明年電價(jià)補(bǔ)貼縮水近1/3 垃圾焚燒退補(bǔ)請(qǐng)?jiān)倬従彛?/h1>
更新時(shí)間：2019-12-23 15:11
來源：環(huán)保圈
作者: 程彩云
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相比流域治理，有人說，近幾年，我國(guó)固廢行業(yè)趕上了好時(shí)候。
如果要在“好時(shí)候”涂上一層焦慮和不安的色彩，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，一是垃圾強(qiáng)制分類后，后端處置企業(yè)面臨垃圾入爐量的減少，有可能導(dǎo)致不夠燒，吃不飽的風(fēng)險(xiǎn)；二是，業(yè)內(nèi)熱議的“垃圾焚燒補(bǔ)貼退補(bǔ)”。
很顯然，這二者，對(duì)于以垃圾處理費(fèi)和上網(wǎng)電價(jià)收入的垃圾焚燒行業(yè)來說，是致命的雙重打擊，它們既要承受垃圾入爐量不足導(dǎo)致的垃圾處理費(fèi)下滑，也要經(jīng)得起電價(jià)補(bǔ)貼取消承擔(dān)的收益風(fēng)險(xiǎn)。
怪不得，從業(yè)人員看到呼之欲出的退補(bǔ)政策信號(hào)，直呼“我太難了”。
1.明年電價(jià)補(bǔ)貼縮水1/3，退補(bǔ)信號(hào)比預(yù)料的“猛”
其實(shí)，關(guān)于“垃圾焚燒補(bǔ)貼退補(bǔ)”這一話題，近期已喧囂塵上，為何舊事重提？原因很簡(jiǎn)單，關(guān)乎行業(yè)的重大政策，無論怎么強(qiáng)調(diào)都不為過，念念不忘，必有回響；還有前不久，11月20日，財(cái)政部官網(wǎng)公布了《關(guān)于提前下達(dá)2020年可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》，這則頗具深意的通知，也值得解讀。
首先簡(jiǎn)要梳理下“垃圾焚燒補(bǔ)貼滑坡”，這則風(fēng)聲的來龍去脈。
今年年初，全國(guó)兩會(huì)上，某全國(guó)人大代表就公開建議取消垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼，他認(rèn)為，從實(shí)際情況看，補(bǔ)貼政策雖刺激了垃圾焚燒廠建設(shè)，但變相鼓勵(lì)垃圾源頭放縱、焚燒可回收物等，不利于綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
從他接受媒體采訪中，筆者還覺察出另外一層意義，認(rèn)為垃圾焚燒發(fā)電一味地補(bǔ)貼有可能導(dǎo)致垃圾分類工作成效不高。他提到，“我們現(xiàn)在對(duì)垃圾處理、分類處理推進(jìn)工作非常難，原因是扔垃圾有分類、收垃圾沒分類，最終燒垃圾時(shí)更沒分類，在垃圾分類上，要通過終端改革倒逼前端。”
消息公布后，業(yè)內(nèi)擔(dān)憂質(zhì)疑聲開始響起，不過并未引起過多的關(guān)注，畢竟這只是一份提案，是否通過還有待考察。
再說點(diǎn)與該話題相關(guān)的，筆者親身碰到的一件事。
今年7月，筆者收到一家做填埋氣企業(yè)的咨詢電話，他看到光伏退補(bǔ)的征求意見稿，開始為自己所處的垃圾焚燒行業(yè)擔(dān)憂，“因?yàn)槎咄瑢儆诳稍偕茉措妰r(jià)補(bǔ)貼目錄，會(huì)不會(huì)垃圾焚燒也會(huì)無辜受傷，也將這部分補(bǔ)貼取消了。”
當(dāng)時(shí)筆者說，“應(yīng)該不會(huì)取消，某項(xiàng)政策出臺(tái)，也要經(jīng)過各級(jí)部門反反復(fù)復(fù)研究和商討，不會(huì)說取消就取消，比如光伏補(bǔ)貼電價(jià)取消，也是待市場(chǎng)、技術(shù)各方條件成熟，才逐年下降，而目前垃圾焚燒發(fā)電不具備電價(jià)取消的基礎(chǔ)。
不料，話音剛落，7月10日，財(cái)政部官網(wǎng)就全國(guó)人大代表王毅在今年全國(guó)兩會(huì)上提出的“關(guān)于保障垃圾處理產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的建議”作出答復(fù)，由可再生能源基金出的這部分資金要掐斷了。
《答復(fù)》說，“經(jīng)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、行業(yè)協(xié)會(huì)等方面認(rèn)真研究，一方面，我們擬對(duì)已有項(xiàng)目延續(xù)現(xiàn)有補(bǔ)貼政策；另一方面，考慮到垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目效率低、生態(tài)效益欠佳等情況，將逐步減少新增項(xiàng)目納入補(bǔ)貼范圍的比例，引導(dǎo)通過垃圾處理費(fèi)等市場(chǎng)化方式對(duì)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)予以支持。
也就是說，已有的存量項(xiàng)目保持不變，延續(xù)現(xiàn)有補(bǔ)貼，新增項(xiàng)目將逐步減少補(bǔ)貼范圍，將這部分差價(jià)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到地方政府，想通過增加垃圾處理費(fèi)的市場(chǎng)化方式補(bǔ)給企業(yè)。
這則重磅消息，引起業(yè)內(nèi)的一片嘩然，紛紛擔(dān)憂補(bǔ)貼取消，垃圾處理行業(yè)能否撐得住，甚至不少媒體發(fā)文指出，現(xiàn)階段，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)不具備電價(jià)取消的條件，呼吁“垃圾焚燒退補(bǔ)的靴子，請(qǐng)走慢一些”。
如果說，財(cái)政部回答全國(guó)人大代表王毅提案是“投石問路”，那么11月20日，財(cái)政部官網(wǎng)公布了《關(guān)于提前下達(dá)2020年可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》，則提醒大家，2020年可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼就這么多，電網(wǎng)公司“省著”分配，投資項(xiàng)目時(shí)要慎重。
《通知》在附件中給出了具體金額及支付方式，為地方電網(wǎng)公司明年安排了共計(jì)約56.75億元的可再生能源補(bǔ)貼預(yù)算，而翻閱2019年可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金預(yù)算，發(fā)現(xiàn)2019年補(bǔ)貼資金共計(jì)總額81億元，相比2020年56.75億元，國(guó)家在可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金總額方面縮水24.25億元，縮水了三分之一。
據(jù)垃圾發(fā)電圈媒體報(bào)道，財(cái)政部提前公布2020年電價(jià)補(bǔ)助大有深意，不僅提醒廣大投資者2020年只有56億元補(bǔ)貼費(fèi)用，需謹(jǐn)慎投資，也進(jìn)一步驗(yàn)證了許多人的擔(dān)心，那就是2020年之后的補(bǔ)助將會(huì)更少甚至取消，補(bǔ)貼收緊是行業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，這56億元補(bǔ)貼，權(quán)當(dāng)給邀請(qǐng)大家吃的最后一頓盛宴。
從全國(guó)人大代表提議取消垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼到財(cái)政部官方回答新增項(xiàng)目逐步減少補(bǔ)貼范圍，再到明年大大縮水的可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼，一步一步地，有條不紊地，都向業(yè)內(nèi)傳達(dá)到電價(jià)補(bǔ)貼滑坡是遲早的事情，只是時(shí)間的問題，業(yè)內(nèi)應(yīng)早點(diǎn)做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。
從未來看現(xiàn)在，如果補(bǔ)貼滑坡是大勢(shì)所趨，筆者希望現(xiàn)階段電價(jià)補(bǔ)貼不宜做調(diào)整，待相關(guān)配套政策、技術(shù)和市場(chǎng)條件均完善的情況下，再量力而行，切勿因少數(shù)極端環(huán)保主義團(tuán)體或反焚燒組織言論，聲稱垃圾焚燒生態(tài)效率低、生態(tài)效益欠佳等沒有根據(jù)的說法，將補(bǔ)貼盲目取消；或者因其他可再生能源行業(yè)，比如風(fēng)電、光伏等補(bǔ)貼的滑坡或取消，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)也“無辜”受傷，因?yàn)椴煌袠I(yè)有著不同的性質(zhì)，配套政策、技術(shù)和發(fā)展水平也不同，不可一刀切。
2.興也補(bǔ)貼，近三成的補(bǔ)貼支撐了行業(yè)的繁榮
任何新型市場(chǎng)的培育，離不開國(guó)家政策的支持。
垃圾焚燒發(fā)電亦然，除了本身具有處理周期短、占地面積小、減量化程度高等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，使其在與填埋、堆肥技術(shù)方案較量中脫穎而出，近年來國(guó)家推行電價(jià)補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，更是促使我國(guó)生活垃圾焚燒發(fā)電健康穩(wěn)定發(fā)展，產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出欣欣向榮之態(tài)。
為何這么說？這里需要指出我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電廠利潤(rùn)構(gòu)成：一是垃圾處理費(fèi)，即每處理一噸垃圾，政府需要支付企業(yè)的費(fèi)用，業(yè)內(nèi)平均價(jià)格50-80元不等，二是，上網(wǎng)電價(jià)收入，這也是垃圾焚燒廠另一塊重要的營(yíng)收來源，國(guó)家以0.65元/kwh的價(jià)格收購(gòu)。
具體可以參考2012年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》規(guī)定。按照現(xiàn)行政策來看，我國(guó)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)0.65元/kwh由三部分組成，即當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，它受區(qū)域的影響，一般在0.25-0.4元之間，省級(jí)電網(wǎng)負(fù)擔(dān)0.1元，其余(0.15-0.3元)由國(guó)家可再生能源電價(jià)附加基金負(fù)擔(dān)。
可以看出，補(bǔ)貼主要來自省級(jí)補(bǔ)貼和國(guó)家可再生能源發(fā)展基金兩個(gè)部分，需要明確的是，受到熱議的補(bǔ)貼退坡是0.15-0.3元部分的國(guó)補(bǔ)，而非全部的0.65元。
這筆資金，相比中央財(cái)政來說九牛一毛，相對(duì)于風(fēng)電、光伏等，垃圾焚燒電價(jià)補(bǔ)貼在可再生能源基金占比較低，據(jù)全聯(lián)環(huán)境商會(huì)測(cè)算，垃圾發(fā)電廠屬于生物質(zhì)發(fā)電范籌，即便 2017 年所有城鎮(zhèn)垃圾焚燒處理量均納入可再生能源基金補(bǔ)貼目錄，對(duì)應(yīng)的國(guó)補(bǔ)資金也僅占基金支出的 5.60%。
“占比那么少，對(duì)財(cái)政構(gòu)不成經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，取消的意義不大，更何況實(shí)際的補(bǔ)貼額并不高，如果按照每噸垃圾280度電，補(bǔ)貼電價(jià)0.25元/度，也就是70元/噸，這一補(bǔ)貼強(qiáng)度不足臺(tái)灣的1/5。”采訪中，業(yè)內(nèi)人士對(duì)筆者說。
但這筆資金，對(duì)正處在技術(shù)提升、產(chǎn)業(yè)培育關(guān)鍵期的垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)來說，卻是極其重要的“強(qiáng)心劑”。他繼續(xù)補(bǔ)充，在垃圾焚燒發(fā)電的所有補(bǔ)貼中，上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼占補(bǔ)貼項(xiàng)目近三成，但卻撐起了一個(gè)行業(yè)的繁榮。
中國(guó)城市建設(shè)研究院總工程師徐海云在其《垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展綜述和未來發(fā)展展望》一文，也肯定電價(jià)補(bǔ)貼對(duì)垃圾焚燒的促進(jìn)作用。
他指出，與發(fā)達(dá)國(guó)家動(dòng)則幾百元的處理費(fèi)，我國(guó)處于發(fā)展中國(guó)家，大多數(shù)城市無法支付起每噸數(shù)百元的處理費(fèi)，而過去10年，國(guó)家將生活垃圾焚燒發(fā)電納入可再生能源管理，并給與優(yōu)先上網(wǎng)，全國(guó)統(tǒng)一電價(jià)（0.65元/度），這一政策有效地促進(jìn)了我國(guó)生活垃圾焚燒發(fā)電的健康發(fā)展。
他補(bǔ)充說，電價(jià)補(bǔ)貼一方面有力促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使得專心于技術(shù)與管理的企業(yè)脫穎而出；另一方面實(shí)實(shí)在在的貢獻(xiàn)了可再生能源。
3.為何說時(shí)機(jī)尚未成熟？
第一：補(bǔ)貼取消給予產(chǎn)能釋放“重重一擊”
縱觀每一個(gè)新型市場(chǎng)的培育，比如新能源汽車、風(fēng)電、光伏等，都是經(jīng)歷了國(guó)家政策扶持，產(chǎn)業(yè)開始興起、技術(shù)科研和裝備不斷擴(kuò)大、一批骨干化和中小型企業(yè)積聚、產(chǎn)能發(fā)展過剩、優(yōu)惠政策退出、市場(chǎng)化機(jī)制形成。
光大證券公用事業(yè)與環(huán)保團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，當(dāng)財(cái)政缺口過大、產(chǎn)能發(fā)展過剩時(shí)，政府補(bǔ)貼將逐步退坡乃至取消，但當(dāng)前垃圾處理產(chǎn)業(yè)并不具備補(bǔ)貼退坡或取消的基礎(chǔ)。
支撐這個(gè)判斷的理由主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，垃圾處理產(chǎn)能缺口較大。不同于光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能增長(zhǎng)已經(jīng)遠(yuǎn)超預(yù)期且基本完成國(guó)家規(guī)劃要求，垃圾處理產(chǎn)業(yè)尚未完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。
按照“‘十三五’全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃”目標(biāo)，2020年設(shè)市城市生活垃圾焚燒占比50%，全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒產(chǎn)能59.14萬噸/日，而2017年分別為43.84%、33.14萬噸/日，還有約40%的產(chǎn)能缺口。
盡管2019年是垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“產(chǎn)能釋放的加速年”，也是歷年擬在建項(xiàng)目最多的一年，但企業(yè)資金情況、建設(shè)能力、政府的審批進(jìn)度、鄰避效應(yīng)等因素都會(huì)影響項(xiàng)目的推進(jìn)進(jìn)度，是否轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)能還未曾可知。
還有一些處理現(xiàn)有處理能力相對(duì)較強(qiáng)省市，面對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁帶來的生活垃圾處理量爆增壓力，也需應(yīng)對(duì)處理規(guī)模滯后于垃圾清運(yùn)量增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)。
另一方面，根據(jù)今年釋放的在建項(xiàng)目，大多集中在欠發(fā)達(dá)的中西部三四線城市，縣域市場(chǎng)更是如火如荼，日處理規(guī)模多在600噸，財(cái)政支付能力有限，更需要持續(xù)穩(wěn)健的電價(jià)補(bǔ)貼政策。
“這些新增項(xiàng)目大多處于準(zhǔn)備期和籌建期，日處理規(guī)模不大，很難通過垃圾處理費(fèi)獲得規(guī)模收益，若電價(jià)補(bǔ)貼再核減或取消，不但影響投資者的收益，延長(zhǎng)項(xiàng)目收回成本的時(shí)間，資金經(jīng)營(yíng)不慎的廠商會(huì)支撐不住倒閉，而且還使垃圾處理產(chǎn)業(yè)變得無利可圖，無人愿意投資，使原本培育出的產(chǎn)業(yè)回到解放前，垃圾圍城也有可能會(huì)卷土重來，最終影響國(guó)家固廢污染物治理效果。”某垃圾焚燒企業(yè)擔(dān)憂地說。
徐海云也指出，我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，取消垃圾焚燒電價(jià)補(bǔ)貼或讓地方承擔(dān)垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼對(duì)生活垃圾處理的影響將是致命的，應(yīng)優(yōu)先保障這些地區(qū)電價(jià)補(bǔ)貼。
第二：下放到地方，多出的一倍的處理費(fèi)，地方財(cái)政吃不消
那么問題來了，如果取消電價(jià)補(bǔ)貼，垃圾處理費(fèi)需要提高多少才能保證垃圾發(fā)電企業(yè)利潤(rùn)不受影響呢？
目前，垃圾發(fā)電的補(bǔ)貼政策為每噸垃圾所發(fā)電量在280度以內(nèi)的享受電價(jià)補(bǔ)貼，全國(guó)統(tǒng)一上網(wǎng)電價(jià)為0.65元/kWh，多余部分按照當(dāng)?shù)貥?biāo)桿電價(jià)上網(wǎng)。
據(jù)造價(jià)與財(cái)評(píng)公眾號(hào)測(cè)算，我們假設(shè)補(bǔ)貼取消前，1噸垃圾的垃圾處理費(fèi)為X0，所發(fā)電量為W，當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)為P，則補(bǔ)貼取消前處理每噸垃圾的收入為：
補(bǔ)貼取消后，1噸垃圾的垃圾處理費(fèi)為X1，則補(bǔ)貼取消后處理每噸垃圾的收入為：
令兩式相等，則可得：
由于每個(gè)省市燃煤標(biāo)桿電價(jià)P不同，相應(yīng)的垃圾處理費(fèi)上漲情況也不同，根據(jù)上述公式計(jì)算，以我國(guó)燃煤平均標(biāo)桿電價(jià)0.368元/kWh為例，則每噸垃圾處理費(fèi)需要上漲78.96元。目前市面上大多數(shù)城市的垃圾處理費(fèi)也就在這個(gè)水平，所以如果取消補(bǔ)貼，意味著垃圾處理費(fèi)幾乎要上漲一倍才能維持原有的收入。
即便一二線經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，想讓這些地方額外從財(cái)政預(yù)算拿出一塊來付垃圾處理費(fèi)或者面向當(dāng)?shù)鼐用裾魇崭哳~的垃圾處理費(fèi)，難度也挺大；更何況目前新建項(xiàng)目往往處于電價(jià)較低、垃圾處理費(fèi)也不高的中西部?jī)?nèi)陸城市、東北、西北等地，電價(jià)一旦取消，對(duì)這些新建項(xiàng)目的影響巨大，甚至是致命的。
第三：分類收費(fèi)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)技術(shù)還未成熟前，仍需扶持
國(guó)家不愿意補(bǔ)貼，地方財(cái)政又無力承擔(dān)，這筆資金最終的買單人恐怕是全體社會(huì)成員，羊毛出在羊身上，洋氣的詞匯是按照按照產(chǎn)生者付費(fèi)原則，實(shí)行生活垃圾處理收費(fèi)制度。
2019年6月25日，已經(jīng)明確寫進(jìn)《固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂草案）》中，但該收費(fèi)制度是否貫徹落實(shí)，征收多少、標(biāo)準(zhǔn)如何還在進(jìn)一步商討中，每個(gè)省市還要根據(jù)實(shí)際情況完善、細(xì)化配套收費(fèi)機(jī)制。
據(jù)了解，目前老百姓已經(jīng)在繳納垃圾處理費(fèi)，有如下征收方式，一種隨水費(fèi)征收，比如合肥0.3元/方；另一種征收方式按戶征收，比如河南漯河市5元/戶；還有的是包含在物業(yè)費(fèi)里面，據(jù)中國(guó)能源報(bào)梳理發(fā)現(xiàn)，不管何種方式征收，居民每年支付的處理費(fèi)最多不超過150元。
“若國(guó)補(bǔ)取消，下放到地方，用垃圾處理費(fèi)來彌補(bǔ)這部分差價(jià)，勢(shì)必向民眾征收的垃圾處理費(fèi)用將更高，但民眾支付意愿、征收力度以及征收的資金能否？顚ｍ(xiàng)用于生活垃圾處置等，這些都具有不確定性，所以這些配套政策未貫徹落實(shí)前，不宜核減或暫停電價(jià)補(bǔ)貼。”一位行研人士告訴筆者。
此外，不同于風(fēng)電和光伏補(bǔ)貼退坡，它們是建立在技術(shù)充分發(fā)展的條件下。根據(jù)《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》顯示，風(fēng)電設(shè)備和光伏組件的價(jià)格在近五年內(nèi)分別下降了約20%和60%。另據(jù)微能源報(bào)告，8年之內(nèi)，光伏組件價(jià)格由2009年的9元/W下降至2.3元/W，價(jià)格下降了60%，風(fēng)電并不如光伏這樣迅速，但是也在快速降低，照此速度，幾乎基本實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)能源平價(jià)，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力明顯增強(qiáng)。
然而，垃圾焚燒廠設(shè)備造價(jià)高，運(yùn)行成本很高，設(shè)備維護(hù)成本也高，動(dòng)則幾億、十幾億的投資，從土地的招拍掛、廠房建設(shè)、焚燒機(jī)組、煙氣處置設(shè)施、環(huán)保展示廳、人員的投入等等，均需要注入大量的資金。尤其是在環(huán)保監(jiān)管越來越嚴(yán)的當(dāng)下，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)要求越來越高，更需要投入資金和設(shè)備，使污染物達(dá)標(biāo)排放。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，我們一方面希望垃圾分類收費(fèi)機(jī)制貫徹落實(shí)，彌補(bǔ)電價(jià)取消的收益損失，另一方面，也希望隨著行業(yè)技術(shù)、商業(yè)模式的逐步成熟，以及盈利水平的進(jìn)一步提高，為了更好的促進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展，未來能夠通過差異化退補(bǔ)方式優(yōu)化行業(yè)發(fā)展方向。
但目前，對(duì)正處在技術(shù)提升、產(chǎn)業(yè)培育關(guān)鍵期的垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)來說，無論是從新建產(chǎn)能的釋放來說，還是地方財(cái)政支付、居民價(jià)費(fèi)機(jī)制、技術(shù)水平、電廠造價(jià)來看，核減電價(jià)或者取消的時(shí)機(jī)均未成熟，請(qǐng)?jiān)倬従彛?/p>
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