǔn)提高至不低于1.2元/污染當(dāng)量，廢水中化學(xué)需氧量以及5項(xiàng)重金屬排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)提高至不低于1.4元/污染當(dāng)量。調(diào)整后，我國(guó)廢水與廢氣污染物的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)一倍左右，至此排污費(fèi)改革取得了階段性的突破和進(jìn)展。另外，“費(fèi)改稅”改革逐步推進(jìn)，2016年12月25日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第25次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，明確自2018年1月1日起正式開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。

1.4.10 發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)作用，推進(jìn)PPP模式

2014年以來(lái)，從中央到地方，各級(jí)政府出臺(tái)了一系列政府與社會(huì)資本合作（PPP）的相關(guān)政策文件，推進(jìn)環(huán)境投融資市場(chǎng)化工作。2014年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）大力推廣PPP模式。2015年，財(cái)政部、原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕90號(hào)），系統(tǒng)、全面地呈現(xiàn)水污染防治領(lǐng)域PPP實(shí)施路線圖。2016年10月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)），明確提出在垃圾處理和污水處理兩個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展PPP“強(qiáng)制”試點(diǎn)。同月，住建部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)狻⒐�、污水和垃圾處理行業(yè)的意見(jiàn)》（建城〔2016〕208號(hào)），從民間資本進(jìn)入渠道到相關(guān)金融、土地、價(jià)費(fèi)、稅收等方面提出了多項(xiàng)扶持政策。2017年，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原農(nóng)業(yè)部和原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建〔2017〕455號(hào)），要求對(duì)政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。

2 生態(tài)環(huán)境財(cái)稅政策存在的不足

70多年來(lái)，環(huán)境財(cái)稅政策從無(wú)到有，逐步發(fā)展演化，截至目前已形成種類齊全、內(nèi)容豐富的政策體系，但當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題依舊很嚴(yán)峻、污染防治攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，制定實(shí)施的一些財(cái)稅政策措施還有一定的不足，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 生態(tài)環(huán)境財(cái)政支出力度和支出效率有待進(jìn)一步加強(qiáng)

近年來(lái)財(cái)政生態(tài)環(huán)境支出絕對(duì)值不斷增加，但這也是我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)水平不斷提高的一個(gè)結(jié)果，從相對(duì)水平看，并未實(shí)現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)。以中央財(cái)政為例，2010—2018年中央生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例為4.6%～6.4%，但整體呈下降趨勢(shì)，從2010年的6.4%下降至2018年的4.8%，未隨著中央轉(zhuǎn)移支付力度的加大同步增大支出規(guī)模。我國(guó)環(huán)境保護(hù)本來(lái)就歷史欠賬多，加上新的環(huán)境問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)，目前財(cái)政投入總量與環(huán)境治理資金需求之間仍有很大差距。另外，長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政生態(tài)環(huán)境資金重投資、輕效益的項(xiàng)目實(shí)施與管理方式，導(dǎo)致許多項(xiàng)目雖然有固定資產(chǎn)形成，但后期運(yùn)行維護(hù)資金缺乏，不能有效發(fā)揮投資效益。不少地方為爭(zhēng)取財(cái)政資金只重項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)，輕項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行，造成環(huán)保設(shè)施建好后的實(shí)際使用率很低，造成資金浪費(fèi)，拉低資金使用效益。

2.2 生態(tài)環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度尚不明確

由于我國(guó)目前實(shí)行的是分稅制財(cái)政管理體制，各級(jí)財(cái)政的支出范圍按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，因而生態(tài)環(huán)境財(cái)政投入也是由中央財(cái)政和地方財(cái)政分別給予支持。為了引導(dǎo)地方加大地方環(huán)境保護(hù)，中央層面設(shè)立大氣污染防治、水污染防治專項(xiàng)、土壤污染防治等覆蓋各環(huán)境要素的治理資金，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式給予地方支持，但中央財(cái)政支持事項(xiàng)多以補(bǔ)助地方為主，承擔(dān)的環(huán)境事權(quán)相對(duì)較少。另外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，當(dāng)前環(huán)境管理體系奉行的是屬地管理原則，即各級(jí)地方政府應(yīng)對(duì)自己所管轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，受地方保護(hù)主義干預(yù)，中央財(cái)政在面對(duì)跨區(qū)域、跨流域的治污需求時(shí)的調(diào)控能力較弱，在應(yīng)承擔(dān)環(huán)境事權(quán)的范疇內(nèi)未有明確的政策措施。

2.3 生態(tài)環(huán)境稅收政策體系仍需健全

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》是在排污費(fèi)的基礎(chǔ)上通過(guò)“稅負(fù)平移”所得到的，與排污費(fèi)相比，其突出了稅法的強(qiáng)制性和無(wú)償性，具有更強(qiáng)的法律效力，執(zhí)法更具規(guī)范性，但在征收主體、納稅主體、征收范圍、征收管理等方面還存在著一些問(wèn)題，有待進(jìn)一步細(xì)化完善。一是環(huán)境稅的征收主體為稅務(wù)機(jī)關(guān)，而生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)對(duì)污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)管理，主體責(zé)任不明確，導(dǎo)致稅務(wù)部門在面對(duì)具體的污染行為時(shí)，缺乏有效的技術(shù)支持。二是環(huán)境稅的納稅人是直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，由此不難推出，不直接向環(huán)境排放污染物的以及自然人排放污染物的，都無(wú)須承擔(dān)繳納環(huán)境保護(hù)稅的義務(wù)。三是即便在工業(yè)源污染物方面，應(yīng)稅污染物僅包括大氣、水、固體廢物和噪聲四種污染物，只是平移了排污費(fèi)的污染物范圍，其他諸如二氧化碳等污染物并未計(jì)入征收范圍。且環(huán)境稅的稅率較低，導(dǎo)致繳納環(huán)境保護(hù)稅比控制生產(chǎn)、節(jié)能減排的成本更低，未能真正約束企業(yè)合法合規(guī)排污。四是一些涉及環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠政策盡管種類多，但內(nèi)容復(fù)雜、不易掌握。僅企業(yè)所得稅優(yōu)惠就包括稅前扣除、減免和減半征收等形式，每項(xiàng)優(yōu)惠措施的對(duì)象和適用情形都不同，容易導(dǎo)致企業(yè)所得稅抵扣鏈條斷裂、征管漏洞增多和成本增加等問(wèn)題。一些需要長(zhǎng)期執(zhí)行的優(yōu)惠政策沒(méi)有在稅法中明確列出，只是以部門規(guī)章或者臨時(shí)性的政策規(guī)定方式出臺(tái)，并且缺乏實(shí)施力強(qiáng)的詳細(xì)細(xì)則，更增加了企業(yè)繳納和稅收部門征收的難度。

3 新時(shí)期生態(tài)環(huán)境財(cái)稅政策優(yōu)化建議

3.1 增加財(cái)政“211節(jié)能環(huán)保”科目支出規(guī)模

從中央和地方兩個(gè)層面同時(shí)增加財(cái)政“211節(jié)能環(huán)�？颇�”預(yù)算支出規(guī)模，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入的動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。中央層面加大對(duì)水、大氣、土壤、生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善顯著以及生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)保護(hù)成效顯著地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)，加大對(duì)當(dāng)前重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域、城市群以及水、大氣、土壤、固體廢物、生態(tài)修復(fù)等環(huán)境短板領(lǐng)域的支撐，加強(qiáng)對(duì)跨區(qū)域、跨流域等重大規(guī)劃實(shí)施、重大項(xiàng)目建設(shè)、重大政策實(shí)施、環(huán)境保護(hù)薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域等方面的引導(dǎo)，確保資金投向與未來(lái)階段環(huán)境短板攻堅(jiān)重點(diǎn)任務(wù)的一致性。建立常態(tài)化穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道，加大政府生態(tài)環(huán)境投入規(guī)模和引導(dǎo)力度，將成品油消費(fèi)稅增量的10%和一定比例的彩票公益金、土地出讓收益等用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，形成穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道，增強(qiáng)重大環(huán)保項(xiàng)目資金保障力度。加大中央環(huán)保督察和環(huán)保專項(xiàng)督察力度，倒逼地方加大投入，推進(jìn)地方落實(shí)環(huán)保責(zé)任。

3.2 健全事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政支付體系

環(huán)境基本公共服務(wù)屬于政府事權(quán)，在合理劃分中央和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付或其他財(cái)政手段支持政府事權(quán)范圍內(nèi)的項(xiàng)目。明確中央和地方財(cái)政支出責(zé)任，制定實(shí)施生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，除全國(guó)性、重點(diǎn)區(qū)域流域、跨區(qū)域、國(guó)際合作等環(huán)境治理重大事務(wù)外，主要由地方財(cái)政承擔(dān)環(huán)境治理支出責(zé)任。按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，在進(jìn)一步理順中央與地方收入劃分和完善轉(zhuǎn)移支付制度改革中統(tǒng)籌考慮地方環(huán)境治理的財(cái)政需求。完善轉(zhuǎn)移支付制度，中央財(cái)政在加大轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，在地方支出能力不足的領(lǐng)域和區(qū)域，加大補(bǔ)助力度，尤其向中西部經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)傾斜，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)投入覆蓋均等化。

3.3 完善環(huán)境保護(hù)稅和稅收優(yōu)惠政策

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)適當(dāng)細(xì)化環(huán)境保護(hù)稅目、提高征收稅率�，F(xiàn)行的四類征稅污染物并未全面覆蓋環(huán)境中存在的主要污染物，未來(lái)可根據(jù)具體情況，對(duì)污染防治任務(wù)較重、技術(shù)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，擴(kuò)大征稅范圍。設(shè)定合理稅率，給予地方政府一定自主權(quán)，根據(jù)當(dāng)?shù)匚廴疚锱欧帕亢统惺芰υO(shè)定適應(yīng)本地區(qū)的環(huán)境稅率，使企業(yè)繳納的稅費(fèi)能夠彌補(bǔ)企業(yè)的排污行為給環(huán)境造成的損失。完善協(xié)同征管機(jī)制的相關(guān)法律，明確稅務(wù)部門與生態(tài)環(huán)境部門的權(quán)力和義務(wù)，明確兩者在稅收征管過(guò)程中的責(zé)任劃分，建立跨部門考核制度，促進(jìn)兩部門的協(xié)同合作。在涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠政策方面，進(jìn)一步完善優(yōu)惠體系，整合相似優(yōu)惠政策，構(gòu)建可充分發(fā)揮作用的稅收優(yōu)惠體系，形成覆蓋技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)、環(huán)保服務(wù)提供和環(huán)境產(chǎn)品生產(chǎn)、環(huán)保產(chǎn)品消費(fèi)等環(huán)節(jié)的完整優(yōu)惠鏈條，使優(yōu)惠形式和內(nèi)容易掌握、易操作，對(duì)于一些需要長(zhǎng)期執(zhí)行的稅收優(yōu)惠政策在稅法中明確列出。

3.4 建立基于環(huán)境績(jī)效的財(cái)政資金分配機(jī)制

按照中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，全面建立大氣污染防治、土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理等專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目開(kāi)展常態(tài)化的績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益。建立基于績(jī)效的專項(xiàng)資金分配機(jī)制與獎(jiǎng)懲機(jī)制，在環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金分配中建立競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)與因素分配相結(jié)合的資金分配方式，將項(xiàng)目實(shí)施成效與地方資金安排、項(xiàng)目投資補(bǔ)助額度、競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)等掛鉤，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)超額完成治理目標(biāo)的給予獎(jiǎng)勵(lì)，未完成目標(biāo)的扣回財(cái)政資金或削減以后年度預(yù)算。

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