日前，全國人大網(wǎng)全文刊發(fā)了全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國大氣污染防治法》實施情況的報告。報告由全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書2018年7月9日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上做出。  

全國人民代表大會常務(wù)委員會  

執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國  

大氣污染防治法》實施情況的報告  

——2018年7月9日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上  

全國人大常委會委員長  栗戰(zhàn)書  

全國人民代表大會常務(wù)委員會：  

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。環(huán)境問題解決得好不好，已經(jīng)成為全面建成小康社會能否得到人民認(rèn)可的關(guān)鍵。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，提出一系列重大戰(zhàn)略思想，作出一系列重大決策部署，堅決向污染宣戰(zhàn)，力度之大、措施之實、成效之明顯，前所未有。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，打好污染防治攻堅戰(zhàn)，重中之重是堅決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，還老百姓藍(lán)天白云、繁星閃爍。十三屆全國人大常委會成立后，緊緊圍繞黨中央決策部署和習(xí)近平總書記關(guān)于打好污染防治攻堅戰(zhàn)的指示要求，把大氣污染防治法執(zhí)法檢查作為今年監(jiān)督工作的重中之重，認(rèn)真部署、精心組織，目的是通過法律實施監(jiān)督，保證黨中央重大決策部署貫徹落實，保證法律得到全面有效實施，推動解決人民群眾關(guān)注的突出環(huán)境問題，以法律的武器治理污染，用法治的力量保衛(wèi)藍(lán)天。  

按照大氣污染防治法執(zhí)法檢查工作安排，這次執(zhí)法檢查組由我擔(dān)任組長，王晨、沈躍躍、丁仲禮副委員長、楊振武秘書長和環(huán)資委高虎城主任委員任副組長，成員由全國人大常委會委員、環(huán)資委委員和部分全國人大代表共32人組成。5月至6月，執(zhí)法檢查組分為4個小組，我和三位副委員長帶隊，分別赴河南、內(nèi)蒙古、山西、陜西、山東、河北、安徽、江蘇等8個省區(qū)開展執(zhí)法檢查工作，檢查組深入到26個地市，共召開29次座談會，聽取了地方政府和有關(guān)部門的匯報，實地查看了107個單位和項目。同時，委托其他23個�。▍^(qū)、市）人大常委會開展自查，實現(xiàn)了執(zhí)法檢查全覆蓋。期間，執(zhí)法檢查組召開三次會議，聽取了國務(wù)院及有關(guān)部門實施大氣污染防治法情況匯報,4個檢查小組工作情況介紹，討論執(zhí)法檢查報告稿并聽取國務(wù)院及有關(guān)部門意見。  

這次執(zhí)法檢查有幾個突出特點：一是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，檢查組所到之處，我和幾位副委員長帶頭宣講，并號召各方面以實際行動確保黨中央關(guān)于打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的決策部署落到實處。二是始終堅持“依法”原則，執(zhí)法檢查全過程、各方面都以法律為依據(jù)為準(zhǔn)繩。三是充分發(fā)揮“法律巡視”監(jiān)督利劍作用，敢于動真碰硬，開展隨機抽查，深入查找重點地區(qū)、重點領(lǐng)域、重點行業(yè)存在的突出問題。四是創(chuàng)新檢查方式，召開五級人大代表和群眾代表、專家學(xué)者座談會，傾聽民意、集中民智；把重要的法律條款梳理為調(diào)查問卷，推動政府部門和企業(yè)負(fù)責(zé)人學(xué)法用法普法；同�。▍^(qū)）人大常委會就法律實施情況初步交換意見，上下協(xié)力推動法律全面有效實施。  

一、法律實施的總體情況  

黨的十八大以來，各地區(qū)各部門堅決貫徹黨中央決策部署，認(rèn)真貫徹落實大氣污染防治法，深入實施大氣污染防治行動計劃，大氣污染防治工作取得積極進展。2017年，全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）平均濃度比2013年下降22.7%；京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度分別下降39.6%、34.3%、27.7%，珠三角區(qū)域細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度連續(xù)三年達標(biāo)。全國空氣質(zhì)量總體改善，重點區(qū)域明顯好轉(zhuǎn)，人民群眾的獲得感明顯提升。  

（一）全社會生態(tài)環(huán)境保護的意識明顯增強  

一是各級政府對大氣污染防治工作的重視程度不斷提高，把大氣污染防治作為推動高質(zhì)量發(fā)展的重大政治任務(wù)部署推進，強化考核問責(zé)。中央財政加大資金投入，5年累計安排大氣污染防治專項資金528億元。各相關(guān)部門分工協(xié)作、共同發(fā)力，出臺20余項價格、財稅、金融等經(jīng)濟政策，支持大氣污染防治工作順利開展。二是企業(yè)治污的自覺性和主動性不斷提高，越來越多的企業(yè)認(rèn)識到加強環(huán)境保護既是發(fā)展大局需要，也符合自身長遠(yuǎn)利益，依法治污、保護生態(tài)環(huán)境的法治意識和主體意識逐步增強。三是人民群眾依法參與和監(jiān)督污染治理的積極性明顯提高，環(huán)保社會組織和志愿者隊伍不斷壯大，公眾關(guān)心環(huán)保、參與環(huán)保、監(jiān)督環(huán)保的行動更加自覺。  

（二）大氣污染防治的法治保障進一步強化  

一是落實法律制度。推行以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理制度改革，出臺《排污許可管理辦法（試行）》，加強固定污染源全過程管理和多污染物協(xié)同控制。完善責(zé)任目標(biāo)考核制度，印發(fā)大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法和實施細(xì)則，約談大氣環(huán)境問題突出的地方政府。二是推進標(biāo)準(zhǔn)制定修訂工作。全面實施新修訂的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。制定修訂火電、鋼鐵、水泥等20多個行業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，在重點區(qū)域執(zhí)行特別排放限值。全面實施國五機動車排放標(biāo)準(zhǔn)和清潔油品標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布國六車用油品標(biāo)準(zhǔn)和輕型汽車排放標(biāo)準(zhǔn)。三是健全部門規(guī)章和地方性法規(guī)。各部門出臺100多件配套規(guī)章及規(guī)范性文件，各級人大及其常委會加強立法和監(jiān)督，河南、陜西、河北等近20個省份發(fā)布實施大氣污染防治條例，浙江、安徽等省對機動車污染防治進行專項立法。四是強化環(huán)境執(zhí)法和司法。中央環(huán)保督察力度大、效果好，實現(xiàn)31個�。▍^(qū)、市）全覆蓋。加強生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接，出臺相關(guān)辦法和司法解釋，推進環(huán)境公益訴訟，聯(lián)合督辦查辦大案要案，嚴(yán)肅追究刑事責(zé)任。2017年，全國實施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留及移送涉嫌污染犯罪五類案件近4萬件，涉大氣案件占比近30%，比2016年增長75%。  

（三）依法推進大氣污染治理工作力度不斷加大  

一是堅持源頭治理，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。五年來，全國累計退出鋼鐵產(chǎn)能超過1.7億噸、煤炭產(chǎn)能8億噸、水泥產(chǎn)能2.3億噸；煤炭消費比重下降8.1個百分點，清潔能源比重提高6.3個百分點。二是提升大氣環(huán)境管理能力。完成國家環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收，初步建成由國控、省控、市控三級近5000個監(jiān)測點位組成的覆蓋全國地級及以上城市的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)。加快推進大氣重污染成因與治理集中攻關(guān)，強化大氣污染治理科技支撐。三是建立健全重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制。生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門和地方政府建立重污染天氣聯(lián)合應(yīng)對工作機制，建成京津冀及周邊、長三角、珠三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報中心。四是強化重點領(lǐng)域大氣污染防治措施。全國完成超低排放改造的燃煤機組超過7億千瓦，占燃煤機組總裝機容量的71%。淘汰黃標(biāo)車和老舊車2000多萬輛，推廣應(yīng)用新能源車超過180萬輛。京津冀及周邊地區(qū)完成煤改氣、煤改電470多萬戶，整治涉氣“散亂污”企業(yè)6.2萬家。  

二、法律實施中存在的主要問題  

（一）結(jié)構(gòu)性污染問題較為突出  

大氣污染防治法第二條規(guī)定防治大氣污染應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，堅持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。檢查中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、布局偏亂，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位，運輸結(jié)構(gòu)不合理，成為大氣污染的主因。山東省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占全部工業(yè)的70%，重化工業(yè)占傳統(tǒng)工業(yè)的70%。河北邯鄲“城中有鋼”，石家莊“煤電圍城”等問題突出。內(nèi)蒙古包頭重化企業(yè)圍城，全市建成區(qū)面積不足總面積的1%，但集聚了全市約90%的鋼鐵產(chǎn)能、89%的火電裝機和90%的稀土產(chǎn)量。“2+26”城市、長三角、汾渭平原等區(qū)域的單位國土面積煤炭消耗量是全國平均水平的4—6倍。2017年河南省煤炭消費量占一次能源消費比重達到73.6%，高出全國13個百分點。以柴油車為主的公路運輸承擔(dān)了全國約78%的貨物發(fā)送量、48.6%的貨物周轉(zhuǎn)量，柴油貨車污染排放占機動車排放總量的60%以上。據(jù)統(tǒng)計，河北省有柴油貨車135.9萬輛，占全國柴油貨車總量的8%；山東省有柴油貨車172.8萬輛，占全國柴油貨車總量的10.2%，居全國首位。  

（二）部分配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定工作滯后  

配套法規(guī)不健全。大氣污染防治法第十九條要求排污許可的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。目前，國務(wù)院排污許可管理條例尚未出臺。大氣污染防治法第五十八條規(guī)定的機動車和非道路移動機械環(huán)境保護召回制度沒有落實，第七十八條規(guī)定的有毒有害大氣污染物名錄尚未出臺。不少大氣污染較重的地市尚未制定地方性法規(guī)。2015年修改《立法法》以來，截至2017年12月，新賦予地方立法權(quán)的274個設(shè)區(qū)的市、自治州和不設(shè)區(qū)的地級市僅出臺了14件大氣環(huán)境保護地方性法規(guī)。  

標(biāo)準(zhǔn)體系不完善。一是部分標(biāo)準(zhǔn)缺失，監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。大氣污染防治法第三十七條明確禁止進口、銷售和燃用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的石油焦，但相應(yīng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺失。第四十六條規(guī)定，工業(yè)涂裝企業(yè)應(yīng)當(dāng)使用低揮發(fā)性有機物含量的涂料，但相關(guān)限值標(biāo)準(zhǔn)尚未制定。制藥、農(nóng)藥、包裝印刷等行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)缺失。多數(shù)地方未根據(jù)本地的環(huán)境質(zhì)量改善要求，制定嚴(yán)于國家的地方排放標(biāo)準(zhǔn)。二是部分標(biāo)準(zhǔn)修訂滯后。大氣污染防治法第十二條規(guī)定，大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)定期進行評估，根據(jù)評估結(jié)果對標(biāo)準(zhǔn)適時進行修訂。當(dāng)前執(zhí)行的《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《工業(yè)爐窯大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》都是上世紀(jì)九十年代發(fā)布實施，修訂工作嚴(yán)重滯后。  

（三）大氣污染監(jiān)督管理制度落實不到位  

排污許可制度沒有落實到位。大氣污染防治法第十九條明確要求排放工業(yè)廢氣的企業(yè)應(yīng)當(dāng)取得排污許可證，但許可證發(fā)放范圍沒有涵蓋全部排污企業(yè)，部分企業(yè)固定污染源未納入監(jiān)管。例如，安徽蕪湖2017年對火電、造紙、水泥、印染等14個行業(yè)，僅發(fā)放52張排污許可證；江蘇徐州對火電、造紙、鋼鐵等10個行業(yè)僅核發(fā)124張排污許可證。有些地方排放總量底數(shù)不清，大氣污染物排放量與環(huán)境質(zhì)量改善之間的關(guān)系研究不夠。統(tǒng)一估算大氣污染排放總量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和推薦的技術(shù)手段有待完善。  

環(huán)境監(jiān)測制度落實有差距。大氣污染防治法第二十三條要求環(huán)境保護主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)與管理大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)。但一些東中部區(qū)縣和西部大氣污染嚴(yán)重城市監(jiān)控點少、監(jiān)控網(wǎng)布局不合理。個別地方環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測弄虛作假。例如，山西省臨汾市出現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量造假窩案，2017年4月至2018年4月，6個國控站點被人為干擾上百次，監(jiān)測數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真。第二十五條規(guī)定重點排污單位應(yīng)當(dāng)對自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。檢查中發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)監(jiān)測數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，影響治污實效。陜西金堆城鉬業(yè)股份有限公司不如實公開自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，檢查組現(xiàn)場檢測發(fā)現(xiàn)測量濃度與標(biāo)準(zhǔn)樣品濃度差異遠(yuǎn)超誤差范圍，不符合技術(shù)規(guī)范。企業(yè)在線自動監(jiān)測設(shè)備缺乏國家統(tǒng)一的技術(shù)質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。  

環(huán)境信息公開制度缺乏系統(tǒng)規(guī)范。大氣污染防治法多個條款對政府和企業(yè)環(huán)境信息公開提出明確要求。雖然政府環(huán)境信息公開平臺已經(jīng)建立，但是環(huán)境監(jiān)測、污染源監(jiān)控、監(jiān)督管理等信息系統(tǒng)兼容互通性不強，信息共享不夠。重點企業(yè)排污信息公開不到位，公開信息不完整、不準(zhǔn)確、不及時。  

（四）重點領(lǐng)域大氣污染防治措施執(zhí)行不夠有力  

工業(yè)污染控制力度不夠。大氣污染防治法第四十三條規(guī)定，鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工等企業(yè)生產(chǎn)過程中排放粉塵、硫化物和氮氧化物的，應(yīng)當(dāng)采取清潔生產(chǎn)工藝，配套建設(shè)除塵、脫硫、脫硝等裝置。檢查中發(fā)現(xiàn)，包頭市亞新隆順特鋼有限公司煉鋼車間廢氣收集處理不到位，煙氣無組織排放問題突出；山東省鐵雄冶金科技有限公司建設(shè)了脫硫脫硝設(shè)施，但通過旁路煙囪排放部分未處理煙氣。一些地方存在不符合產(chǎn)業(yè)政策的“散亂污”企業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局不合理的企業(yè)群，治污設(shè)施簡陋甚至沒有治污設(shè)施，不能達標(biāo)排放。河南省鄭州市發(fā)現(xiàn)存在廢渣冶煉“散亂污”企業(yè)，洛陽市相鄰三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成家具制造企業(yè)群達400家以上，粉塵污染突出，影響周邊居民生活環(huán)境。  

民用散煤污染控制不力。大氣污染防治法第三十六條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強民用散煤的管理。散煤燃燒效率低、污染重。我國北方地區(qū)每年冬季取暖消耗2億多噸散煤，據(jù)有關(guān)部門測算，1噸散煤排放污染物相當(dāng)于10—15噸電煤。山西省散煤年消費量大約2000余萬噸，存在散煤替代進展緩慢、潔凈焦不合格等問題。陜西省關(guān)中地區(qū)每年散煤燃燒量達2000萬噸以上，城市老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)散煤燃燒大量存在，相關(guān)治理工作尚未有效開展。  

機動車污染和油品質(zhì)量監(jiān)管不到位。大氣污染防治法第四章對機動車污染控制、車輛監(jiān)管、油品質(zhì)量等作了專節(jié)規(guī)定。一些重型柴油車未安裝污染控制裝置或者污染控制裝置不符合要求，不能達標(biāo)排放。一些地方和部門對重型柴油車準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)管力量不足、監(jiān)管不到位，車輛不正常安裝和使用污染控制裝置等違法情況比較普遍；個別地方存在機動車排放檢驗機構(gòu)數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象；一些城市劃定了高污染車輛禁行區(qū)和非道路移動機械禁用區(qū)，沒有有效執(zhí)法監(jiān)管和處罰；一些地區(qū)油品質(zhì)量源頭管控存在漏洞，對成品油無證生產(chǎn)單位、非法調(diào)和成品油行為監(jiān)管不到位，對流通領(lǐng)域的普通柴油沒有明確監(jiān)管部門、缺乏監(jiān)管依據(jù)。2017年，有關(guān)部門在天津、廊坊、唐山、保定、邢臺等五市開展的柴油質(zhì)量抽檢中，合格率僅為47%。  

揚塵污染防治監(jiān)督管理不精細(xì)。大氣污染防治法第六十八條到第七十二條對揚塵污染防治作出規(guī)定，明確了地方各級政府和住建、環(huán)衛(wèi)、交通、國土等有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，建設(shè)施工、礦山開采等單位的污染防治責(zé)任，規(guī)定了揚塵污染防治具體措施。地方政府對城市揚塵精細(xì)化管理不夠，有關(guān)部門在依法管控施工工地，打擊礦山開采、建材加工等企業(yè)違法行為方面不到位。河南省安陽市下堡村北側(cè)山體采石作業(yè)沒有揚塵治理設(shè)施和措施，已開采區(qū)域沒有開展生態(tài)修復(fù)。鄂爾多斯市露天煤礦抑塵措施普遍不足，揚塵問題突出。西安浐灞生態(tài)區(qū)雁鳴湖項目，260多畝的施工地面未采取覆蓋、灑水等抑塵措施。此外，一些地方為迎接檢查，存在突擊采取防塵措施的現(xiàn)象。  

秸稈綜合利用不足。大氣污染防治法第七十六條要求建立秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務(wù)體系。目前一些地區(qū)秸稈的收貯運配套政策措施不足，沒有建立有效的秸稈收貯體系，嚴(yán)重制約了秸稈的綜合利用。近年來，東北地區(qū)在春播秋收季節(jié)多次因秸稈焚燒造成大面積重污染天氣。  

（五）執(zhí)法監(jiān)管和司法保障有待加強  

執(zhí)法監(jiān)管不到位。一是部門聯(lián)動協(xié)作不夠。大氣污染防治監(jiān)管中存在職能分散、職能交叉、職責(zé)不清等問題，部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、考核問責(zé)等工作機制尚未健全。比如，在機動車污染防治中，有的地方公安、環(huán)保、交通等部門配合不力，排放不達標(biāo)車輛長期行駛無人監(jiān)管。2018年1—5月，安徽省公安機關(guān)開展了專項整治行動，共查處逾期未檢驗交通違法行為14.7萬起，逾期未辦理報廢手續(xù)交通違法行為864起。一些地方反映，公安交管部門道路執(zhí)法沒有充分運用機動車尾氣遙感監(jiān)測結(jié)果。在北方地區(qū)冬季清潔取暖工作中，民用散煤污染控制、清潔能源供應(yīng)等方面部門協(xié)同推進不足。二是部門監(jiān)管工作滯后。大氣污染防治法第一百一十三條規(guī)定，對駕駛排放檢驗不合格的機動車上路行駛的，由公安交通管理部門依法予以處罰。但直到2017年5月1日，公安部交管局才增設(shè)超標(biāo)排放處罰全國統(tǒng)一代碼，各地實施進展不一，存在超標(biāo)車輛異地處罰難的問題。一些地方反映，對超標(biāo)排放機動車的處罰措施僅限于行政罰款，起不到威懾作用。三是行政執(zhí)法不統(tǒng)一。按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留等法律強制措施的執(zhí)法規(guī)范和解釋不足，造成基層執(zhí)法人員執(zhí)法依據(jù)不充分；行政強制措施地區(qū)之間、企業(yè)之間執(zhí)行不統(tǒng)一，有的企業(yè)反映不公平。四是基層執(zhí)法監(jiān)管能力不足。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)水平層層遞減，基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員少、裝備差、專業(yè)素質(zhì)低，與日益繁重的執(zhí)法監(jiān)管任務(wù)不相適應(yīng)的問題突出。  

司法保障作用發(fā)揮不充分。公安機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)在犯罪主體認(rèn)定、證據(jù)采信標(biāo)準(zhǔn)等方面理解不一致。不同地區(qū)對刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)掌握不統(tǒng)一。大氣污染違法行為調(diào)查取證難，鑒定機構(gòu)少、費用高、周期長，環(huán)境司法技術(shù)支撐能力不強，影響司法辦案工作效率。  

（六）法律責(zé)任不落實  

政府責(zé)任和部門監(jiān)管責(zé)任落實不到位。不少地方主動承認(rèn)治理工作存在“上熱、中溫、下冷”現(xiàn)象，污染治理壓力和責(zé)任逐級遞減及“政熱企冷”等問題較為突出。有的地方在項目把關(guān)、破解難題、執(zhí)法監(jiān)督等方面缺乏真抓實干的決心和狠勁。汾渭平原近年來PM2.5濃度不降反升，2017年汾渭平原PM2.5年平均濃度為68微克/立方米，采暖季PM2.5平均濃度為100微克/立方米，優(yōu)良天數(shù)比例均值為50.6%，在全國排位靠后。山西曾將焦化產(chǎn)能調(diào)整重組作為振興產(chǎn)業(yè)的重要措施，但調(diào)整重組效果十分有限。陜西治污降霾年度行動方案確定的任務(wù)完成情況不夠理想，相關(guān)考核問責(zé)不嚴(yán)，發(fā)揮作用有限。  

企業(yè)治污主體責(zé)任落實不到位。大氣污染防治法規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少大氣污染，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。部分企業(yè)污染防治不主動、不自覺，管理粗放，設(shè)施不健全，超標(biāo)排污問題突出。陜西延長石油興化化工有限公司、河南鄭州天能碳素有限公司不正常運行大氣污染防治設(shè)施，污染問題突出。河南安陽紅巖鐵合金有限公司、河北立馬燃?xì)夤痉乐挝廴驹O(shè)施不健全，無組織排放嚴(yán)重。一些企業(yè)采取“晝伏夜出”等方式逃避監(jiān)管，違法偷排等現(xiàn)象屢禁不止，甚至被責(zé)令停產(chǎn)整治卻違法恢復(fù)生產(chǎn)。  

三、原因分析  

存在上述問題的原因是多方面的，關(guān)鍵是一些地方和部門沒有正確處理好環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，沒有全面有效實施大氣污染防治法。  

（一）對綠色發(fā)展理念的認(rèn)識存在差距  

一些地方政府及其相關(guān)部門對綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念沒有學(xué)深悟透，沒有正確處理好環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，沒有把生態(tài)文明的理念、原則、目標(biāo)融入到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展各方面，仍然延續(xù)傳統(tǒng)的粗放型發(fā)展模式和做法。一些地方對打贏大氣污染防治攻堅戰(zhàn)的緊迫性和艱巨性認(rèn)識不到位，習(xí)慣于縱向分析看成效，缺乏橫向比較找差距的工作自覺性；打苦仗、硬仗的思想準(zhǔn)備不足，需要深挖治污潛力；滿足于自身空氣質(zhì)量達標(biāo)，對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的責(zé)任重視不夠。  

（二）生態(tài)環(huán)境保護法律學(xué)習(xí)宣傳運用缺乏力度  

一些地區(qū)環(huán)境保護法律的宣傳普及形式比較單一、范圍窄、內(nèi)容不全面不深入，學(xué)習(xí)不系統(tǒng)，培訓(xùn)走過場，法律知識學(xué)用脫節(jié)，普法效果不明顯。執(zhí)法檢查期間的問卷調(diào)查顯示，一些地方政府部門和企業(yè)沒有組織好對大氣污染防治法的學(xué)習(xí)宣傳，部門負(fù)責(zé)人對法律的了解和認(rèn)識模糊，企業(yè)干部職工對法律主要制度規(guī)定不了解。有的地方?jīng)]有充分用好地方立法權(quán)，沒有及時從本地實際出發(fā)制定出臺地方性法規(guī)或規(guī)章。政府部門依法監(jiān)管的觀念有待提高，企業(yè)依法治污缺乏自覺性，人民群眾運用法律武器維護自身合法權(quán)益的意識要進一步增強。  

（三）大氣污染治理的長效機制尚未健全  

一是投入保障機制不完善。企業(yè)環(huán)境成本沒有實現(xiàn)內(nèi)部化，治污投入不足；中央與地方、地方不同層級政府之間環(huán)境保護財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，需要進一步清晰、合理和規(guī)范；財政資金分配機制有待完善，地方存在“等靠要”的思想。二是政策缺乏系統(tǒng)性協(xié)同性。在大氣污染防治工作中沒有充分運用經(jīng)濟手段，市場機制作用發(fā)揮不顯著。價格、財稅、金融等經(jīng)濟政策和環(huán)保信用評價體系尚未形成“組合拳”，對企業(yè)治污的激勵約束不夠。三是科技支撐能力不強。精準(zhǔn)治霾研究有待深入，城市細(xì)顆粒物源解析及排放控制、臭氧污染形成機理及應(yīng)對措施、霧霾預(yù)報預(yù)警等方面的基礎(chǔ)研究亟待加強。  

此外，工作中存在作風(fēng)不扎實的問題。檢查中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府和部門在匯報和自查報告中談工作成績多，對問題說得少、缺乏深入分析研究。檢查組看到的多是以治理成效和經(jīng)驗為主的好典型，隨機抽查企業(yè)發(fā)現(xiàn)不同程度地存在違法問題。一些地方不同層級防治污染的工作要求“上下一般粗”，安排部署多、政策文件多、口頭表態(tài)多，實際工作中的落實情況層層遞減。一些地方治污主要靠上面推動和外在約束，工作的主動性有待提高，責(zé)任落得不實，治理成效不穩(wěn)固。  

四、意見和建議  

大氣污染防治法強化了政府和企業(yè)的法律責(zé)任，加大了違法處罰力度，具有很強的針對性、可操作性和可執(zhí)行性。要全面有效實施大氣污染防治法，依法推動解決大氣污染突出問題，努力提升人民群眾的藍(lán)天幸福感。  

（一）堅決貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想  

習(xí)近平生態(tài)文明思想聚焦人民群眾感受最深刻、要求最迫切的突出環(huán)境問題，從根本上扭轉(zhuǎn)了多年存在的一些不正確的發(fā)展理念，對生態(tài)文明建設(shè)進行了頂層設(shè)計和全面部署，是推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的強大思想武器。各國家機關(guān)要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為科學(xué)指引，統(tǒng)一認(rèn)識、凝心聚力，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念，自覺把經(jīng)濟社會發(fā)展同生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌起來，把生態(tài)文明建設(shè)重大部署和重要任務(wù)落到實處，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。各級人大及其常委會要把生態(tài)文明建設(shè)作為重要領(lǐng)域，建立健全最嚴(yán)格最嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護法律制度，大力推動生態(tài)環(huán)境保護法律制度全面有效實施，推動黨中央關(guān)于打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)決策部署的貫徹落實。  

（二）嚴(yán)格實施大氣污染防治法  

強化源頭控制。要大力調(diào)整“四個結(jié)構(gòu)”（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)）。一是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，重點區(qū)域嚴(yán)禁鋼鐵、焦化、電解鋁等高耗能、高污染行業(yè)新增產(chǎn)能。提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，加大鋼鐵等重點行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰力度。加快推進城市建成區(qū)內(nèi)水泥、平板玻璃、焦化、化工等重污染企業(yè)的搬遷改造。全面整治“散亂污”企業(yè)及集群。二是調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，增加清潔能源使用，落實可再生能源發(fā)電全額保障性收購政策。大力推進煤炭清潔高效利用，嚴(yán)格落實重點區(qū)域煤炭消費總量控制目標(biāo)。大力推進散煤治理，以保障北方地區(qū)冬季清潔取暖為重點，因地制宜、多措并舉，穩(wěn)步推進“煤改氣”、“煤改電”工作，到2020年采暖季前，在保障能源供應(yīng)的前提下，基本完成京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原的平原地區(qū)生活和冬季取暖散煤替代。三是調(diào)整優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)，以中長距離大宗產(chǎn)品運輸為突破口，減少公路運輸量，增加鐵路運輸量，建成清潔高效、環(huán)境友好的貨物運輸體系。四是優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，推進面源污染治理。加快實施防風(fēng)固沙綠化工程。推進露天礦山綜合整治，重點區(qū)域原則上禁止新建露天礦山建設(shè)項目，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、亂采濫挖的露天礦山要依法關(guān)閉。加強揚塵綜合治理，嚴(yán)格施工揚塵管理，2018年年底前各地建立管理清單；加強道路揚塵綜合整治，實施重點區(qū)域降塵考核。加強秸稈綜合利用和氨排放控制，切實加強秸稈禁燒管控。確保到2020年，全國秸稈綜合利用率達到85%�？刂妻r(nóng)業(yè)源氨排放，實現(xiàn)化肥農(nóng)藥使用量負(fù)增長。強化畜禽糞污資源化利用，減少氨揮發(fā)排放。  

嚴(yán)格落實各項法律制度。國務(wù)院有關(guān)部門要認(rèn)真對照大氣污染防治法，逐條梳理落實情況，盡快建立健全相關(guān)制度措施。一是落實工業(yè)企業(yè)污染物達標(biāo)排放要求。各相關(guān)部門要依法大力整治排放不達標(biāo)企業(yè)，限期實現(xiàn)污染物達標(biāo)排放。對于無法實現(xiàn)達標(biāo)排放、治理無望的企業(yè)要堅決依法關(guān)停。要強化綜合整治，加強對中小企業(yè)燃煤、施工揚塵、餐廚油煙、農(nóng)業(yè)面源污染等的監(jiān)督管理，深挖治污潛力。二是落實監(jiān)測制度。完善環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，到2020年年底前確保實現(xiàn)東中部區(qū)縣和西部大氣污染嚴(yán)重城市的區(qū)縣監(jiān)測站點全覆蓋。督促企業(yè)進行自動監(jiān)控，2018年年底前，重點排污單位全部安裝自動在線監(jiān)控設(shè)備并同生態(tài)環(huán)境主管部門聯(lián)網(wǎng)，依法公開排污信息。生態(tài)環(huán)境部門要強化對監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，依法嚴(yán)懲環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為。三是落實信息公開制度。生態(tài)環(huán)境部門要依法公開各類標(biāo)準(zhǔn)和大氣環(huán)境質(zhì)量狀況信息，公開污染治理措施、重污染天氣應(yīng)對、環(huán)保違法處罰等信息，督促企業(yè)向社會及時公布自行監(jiān)測和污染排放情況，為人民群眾參與監(jiān)督創(chuàng)造條件。四是落實機動車船污染防治各項規(guī)定。工業(yè)、市場、生態(tài)環(huán)境等監(jiān)管部門要嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)銷售環(huán)保不達標(biāo)車輛、機動車排放檢驗機構(gòu)檢測弄虛作假行為，嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)、銷售和使用非標(biāo)車（船）用燃料行為，徹底清除黑加油站點。生態(tài)環(huán)境部門要完善機動車遙感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對在用柴油車排放情況進行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測。公安、生態(tài)環(huán)境等部門要認(rèn)真落實大氣污染防治法關(guān)于超標(biāo)車處罰的規(guī)定，采取多種措施提高違法成本、加大處罰力度。  

（三）加快制定配套法規(guī)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)  

一是完善配套法規(guī)。在2019年年底前出臺排污許可管理條例，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制，按行業(yè)、地區(qū)、時限核發(fā)排污許可證。2020年，將排污許可證制度建設(shè)成為固定源環(huán)境管理核心制度，實現(xiàn)“一證式”管理。市場監(jiān)管等部門要加快建立機動車和非道路移動機械環(huán)境保護召回制度，生態(tài)環(huán)境等部門要在2018年年底前依法制定并公布有毒有害大氣污染物名錄。二是完善標(biāo)準(zhǔn)體系。2019年年底前，市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等部門要制定符合大氣環(huán)境保護要求的涂料、油墨等產(chǎn)品揮發(fā)性有機物含量限值強制性國家標(biāo)準(zhǔn)，加快制定石油焦質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境部門要盡快評估、及時修改完善《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《工業(yè)爐窯大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》等滯后的大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)。大氣污染防治重點地區(qū)要積極制定嚴(yán)于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。三是完善地方性法規(guī)。鼓勵地方在大氣污染防治領(lǐng)域先于國家進行立法。2018年底前，各省級人大及其常委會要制定或修改大氣污染防治相關(guān)條例，結(jié)合本地實際進一步明確細(xì)化上位法規(guī)定，增強法律的操作性、規(guī)范性、約束性，實現(xiàn)大氣污染防治地方性法規(guī)全覆蓋。  

（四）加強對法律實施的監(jiān)督  

各級人大及其常委會要圍繞到2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善、主要污染物排放總量大幅減少的總體目標(biāo)，把大氣污染防治作為重點工作領(lǐng)域，持續(xù)開展執(zhí)法檢查、跟蹤監(jiān)督、聽取審議工作報告、專題詢問等，督促國務(wù)院及其有關(guān)部門、地方各級政府嚴(yán)格落實環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制，加大財政投入力度，改善大氣環(huán)境質(zhì)量，堅決依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。國務(wù)院各相關(guān)職能部門要加大執(zhí)法監(jiān)管力度，加強基層執(zhí)法能力建設(shè)，積極推進生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，推動企業(yè)全面履行治污責(zé)任。法院、檢察院、公安、司法行政、生態(tài)環(huán)境等部門要共同推進環(huán)境司法工作，健全環(huán)境保護行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，完善調(diào)查取證、責(zé)任認(rèn)定、鑒定評估、處罰標(biāo)準(zhǔn)等制度，依法嚴(yán)懲重罰環(huán)境違法犯罪行為。對于這次執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出違法問題，要納入中央環(huán)保督察“回頭看”范疇，落實法律責(zé)任，依法嚴(yán)肅處理。各�。▍^(qū)、市）要舉一反三，嚴(yán)格依法對檢查發(fā)現(xiàn)的問題逐一進行整改。國務(wù)院及其有關(guān)部門、各級地方政府要按照“誰執(zhí)法誰普法”的原則，加強大氣污染防治法律知識和科學(xué)知識宣傳普及，引導(dǎo)公眾增強法治意識、生態(tài)意識、環(huán)保意識、節(jié)約意識，自覺踐行綠色生活。  

（五）進一步強化科技支撐  

科技、生態(tài)環(huán)境等部門要加強重點區(qū)域、重點領(lǐng)域大氣污染關(guān)鍵問題的科技攻堅，組織開展對臭氧等大氣污染物成因及治理技術(shù)攻關(guān)，為科學(xué)決策、精準(zhǔn)治污提供有力支撐。加快大氣污染防治成熟新技術(shù)、新材料、新模式推廣，盡快實現(xiàn)先進實用的污染治理設(shè)備國產(chǎn)化。推動環(huán)境監(jiān)測技術(shù)進步和自主創(chuàng)新，鼓勵和推進環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)及監(jiān)測設(shè)備的重點研發(fā)專項。科技、工信、生態(tài)環(huán)境等部門要加強對中小企業(yè)的科技服務(wù)，推動環(huán)境治理技術(shù)水平的整體提升。  

同志們，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重中之重，時間緊、任務(wù)重、難度大。我們要在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為方向指引和根本遵循，全面有效實施大氣污染防治法，堅持以法律的武器治理污染，用法治的力量保衛(wèi)藍(lán)天，為提升生態(tài)文明，決勝全面建成小康社會、建設(shè)美麗中國作出貢獻。  

以上報告，請審議。

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