政府工作報(bào)告提出，企業(yè)作為污染防治主體，必須依法履行環(huán)保責(zé)任。改革創(chuàng)新環(huán)境治理方式，對(duì)企業(yè)既依法依規(guī)監(jiān)管，又重視合理訴求、加強(qiáng)幫扶指導(dǎo)，對(duì)需要達(dá)標(biāo)整改的給予合理過(guò)渡期，避免處置措施簡(jiǎn)單粗暴、一關(guān)了之。  

過(guò)去幾年，有些地方為了讓空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，或?yàn)榱藨?yīng)付督察，簡(jiǎn)單化地采取“一刀切”，對(duì)企業(yè)一關(guān)了之。今后這一備受詬病的環(huán)境治理模式將得到轉(zhuǎn)變。  

3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提到，要改革創(chuàng)新環(huán)境治理方式，對(duì)需要達(dá)標(biāo)整改的企業(yè)“給予合理過(guò)渡期，避免處置措施簡(jiǎn)單粗暴、一關(guān)了之。”對(duì)高污染、高排放的企業(yè)而言，這無(wú)疑是劑定心丸。  

不過(guò)公眾更關(guān)心的是，保護(hù)了企業(yè)以后，當(dāng)前的環(huán)保監(jiān)管力量還能繼續(xù)保障藍(lán)天嗎？  

在依然嚴(yán)峻的治霾形勢(shì)下，企業(yè)能拿穩(wěn)這塊“免死金牌”嗎？  

環(huán)保避免“一刀切”  

政府工作報(bào)告提出，企業(yè)作為污染防治主體，必須依法履行環(huán)保責(zé)任。改革創(chuàng)新環(huán)境治理方式，對(duì)企業(yè)既依法依規(guī)監(jiān)管，又重視合理訴求、加強(qiáng)幫扶指導(dǎo)，對(duì)需要達(dá)標(biāo)整改的給予合理過(guò)渡期，避免處置措施簡(jiǎn)單粗暴、一關(guān)了之。企業(yè)有內(nèi)在動(dòng)力和外部壓力，污染防治一定能取得更大成效。  

在近幾年的政府工作報(bào)告中，這是首次提出環(huán)境治理要避免對(duì)企業(yè)處置措施簡(jiǎn)單粗暴、一關(guān)了之。  

公眾環(huán)境研究中心主任馬軍表示，過(guò)去兩三年的環(huán)境嚴(yán)管時(shí)期，環(huán)境保護(hù)取得了很多進(jìn)展，但有一些地區(qū)也出現(xiàn)了簡(jiǎn)單粗暴、“一刀切”的情況�，F(xiàn)在面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，在穩(wěn)增長(zhǎng)的形勢(shì)下，會(huì)更多地關(guān)注到對(duì)企業(yè)的監(jiān)管方式的調(diào)整。  

保爾森基金會(huì)北京代表處執(zhí)行主任莫爭(zhēng)春表示，這一政策走向在預(yù)料之內(nèi)。每一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)都會(huì)是不同利益訴求的折衷。當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好的時(shí)候，希望提高生活質(zhì)量和環(huán)境品質(zhì)的訴求比較容易得到回應(yīng)。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，持續(xù)加大環(huán)保壓力可能就出現(xiàn)顧慮。  

“當(dāng)下，不少地方政府依然習(xí)慣性地把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在對(duì)立面，在經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型方面缺乏合適的思路和路徑，無(wú)法把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在統(tǒng)一面上，實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的理念。”莫爭(zhēng)春說(shuō)。  

國(guó)家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心副主任柴發(fā)合并不認(rèn)為給予企業(yè)合理過(guò)渡期是出于經(jīng)濟(jì)下行的原因。柴發(fā)合說(shuō)，不“一刀切”也意味著，會(huì)對(duì)不同的企業(yè)要采取不同的管控措施和治理要求。  

國(guó)家層面從去年開(kāi)始注意到了環(huán)保“一刀切”現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)境部2018年6月制定的《禁止環(huán)保“一刀切”工作意見(jiàn)》指出，各地在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察執(zhí)法中，嚴(yán)格禁止“一律關(guān)停”“先停再說(shuō)”等敷衍應(yīng)對(duì)做法，堅(jiān)決避免以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為借口緊急停工停業(yè)停產(chǎn)等簡(jiǎn)單粗暴行為。  

在莫爭(zhēng)春看來(lái)，“一刀切”往往是當(dāng)環(huán)保政策從國(guó)家層面?zhèn)鬟f到省、市、縣的過(guò)程中，地方在執(zhí)行層面對(duì)政策理解出現(xiàn)偏差，并采取簡(jiǎn)單粗暴的方式所導(dǎo)致的。尤其當(dāng)環(huán)保督察顯示威力后，因擔(dān)心一票否決導(dǎo)致丟掉烏紗帽，有些地方官員可能就采取寧可錯(cuò)殺一千，也不放過(guò)一個(gè)的態(tài)度，從而在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)執(zhí)法擴(kuò)大化和“一刀切”的現(xiàn)象。  

創(chuàng)新環(huán)境治理模式意味著對(duì)過(guò)去環(huán)保“一刀切”模式的改進(jìn)。創(chuàng)藍(lán)清潔空氣聯(lián)盟秘書(shū)處主任解洪興表示，環(huán)境治理模式將更加強(qiáng)調(diào)精細(xì)化管理，由于各地的污染來(lái)源都不盡相同，治理手段也應(yīng)當(dāng)差異化。他認(rèn)為，未來(lái)會(huì)逐步過(guò)渡到以城市為單位的政策制定和政策執(zhí)行的模式，要結(jié)合本市的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)戰(zhàn)略對(duì)污染企業(yè)提出明確的要求，以企業(yè)的環(huán)境績(jī)效為依據(jù)，不僅要限制污染企業(yè)，還要鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)境績(jī)效優(yōu)秀的企業(yè)。過(guò)去，地方往往以行業(yè)特點(diǎn)作作為對(duì)企業(yè)關(guān)停、限產(chǎn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而在精細(xì)化的環(huán)境治理模式下，將更多地基于企業(yè)的個(gè)體表現(xiàn)，“不再說(shuō)是‘高污染行業(yè)’，而是‘高污染企業(yè)’。”  

保護(hù)了企業(yè)，怎么保障藍(lán)天？  

馬軍認(rèn)為，給企業(yè)合理過(guò)渡期，在原則上是正確的，關(guān)鍵在于，實(shí)踐當(dāng)中會(huì)對(duì)監(jiān)管能力提出很大的考驗(yàn)，因?yàn)?ldquo;一刀切”是比較容易的，如果要是給與它一個(gè)整改期，協(xié)助它改善，對(duì)地方的環(huán)境監(jiān)管能力是一個(gè)考驗(yàn)，對(duì)地方治理決心也是考驗(yàn)，因?yàn)榈胤綍?huì)保護(hù)一些有利于GDP貢獻(xiàn)的污染企業(yè)。  

馬軍的擔(dān)憂(yōu)不無(wú)道理。華北一位地級(jí)市環(huán)保局長(zhǎng)向《財(cái)經(jīng)》記者坦言，看過(guò)政府工作報(bào)告后，他感到壓力很大。他認(rèn)為，給企業(yè)過(guò)渡期會(huì)成為地方環(huán)保工作的掣肘，過(guò)去企業(yè)是環(huán)保責(zé)任主體，必須依法依規(guī)履行主體責(zé)任，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，可以讓它關(guān)停了治理，但現(xiàn)在不能那么做了，要給他合理過(guò)渡期，避免處置措施簡(jiǎn)單粗暴、一關(guān)了之。企業(yè)相當(dāng)于拿到了一塊“免死金牌”，但對(duì)地方環(huán)保來(lái)說(shuō)，大大增加了監(jiān)管難度。  

“我們要完成環(huán)境部和省委省政府的減排指標(biāo)，完不成要追責(zé)問(wèn)責(zé)，首先追的就是環(huán)保局長(zhǎng)的責(zé)，但是企業(yè)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)又不能采取措施。”這名環(huán)保局長(zhǎng)說(shuō)。  

除增加了地方環(huán)保部門(mén)的壓力外，政策能否有效落地尚有待于進(jìn)一步的文件出臺(tái)。柴發(fā)合表示，關(guān)于企業(yè)具體如何整治、整治多少時(shí)間，后面需要出臺(tái)政策解釋。  

“對(duì)企業(yè)不能‘一管就死’，也不能走向‘一放就亂’的另一個(gè)極端。”馬軍告訴《財(cái)經(jīng)》記者，去年10月份以來(lái)，秋冬季就沒(méi)有再執(zhí)行之前那樣嚴(yán)格的停限產(chǎn)政策。這在天氣上也有所體現(xiàn)。近期出現(xiàn)的污染反彈情況就是一個(gè)提醒。  

3月3日，在兩會(huì)的第一場(chǎng)“部長(zhǎng)通道”上，生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰表示，當(dāng)前污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)面臨的困難和問(wèn)題還不少，北京這幾天的霧霾污染天氣就足以說(shuō)明這一點(diǎn)。“我們生態(tài)環(huán)境部也深感責(zé)任重大，可以說(shuō)是壓力山大，天天神經(jīng)緊繃，時(shí)時(shí)心中忐忑，絕不敢有絲毫、半點(diǎn)懈怠和馬虎”。  

馬軍所在機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)了高排放企業(yè)的產(chǎn)量變化和環(huán)境表現(xiàn)，包括它們是否出現(xiàn)環(huán)境違規(guī)被處罰、監(jiān)測(cè)超標(biāo)排放的情況。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，河北鋼鐵產(chǎn)量、山西焦化行業(yè)產(chǎn)量從去年秋季以來(lái)均有較大反彈，產(chǎn)量反彈的企業(yè)中，也包含了一些出現(xiàn)污染問(wèn)題的，“這顯然是不符合精準(zhǔn)化管理要求的。”  

那么，如何對(duì)為數(shù)眾多的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管？專(zhuān)家認(rèn)為，目前，在環(huán)境成本沒(méi)有內(nèi)化成企業(yè)成本的前提下，企業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力是很差的，只能靠企業(yè)的良心。真正釜底抽薪地解決環(huán)境問(wèn)題，從源頭解決環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問(wèn)題，就需要使用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，也就是將環(huán)境成本納入企業(yè)和個(gè)人消費(fèi)者的行為決策函數(shù)里。  

解洪興指出，精細(xì)化的環(huán)境治理模式需要和許可證改革相結(jié)合。排污許可證是指環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)發(fā)放的允許排污單位排放一定數(shù)量污染物的憑證。排污許可證詳細(xì)地記錄著企業(yè)的排污要求、排污數(shù)據(jù)，政府以許可證為依托對(duì)企業(yè)提出定制化的要求并進(jìn)行核查。  

馬軍認(rèn)為，從環(huán)境信息公開(kāi)到綠色供應(yīng)鏈，再到綠色金融，都可以輔助到新的環(huán)境治理模式。  

“監(jiān)管不能放松，一關(guān)了之也不對(duì)，重要的是，需要充分地把執(zhí)法信息披露出來(lái)，讓企業(yè)一處違法、處處受限。這個(gè)處處受限不是說(shuō)把它一棍子打死，而是說(shuō)有相應(yīng)的流程、平臺(tái)、方式能夠協(xié)助它開(kāi)展整改、確認(rèn)，形成良性循環(huán)。真正應(yīng)該關(guān)掉的是害群之馬。”馬軍說(shuō)。  

如何讓氮氧化物排放量下降3%？

政府工作報(bào)告兩度提及“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。李克強(qiáng)表示，污染防治要聚焦打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)等重點(diǎn)任務(wù)。在講到該如何推進(jìn)污染防治時(shí)，他又提到了“鞏固擴(kuò)大藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)成果”。  

清楚城市的排放源在哪里，是制定減排政策和措施的重要依據(jù)。2017年4月以來(lái)，中國(guó)開(kāi)展了大氣重污染成因與治理攻關(guān)項(xiàng)目，歷時(shí)兩年，目前已基本弄清了京津冀及周邊地區(qū)大氣重污染的成因。  

根據(jù)國(guó)家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心3月3日發(fā)布的研究結(jié)果，京津冀硝酸鹽區(qū)域性污染十分突出，硝酸鹽絕對(duì)濃度和占比大幅度超過(guò)硫酸鹽，成為PM2.5中最主要的二次無(wú)機(jī)組分，其濃度快速上升已成為PM2.5爆發(fā)式增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素之一。  

硝酸鹽主要是燃煤等各類(lèi)化石能源燃燒排放的氮氧化物在空氣中氧化所致，因此控制硝酸鹽就要控制氮氧化物排放，相應(yīng)的控制重點(diǎn)是機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放、電力、鋼鐵、鍋爐。  

具體指標(biāo)方面，李克強(qiáng)在作政府工作報(bào)告時(shí)表示，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點(diǎn)地區(qū)細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度繼續(xù)下降。  

能源基金會(huì)環(huán)境管理項(xiàng)目主任劉欣表示，有數(shù)據(jù)顯示，“大氣十條”實(shí)施期間，京津冀及周邊地區(qū)各市在PM2.5和二氧化硫濃度全面下降的同時(shí)，二氧化氮在相當(dāng)一部分的城市出現(xiàn)反彈，距離二氧化氮環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)40ug/m3越來(lái)越遠(yuǎn)，這表明受機(jī)動(dòng)車(chē)保有量和化石能源消耗總量的增加，部分地區(qū)氮氧化物排放總量有所增加。  

劉欣建議了幾個(gè)之后可能的治理方向。一是需要結(jié)合空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃，制定氮氧化物控制策略，明確氮氧化物來(lái)源，排放清單，制定二氧化氮改善目標(biāo)以及對(duì)應(yīng)的氮氧化物排放削減指標(biāo)，并將任務(wù)目標(biāo)分解到生產(chǎn)和生活各相關(guān)行業(yè)組織實(shí)施；二是在能源結(jié)構(gòu)上，大力實(shí)施可再生能源戰(zhàn)略，制定實(shí)施控制燃煤等化石燃料消耗量的有關(guān)政策措施，并盡快制定實(shí)施推廣可再生能源使用的相關(guān)政策機(jī)制，從源頭降低氮氧化物產(chǎn)生量；三是在工業(yè)結(jié)構(gòu)上，嚴(yán)禁新增鋼鐵、焦化等兩高行業(yè)產(chǎn)能，在鋼鐵、建材、有色、火電、焦化、鑄造等重點(diǎn)行業(yè)及燃煤鍋爐全面實(shí)施特別排放限值，推廣天然氣鍋爐等燃燒設(shè)施低氮改造；四是在交通結(jié)構(gòu)上，加速部署推廣公交客運(yùn)、鐵路貨運(yùn)、零排放低排放機(jī)動(dòng)車(chē)等清潔交通戰(zhàn)略。

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