日前，長三角區(qū)域高層聚首，召開區(qū)域水污染防治協(xié)作小組工作會(huì)議。  

一段時(shí)間以來，“共同的河流”如何守護(hù)，污染如何治理，是我國以及世界許多國家密切關(guān)注的“水問題”。但是，由于河流流域面積廣、治理行動(dòng)協(xié)調(diào)困難、缺乏相關(guān)執(zhí)行依據(jù)等問題，守護(hù)好“共同的河流”絕非易事。  

美國州際河流合作治理經(jīng)歷了百年的探索，他們所遇到的瓶頸及取得的突破，或?qū)硪欢ǖ膯l(fā)。  

美國實(shí)行聯(lián)邦制，各州自治是其特色，在河流污染治理上也是如此。美國與我國一樣，是大川大河縱橫交錯(cuò)的國度，在工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過程中，水矛盾日益集中，其中最為嚴(yán)重的就是河流污染。當(dāng)缺水矛盾與水污染問題交織時(shí)，當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展與河流污染沖突之時(shí)，跨區(qū)域矛盾就越發(fā)地嚴(yán)峻。  

河流治理是一個(gè)技術(shù)性問題。從河流嚴(yán)重富營養(yǎng)化到水綠河清，在美國州際河流污染治理成果顯著的背后，是他們對(duì)于合作模式、管理機(jī)制、法律保障的不斷探索。  

一度“原地踏步”  

甚至愈演愈烈  

19世紀(jì)末，美國工業(yè)革命的突飛猛進(jìn)衍生出許多環(huán)境問題，因上游水污染而陷入飲水危機(jī)的人數(shù)不斷增多，感染疾病的人數(shù)也不斷增長。但在當(dāng)時(shí)，依據(jù)美國的憲法，聯(lián)邦并沒有被授權(quán)介入河流污染的治理。因此，各州自行處理本州的水污染防治事務(wù)，處在分割治理的體系之中。  

在地方保護(hù)主義和“利益尋租”的影響下，美國河流陷入悲劇。1910年，時(shí)任總統(tǒng)羅斯福在對(duì)各州和聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)發(fā)表的講話中，倡導(dǎo)一種“文明的垃圾排放方式”，告誡人們不要直接將污水排入飲用水中。然而，除了個(gè)別州積極響應(yīng)外，大部分州為了自身的利益而持反對(duì)態(tài)度。他們認(rèn)為，“在下游有足夠的自凈能力的情形下，要求上游為避免下游水質(zhì)惡化而承擔(dān)污水處理的風(fēng)險(xiǎn)支出是違背公平原則的”。  

面對(duì)日益惡化的水環(huán)境，一些州開始在河流污染治理方面進(jìn)行合作。如俄亥俄河沿岸的賓西法尼亞州、俄亥俄州和西弗吉尼亞州在1924年達(dá)成了共同治理酚類污染的協(xié)議，協(xié)議決定不對(duì)排放酚類污染物的焦炭企業(yè)提起訴訟，而是尋求與他們的合作。但這樣的合作并沒有扭轉(zhuǎn)全國河流治理的頹勢。  

20世紀(jì)30年代，水污染狀況持續(xù)惡化，美國民眾對(duì)州立法干預(yù)的期待加強(qiáng)，對(duì)聯(lián)邦政府有所作為的期望也日益迫切。1948年，《聯(lián)邦水污染控制法》通過，此法擴(kuò)大了聯(lián)邦政府在水污染防治方面的作用，同時(shí)尊重了各州在水污染治理上的主導(dǎo)地位，鼓勵(lì)各州統(tǒng)一立法或達(dá)成州際協(xié)定解決水域污染問題，但效果仍不明顯。當(dāng)時(shí)，該法仍以區(qū)域管理為主，尚未引入“流域”的管理視角。由于各州各自為政，地方保護(hù)主義盛行，州際合作治理成為空談。  

無政府主義河流污染合作治理模式的失靈，使河流治理誤入惡性循環(huán)。北美五大湖區(qū)魚類汞含量高達(dá)危險(xiǎn)水平;伊利湖因?yàn)檫^度污染，成為“死水”，俄亥俄州的楚亞和甲河，因?yàn)槲廴揪谷荒鼙灰及舜未蠡�。民眾開始為環(huán)保大聲疾呼，新的河流污染治理模式呼之欲出。  

面對(duì)嚴(yán)峻的水環(huán)境形勢，美聯(lián)邦分別在1951年、1961年和1965年三次修正《聯(lián)邦水污染控制法》。最后，聯(lián)邦參與制訂水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，各州的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)必須呈聯(lián)邦批準(zhǔn)，如果州不提交水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，那么聯(lián)邦有權(quán)頒布標(biāo)準(zhǔn)。1970年1月1日，時(shí)任總統(tǒng)尼克松簽署《國家環(huán)境政策法》;同年，美國聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)誕生。  

幾個(gè)部門參加  

開多少次會(huì)都有規(guī)定  

20世紀(jì)80年代到90年代，美國聯(lián)邦環(huán)保局逐漸認(rèn)識(shí)到以流域?yàn)榛締卧乃h(huán)境管理模式十分有效，遂開始在流域內(nèi)協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方力量，以解決最突出的環(huán)境問題。  

根據(jù)憲法的規(guī)定，聯(lián)邦原本只有州際河流水域的管轄權(quán)。1961年《水污染控制法》修改案又將聯(lián)邦的管轄權(quán)擴(kuò)大至“可航水域”及其支流;1972年新的《水污染控制法》將“可航水域”定義為“美國水域”(含領(lǐng)海);隨后美國陸軍工程團(tuán)頒布行政法規(guī)將聯(lián)邦的管轄權(quán)實(shí)際上擴(kuò)大到州內(nèi)水域和孤立的濕地。這一變化為聯(lián)邦堅(jiān)持流域視角的治理創(chuàng)造了前提條件。  

其次，水污染控制權(quán)集中到了聯(lián)邦政府和環(huán)保署手上，加強(qiáng)分工合作減少利益沖突，實(shí)現(xiàn)流域水污染的統(tǒng)一監(jiān)管，避免州政府各部門在控制水污染時(shí)“以私廢公”。1996年，美國環(huán)保局頒布了《流域保護(hù)方法框架》，框架實(shí)施過程中，結(jié)合排污許可證發(fā)放管理、水源地保護(hù)和財(cái)政資金優(yōu)先資助項(xiàng)目篩選，有效地提高了管理效能。聯(lián)邦對(duì)各州機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助條件強(qiáng)調(diào)：接受補(bǔ)助的規(guī)劃機(jī)構(gòu)，“應(yīng)當(dāng)能夠充分的代表流域所在或流經(jīng)的州、州際、地方或國際的利益，并能制定有效的、綜合的流域或流域內(nèi)部分地區(qū)的水質(zhì)控制計(jì)劃”，這一條款鼓勵(lì)地區(qū)合作，以獲取聯(lián)邦的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。  

與此同時(shí)，跨州協(xié)調(diào)機(jī)制的建立確保了聯(lián)邦政府和各地政府的及時(shí)溝通。以密西西比河流域各州間的協(xié)調(diào)合作為例，1997年，美國環(huán)保局牽頭成立了密西西比河/墨西哥灣流域營養(yǎng)物質(zhì)工作組，參與部門包括美國環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部、商務(wù)部、陸軍工程兵團(tuán)和12個(gè)州的環(huán)保農(nóng)業(yè)部門。下設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)、跨部門的戰(zhàn)略評(píng)價(jià)小組、科學(xué)評(píng)估和支持委員會(huì)，以及生態(tài)系統(tǒng)/流域管理委員會(huì)等工作機(jī)構(gòu)。根據(jù)規(guī)定，富營養(yǎng)化工作組成員每年需參加至少兩三次工作組會(huì)議，協(xié)調(diào)委員會(huì)成員需每年參加4次協(xié)調(diào)委員會(huì)會(huì)議。  

這種合作機(jī)制帶來了穩(wěn)定的資金投入。僅2009年到2013年間，美國環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部和內(nèi)政部等就累計(jì)投入70多億美元用于密西西比河流域12個(gè)州的非點(diǎn)源污染控制和營養(yǎng)物質(zhì)監(jiān)測。  

環(huán)保局長不作為  

可提起訴訟  

制定規(guī)則之后，違反了會(huì)有什么后果?如果不配合整改，又會(huì)遭到什么懲罰?說到跨界河流治理監(jiān)管，不得不提美國強(qiáng)硬的法律和行政手段。  

首先，聯(lián)邦具有強(qiáng)大的執(zhí)行力�；谌魏慰傻眯畔�，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有人在一州違背相關(guān)限制與制約時(shí)，聯(lián)邦環(huán)保局局長都有兩種選擇：一是間接執(zhí)行，先行通知違法行為者和違法行為所在的州，如果所在州怠于執(zhí)行(30日內(nèi)未采取執(zhí)行活動(dòng))，局長可以直接向違法者發(fā)布命令或提起民事訴訟;二是直接執(zhí)行，局長直接發(fā)布命令，或提起民事訴訟。  

“重賞重罰”也是聯(lián)邦執(zhí)行力的表現(xiàn)。所謂“重賞”，一面是聯(lián)邦對(duì)州的水污染防治項(xiàng)目的財(cái)政支持，另一面是政府對(duì)污染企業(yè)減排污染進(jìn)行數(shù)額較大的財(cái)政支持(含無償援助和貸款)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)(如減免稅收)，從而將污染防治邊際成本內(nèi)化為必要的生產(chǎn)成本以刺激企業(yè)減少污染控制排放或改進(jìn)排污技術(shù)。所謂“重罰”，就是嚴(yán)苛的環(huán)境責(zé)任和處罰。  

在行政處罰方面，《聯(lián)邦水污染控制法》規(guī)定了兩檔嚴(yán)厲的行政處罰：第一檔按違法次數(shù)計(jì)：一般對(duì)每次違法行為的罰款最低下限1萬美元，最高罰款上限2.5萬美元。第二檔規(guī)定按日計(jì)，每日罰金上限1萬美元，最高處罰上限12.5萬美元。相比較而言，民事司法執(zhí)法強(qiáng)度要比單純的行政處罰強(qiáng)度高。  

不過，州也可以對(duì)聯(lián)邦進(jìn)行“抗議”�！堵�(lián)邦水污染控制法》規(guī)定：“任何公民可以提起一個(gè)民事訴訟”，這里的“公民”也包含州長和各地方官員。依據(jù)條款的規(guī)定，如果美國聯(lián)邦環(huán)保局長有不作為、亂作為的情形，州長或其他地方官員可以對(duì)其提起訴訟。地方法院可以自行實(shí)施一行為，或者指令、命令局長履行應(yīng)盡職責(zé)，并可采取適當(dāng)?shù)拿袷绿幜P。  

簡言之，跨界河流污染治理中的合作是一個(gè)由信任、契約到制度的過程。要使合作治理在跨界河流污染上的作用真正體現(xiàn)出來，必須處理好合作治理的效率，避免地方保護(hù)主義和“管制俘獲”現(xiàn)象的發(fā)生。  

美國的州際河流污染治理走過“彎路”，歷經(jīng)曲折，如今卓有成效，但仍前路漫漫。在維持一定的水質(zhì)量的前提下，美國選擇開展更有活力的新模式的探索，這是值得學(xué)習(xí)的。

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