打好“污染防治攻堅戰(zhàn)”，是十九大提出的我國全面建成小康決勝時期的三大戰(zhàn)役[1]之一。而作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，做好污染防治工作不僅是建設(shè)美麗中國、滿足人民群眾美好生活向往的內(nèi)在要求，也是落實中華民族永續(xù)發(fā)展“千年大計”的第一步。12月8日，中共中央政治局召開十九大后的第一次會議，進一步強調(diào)要推動“高質(zhì)量的發(fā)展”，并明確“主要污染物排放總量繼續(xù)明顯減少、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的目標(biāo)。  

隨著生態(tài)文明建設(shè)被列入社會主義現(xiàn)代化“五位一體”總體布局，污染防治與供給側(cè)改革、創(chuàng)新發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)、完善市場、全面開放等各個方面都產(chǎn)生了密切的關(guān)聯(lián)。從這個角度看，污染防治攻堅戰(zhàn)的打響也必將對經(jīng)濟發(fā)展方向和路徑帶來深遠的影響。  

控制主要污染物排放是污染防治的首要任務(wù)，一直以來都受到了政府和社會各界的高度重視。根據(jù)環(huán)保部2017年5月例行新聞發(fā)布會發(fā)布的信息[2]，我國現(xiàn)行國家污染物排放(控制)標(biāo)準(zhǔn)163項，其中：大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)75項，控制項目達到120項;水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)64項，控制項目達到158項;其余為土壤、聲與振動、核與輻射等污染物。  

在此之中，大氣污染物中的二氧化硫(SO2)和水污染物中的化學(xué)需氧量(COD)在十一五期間最先被列為我國主要污染物，成為國家和各地方相關(guān)規(guī)劃中對于污染物排放的核心控制指標(biāo)。十一五規(guī)劃提出主要污染物排放總量下降10%的定量目標(biāo)。而十二五規(guī)劃在原有兩大主要污染物基礎(chǔ)上，進一步增加了大氣污染物中的氮氧化物(NOx)和水污染物中的氨氮(NH3)，并明確了COD和SO2排放總量年均下降8%、NH3和NOx年均下降10%的定量目標(biāo)，作為經(jīng)濟社會發(fā)展的主要約束性指標(biāo)之一。  

以主要污染物為抓手推動污染治理和綠色發(fā)展的路徑，在十二五以來取得了顯著的成效。十二五期間各項污染物減排目標(biāo)均超額完成。12月10日剛剛召開的中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2017年會(國合會)上，環(huán)保部部長李干杰也指出，過去5年中我國污染防治成效顯著[3]。然而值得注意的是，在主要污染物排放控制成績斐然的同時，環(huán)境質(zhì)量改善的速度卻并不如預(yù)期。環(huán)保部2015年8月首次發(fā)布的《半年環(huán)境污染防治工作綜述》集中反映了上述情況：一方面，2015年上半年全國四大主要污染物總量分別同比下降2%、2%、3%、6%，為年度和“十二五”減排總?cè)蝿?wù)的超額完成提供了助力;而另一方面，有10個省份PM10濃度不降反升，公眾感受到的環(huán)境質(zhì)量與公布的數(shù)據(jù)仍然有差距[4]。背后的原因固然包括環(huán)境污染的頑固性與污染治理的長期性，但污染物排放結(jié)構(gòu)的不斷變化和污染防治工作的內(nèi)在復(fù)雜性不斷提升，也是導(dǎo)致污染物總量控制的單一目標(biāo)逐漸無法適應(yīng)污染治理形勢的重要原因。比如隨著煤炭清潔發(fā)電體系的建設(shè)臨近完成，SO2和NOx排放已經(jīng)得到有效控制，而非電工業(yè)和交通排放成為新的主要污染源，由此帶來灰分、揮發(fā)性有機物(VOCs)等，成為細顆粒物(PM2.5)和臭氧(O3)的重要前體物，對環(huán)境空氣質(zhì)量的影響日益突出;在水污染方面，隨著工業(yè)污水達標(biāo)排放和集中處理的落實，COD和NH3等工業(yè)水污染物不再是長江流域的首要污染物，而來自于農(nóng)業(yè)面源污染的總磷、氮躍居污染物排行榜前列[5]。  

為了適應(yīng)環(huán)境保護和污染防治新形勢，環(huán)保部在《“十三五”主要污染物總量減排思路方案》中，提出了以環(huán)境質(zhì)量改善為主線，實施環(huán)境質(zhì)量和污染排放總量“雙控”，即以設(shè)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，落實多種污染物協(xié)同控制的新思路。在“雙控”理念的指導(dǎo)下，十三五規(guī)劃在資源環(huán)境定量化約束指標(biāo)中，進一步引入了空氣和地表水質(zhì)量這兩類環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)。而在2016年11月發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中，不僅進一步細化了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，列出了到2020年我國空氣、水環(huán)境、土壤環(huán)境的量化指標(biāo)，而且相應(yīng)地增加了污染物排放總量控制的覆蓋范圍，在原有四大主要污染物基礎(chǔ)上，增加了重點地區(qū)VOC、總磷和總氮的定量指標(biāo)。  

從表1可以清楚地看到，我國環(huán)境保護和污染治理的定量化目標(biāo)不斷擴充，逐步形成了一個包含兩個層級的指標(biāo)體系，其中：環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)包括空氣、水環(huán)境和土壤環(huán)境三大類;而落實環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的重要抓手，便是污染物排放總量控制指標(biāo)，包括主要污染物和區(qū)域性污染物兩大類。  

值得注意的是，由于污染防治具有很高的復(fù)雜性，從污染物排放總量控制到環(huán)境質(zhì)量改善之間，還需要大量系統(tǒng)性、綜合性的工作。因此，國家制訂了一系列配套的專項規(guī)劃和行動方案，細化部署環(huán)境治理措施，推動環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的落實：  

大氣污染防治方面，2013年9月國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》(即“大氣十條”)，提出到2017年全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少;京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，到2022年力爭逐步消除重污染天氣，全國空氣質(zhì)量明顯改善。針對第一階段，“大氣十條”提出了全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度下降10%、重點區(qū)域PM2.5濃度分別下降15%～25%不等的定量目標(biāo)。按照既定目標(biāo)，京津冀2017年細顆粒物需要比2016年下降20%[6]。而完成十三五規(guī)劃的2020年目標(biāo)，以及大氣十條第二階段的任務(wù)還將更加艱巨。根據(jù)2017年全國環(huán)境保護工作會議的精神，2017年環(huán)保部還將發(fā)布《“十三五”大氣污染防治規(guī)劃》，進一步細化相關(guān)部署。  

水污染防治方面，2015年4月國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計劃》(即“水十條”)，提出了2020年與2030年兩階段，七大重點流域水質(zhì)、城市黑臭水體、飲用水源水質(zhì)、地下水質(zhì)，和近岸海域水質(zhì)等量化目標(biāo)。為了切實落實“水十條”目標(biāo)，發(fā)改委和住建部2016年12月發(fā)布《“十三五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，環(huán)保部、發(fā)改委和水利部2017年10月發(fā)布《重點流域水污染防治規(guī)劃(2016-2020年)》，從不同角度細化了水污染防治的目標(biāo)和推進路徑。  

土壤污染防治方面，2016年5月國務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動計劃》(即“土十條”)，明確了受污染耕地和污染地塊安全利用率，到2020年和2030年分別達到90%和95%的定量目標(biāo)，并提出了分類別、分用途、分階段治理的理念。2016年12月，發(fā)改委和住建部發(fā)布《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，對城鎮(zhèn)垃圾無害化處理率、處理方法、處理能力以及回收利用率提出了量化的目標(biāo)，旨在控制新增土壤污染。  

綜合來看，國務(wù)院2016年12月發(fā)布《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》對重點區(qū)域污染總量控制、推進工業(yè)減排、促進移動源減排、強化生活污染源綜合整治，以及重視農(nóng)業(yè)污染治理等領(lǐng)域做出了詳細的部署，推動減排目標(biāo)落實�！�“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》中，列出了非電工業(yè)綠色生產(chǎn)改造、工業(yè)VOC治理、京津冀清潔供暖改造、燃油機動車提標(biāo)、完善城鎮(zhèn)和農(nóng)村集中污水處理及垃圾分類回收處理體系、農(nóng)業(yè)污染治理與廢棄物資源化利用等重點工程，成為十三五我國污染防治攻堅戰(zhàn)的主要著力點。  

完善生態(tài)文明體制機制、加強環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法，以及推動市場化調(diào)控和創(chuàng)新總量控制機制，是實現(xiàn)污染治理目標(biāo)的主要政策抓手。  

10月23日“十九大”第六場記者招待會上，環(huán)保部部長李干杰表示將建立地方省級層面的環(huán)保督查制度和京津冀大氣污染防治機構(gòu)，推動環(huán)保督查常態(tài)化、長效化。同時提出要開展“針對重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點問題準(zhǔn)備組織開展機動式、點穴式專項督察”，意味著環(huán)保督查的壓力在未來將“只增不減”。此外，生態(tài)文明建設(shè)的體制機制也在逐步完善。2016年9月，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，提出了環(huán)保“垂改”，啟動12省市試點，并要求到2020年完成體制改革并運行;2016年12月，中辦和國辦發(fā)布《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，明確將環(huán)�？冃Ъ{入黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)。  

除了環(huán)保督查和限產(chǎn)等監(jiān)管機制外，2018年起一系列基于市場的調(diào)控措施也將推行，其中最受關(guān)注的就是將于2018年1月1日開征的環(huán)保稅。環(huán)保稅總體上平移原有排污費，部分地區(qū)有所上浮。京津冀地區(qū)較高，東北和西部地區(qū)則最低。征收剛性的大幅提升將有效提高環(huán)保稅的調(diào)控能力，引導(dǎo)企業(yè)綠色生產(chǎn)。然而目前適用稅率較低，尤其對于非大氣污染物的稅率不足以反映治理成本。未來環(huán)保稅的征收范圍還將進一步擴大、征管剛性進一步強化、適用稅率標(biāo)準(zhǔn)也將逐步提高。  

“排污許可制”+“排污權(quán)交易”的機制，是市場化推動污染治理和防控的重要手段。2016年12月，國務(wù)院印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發(fā)〔2016〕81號)，2017年1月環(huán)保部印發(fā)《排污許可證管理暫行規(guī)定》(環(huán)水體〔2016〕186號)和《關(guān)于開展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點城市高架源排污許可管理工作的通知》(環(huán)水體〔2016〕189號)，2017年8月，環(huán)保部進一步編制了《固定污染源排污許可分類管理名錄(2017年)》，對82個行業(yè)實行持證排污管理，并明確持證排污的最后時限。按照部署，2017年下半年已按計劃完成了火電、造紙行業(yè)的排污許可證核發(fā)，2018年將進一步完成鋼鐵、有色金屬冶煉、焦化、石油煉制、化工、原料藥、農(nóng)藥、氮肥、紡織印染、制革、電鍍、平板玻璃、農(nóng)副食品加工等13個行業(yè)的核發(fā)，到2020年完成全部行業(yè)的核發(fā)，全面落實排污許可證制度和排污權(quán)交易。  

最后，2017年冬季采暖季至今，重點“兩高”產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)在很大程度上使京津冀霧霾污染得到顯著改善。隨著2018年及以后大氣污染防治要求的不斷提升，冬季限產(chǎn)的中污染天氣“應(yīng)急”措施也將逐步“常規(guī)化”。  

清潔供暖改造將成為大氣污染治理下一階段的第一要務(wù)。2018年，天津、石家莊、唐山、保定、廊坊、衡水、太原、濟南、鄭州、開封、鶴壁、新鄉(xiāng)12個城市將第一批啟動清潔供暖改造試點。按照已經(jīng)發(fā)布試點方案的濟南和保定兩市的規(guī)劃，戶均改造成本為1.52萬元，按照京津冀及周邊“2+26”城市需改造總戶數(shù)計算，所需總投資額約為3300億元/年，全華北有望超過5000億元。  

城鎮(zhèn)和農(nóng)村污水集中處理設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)，是水污染防治領(lǐng)域主要的投資需求。按照《“十三五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，城鎮(zhèn)污水處理十三五投資總需求5644億、農(nóng)村污水處理基建投資總需求1.6萬億�！吨攸c流域水污染防治規(guī)劃(2016-2020年)》各類重點項目投資金額包括飲用水水源地污染防治項目匡算投資168億元、工業(yè)污染防治505億元、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治462億元、水環(huán)境綜合治理2704億元[7]。此外，海綿城市建設(shè)所涉的綜合管網(wǎng)、水利水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也與水污染治理密切相關(guān)。根據(jù)《海綿城市建設(shè)試點方案》及相關(guān)規(guī)劃，海綿城市“十三五”試點總投資3000億元。各項合計，水污染防治十三五期間年均投資需求有望達到6000億元。  

《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》提出，垃圾無害化處理“十三五”總投資2500億，兩者合計年均基建投資需求約1100億元。除此之外，由于土壤污染防治工作剛剛啟動，目前我國對于土壤污染防治尚處于排摸基礎(chǔ)情況階段，尚未形成詳細的投資規(guī)劃。但從商務(wù)部副部長高燕在第九屆中日節(jié)能環(huán)保綜合論壇發(fā)言時提出的，十三五時期我國環(huán)�？傂枨蠹s為17億元，其中大氣、水和土壤分別占2萬億、5萬億和10萬億，可見突然污染治理的投資需求規(guī)模巨大。  

除了直接的污染防治外，隨著環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法的趨嚴(yán)、排污許可證制度的啟動，以及環(huán)保稅的征收，環(huán)境監(jiān)測體系也亟待建設(shè)和完善，實現(xiàn)信息化、自動化污染排放和生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。由此也將帶來公共管理基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的增加。  

綜合以上各個方面，環(huán)保部副部長黃潤秋2016年6月參加“國際清潔技術(shù)與融資峰會”時表示，隨著大氣、水和土壤三大污染防治計劃的全面實施，今后五年中國的環(huán)保投入將增加到每年2萬億元左右，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新的支柱產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟增長點。 

注：  

[1]三大攻堅戰(zhàn)包括“防范化解重大風(fēng)險”、“精準(zhǔn)脫貧”，和“污染防治”。  

[2]http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/24/content_5196341.htm  

[3]http://env.people.com.cn/n1/2017/1210/c1010-29696914.html  

[4]http://energy.chinairn.com/news/20150804/114728675.shtml  

[5]http://news.xinhuanet.com/politics/2017-03/22/c_129515252.htm  

[6]2017年全國環(huán)境保護工作會議(http://huanbao.bjx.com.cn/news/20170111/802814.shtml)  

[7]城鎮(zhèn)污水處理及配套設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域規(guī)劃投資在《“十三五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》已覆蓋，這里不再列示避免重復(fù)計算。

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