環(huán)境監(jiān)測是保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)工作，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐。由于多種原因，環(huán)境監(jiān)測造假行為屢禁不止，制約了環(huán)境管理水平的提高。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于近期印發(fā)了《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》（以下簡稱《意見》），通過系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)，出臺嚴(yán)厲的措施，確保有效打擊環(huán)境監(jiān)測造假行為。  

1環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假危害環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)環(huán)保體制改革  

環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為不但對環(huán)境質(zhì)量造成嚴(yán)重危害，也嚴(yán)重影響到生態(tài)環(huán)保體制改革。  

20多年來，環(huán)境污染物排放總量控制制度是環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本制度。按照制度設(shè)計(jì)，上級人民政府對下級人民政府每年開展污染物排放總量控制指標(biāo)考核。由于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)任措施不嚴(yán)厲，違法成本低、守法成本高，一些企業(yè)乃至地方政府鋌而走險(xiǎn)，對監(jiān)測數(shù)據(jù)造假。  

企業(yè)對污染源排放數(shù)據(jù)造假是為了逃避環(huán)境監(jiān)管，把超標(biāo)排污和偷排變成合規(guī)排污。地方政府對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量造假，是為了應(yīng)付上級政府進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)年度考核。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，對于企業(yè)來說可以少繳排污費(fèi)或不交罰款，地方政府的考核結(jié)果可由不合格變?yōu)楹细裆踔羶?yōu)秀，最后導(dǎo)致的結(jié)果是環(huán)境受損、百姓遭殃，環(huán)境總量控制制度對環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)失去作用。由此帶來的一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況是，總量控制指標(biāo)年年縮減，而大氣和水污染卻日益嚴(yán)重，不利于技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的提質(zhì)增效，不利于國家質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。  

2015年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，通過嚴(yán)厲的打擊，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為有所收斂，但并未從根本上杜絕。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治專項(xiàng)督查組的反饋，2017年1月以來，企業(yè)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的現(xiàn)象有所反彈，有的企業(yè)通過監(jiān)測軟件造假，有的企業(yè)通過監(jiān)測設(shè)備造假，有的采取監(jiān)測方式造假。即使數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，但由于是源頭造假，基層監(jiān)管部門也難以發(fā)現(xiàn)。  

環(huán)境數(shù)據(jù)造假也對生態(tài)環(huán)境體制改革造成了嚴(yán)重危害。為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好，黨的十八屆三中全會后生態(tài)文明體制改革加快進(jìn)行，出臺了一系列改革文件，包括《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《控制污染物排放許可證實(shí)施方案》《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》等。這些文件的實(shí)施，需要以真實(shí)、準(zhǔn)確的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。一旦數(shù)據(jù)失真，不僅嚴(yán)重?fù)p害改革的質(zhì)量，使得環(huán)境決策失真、目標(biāo)考核失真、環(huán)境審計(jì)失真、生態(tài)補(bǔ)償失真、追責(zé)失真，難以發(fā)揮環(huán)境保護(hù)一票否決的作用，還會危害到黨和國家生態(tài)文明建設(shè)和改革的總體部署。  

2通過立法建設(shè)、體制改革、制度創(chuàng)新打擊環(huán)境監(jiān)測造假  

為糾正環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為帶來的嚴(yán)重危害，相關(guān)方面做出了一系列努力。  

在立法建設(shè)方面，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了企業(yè)自行監(jiān)測、信息公開等嚴(yán)格的法律義務(wù)，提高了罰款標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了按日計(jì)罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責(zé)任等法律責(zé)任措施和公益訴訟等新機(jī)制。2015年第二次修訂的《大氣污染防治法》建立了以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的監(jiān)管制度，將環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理和總量控制相結(jié)合。  

2016年底，《最高人民法院和最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（即新“兩高”司法解釋）發(fā)布，明確對于重點(diǎn)企業(yè)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的，要追究刑事責(zé)任。  

2016年，陜西省西安市下轄兩區(qū)環(huán)保分局有關(guān)人員為了讓環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)好看，對國控大氣環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測站點(diǎn)動手腳，后來全部被追究刑事責(zé)任。這一事件對地方環(huán)保部門環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)造假情況起到了有效的警示作用。  

在體制改革方面，為了使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大一統(tǒng)并且有機(jī)協(xié)調(diào)，國務(wù)院辦公廳出臺了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》；為了糾正地方保護(hù)主義，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，規(guī)定市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)直屬于省級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)獨(dú)立于市級環(huán)境保護(hù)部門和市縣級地方人民政府。這些改革措施初步形成了以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的大氣環(huán)境管理模式，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型，大大提高了環(huán)境質(zhì)量。  

在制度創(chuàng)新方面，為了確保環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和人員獨(dú)立、公正開展工作，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、客觀、真實(shí)，中辦和國辦于近期印發(fā)了《意見》，出臺嚴(yán)厲的措施，對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為進(jìn)行全面打擊。  

3提高打擊環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的有效性和針對性  

打擊環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，必須采取有效的、針對性的措施。為此，《意見》結(jié)合目前的實(shí)際，做出了系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)。  

一是通過技術(shù)手段預(yù)防和制止造假�！兑庖姟芬�，通過自動監(jiān)測和自動上報(bào)等信息技術(shù)手段充分發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假、上報(bào)造假現(xiàn)象。這就可以彌補(bǔ)現(xiàn)場巡查和監(jiān)測發(fā)現(xiàn)違法的或然性不足，不給人為干預(yù)留下機(jī)會�！兑庖姟芬螅訌�(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能、衛(wèi)星遙感等高新技術(shù)在環(huán)境監(jiān)測和質(zhì)量管理中的應(yīng)用，通過對環(huán)境監(jiān)測活動全程監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對異常數(shù)據(jù)的智能識別、自動報(bào)警。  

二是通過界定從業(yè)人員額定義務(wù)來預(yù)防和制止造假�！兑庖姟访鞔_規(guī)定了“誰出數(shù)誰負(fù)責(zé)、誰簽字誰負(fù)責(zé)”的制度，采樣與分析人員、審核與授權(quán)簽字人分別對原始監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)測報(bào)告的真實(shí)性終身負(fù)責(zé)。這就對從業(yè)人員形成了威懾力，可以從源頭上杜絕環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的現(xiàn)象。  

三是加強(qiáng)對黨政官員干涉行為的預(yù)防和制止。《意見》對領(lǐng)導(dǎo)干部非法干預(yù)環(huán)境監(jiān)測建立了留痕制度，可以震懾地方保護(hù)主義和形式主義，確保正確政績觀的推行。對于監(jiān)測機(jī)構(gòu)和人員，《意見》明確了環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和人員的記錄責(zé)任與義務(wù)，規(guī)范記錄事項(xiàng)和方式，對不如實(shí)記錄或隱瞞不報(bào)不當(dāng)干預(yù)行為并造成嚴(yán)重后果的相關(guān)人員，予以通報(bào)批評和警告；對于干預(yù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，其干預(yù)環(huán)境監(jiān)測的批示、函文、口頭意見或暗示等信息，要全程留痕、依法提取、介質(zhì)存儲、歸檔備查；對弄虛作假問題突出的市（地、州、盟），環(huán)境保護(hù)部或省級環(huán)境保護(hù)部門可公開約談其政府負(fù)責(zé)人，責(zé)成當(dāng)?shù)卣樘幒驼模ο嚓P(guān)責(zé)任人依照有關(guān)規(guī)定提出處分建議，交由所在地黨委和政府依紀(jì)依法予以處理，并將處理結(jié)果書面報(bào)告環(huán)境保護(hù)部、省級黨委和政府。對于包庇和其他不依法履職行為的，要求依照規(guī)定向有關(guān)部門移送違規(guī)線索。值得注意的是，《意見》要求中央組織部等部門要統(tǒng)籌落實(shí)責(zé)任追究，這一“失途”措施的設(shè)計(jì)，可以針對性地阻止地方黨政官員為了前途而造假的現(xiàn)象。  

四是通過環(huán)境信用機(jī)制預(yù)防和制止企業(yè)造假。《意見》建立了環(huán)境失信聯(lián)合懲戒制度和公益訴訟制度，讓造假企業(yè)一處違法、處處受限，付出慘重的代價(jià)。據(jù)此，對于涉嫌犯罪的，可按照《刑法》有關(guān)破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪或“兩高”新司法解釋的規(guī)定追究刑事責(zé)任；對于排污單位法定代表人強(qiáng)令、指使、授意、默許監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的，依紀(jì)依法追究其責(zé)任。由于很多造假行為是由環(huán)境服務(wù)提供方和企業(yè)共謀進(jìn)行的，《意見》規(guī)定，從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營的人員，有實(shí)施或參與篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)、干擾自動監(jiān)測設(shè)施、破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)等行為的，依法從重處罰，造成損失的，承擔(dān)連帶責(zé)任。  

五是通過監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制預(yù)防和制止部門造假�！兑庖姟芬蠼y(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、尺度和口徑，這可以保證環(huán)境保護(hù)、海洋、水利、林業(yè)、國土等部門生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的真實(shí)性、一致性和協(xié)調(diào)性；建立環(huán)境數(shù)據(jù)發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制，維護(hù)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性。  

總的來看，《意見》通過嚴(yán)厲的制度預(yù)防和嚴(yán)肅的事后追責(zé)，撬動了生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的大格局，確保生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明建設(shè)以符合預(yù)期的方式順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，既保證地方環(huán)境保護(hù)審批的真實(shí)性，提升環(huán)境應(yīng)急和環(huán)境監(jiān)管的有效性，維護(hù)生態(tài)文明評價(jià)考核的嚴(yán)肅性，也有利于形成正確的政績觀。而這些，是以前一二十年都想解決而難以解決的，因此各方面都寄予厚望。  

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所  

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