摘要：污染物總量控制制度改革是基于排污許可制的環(huán)境管理制度體系改革的重點內(nèi)容之一。文章分析了總量控制制度與排污許可證制度的關(guān)聯(lián)關(guān)系，現(xiàn)有的排污行可證制度對總量控制制度融合的要求，從許可排放量確定、分配、實際排放量核算與核定等角度，深刻剖析了總量控制制度與排污許可證制度融合存在的技術(shù)和機制兩大障礙。最后就污染物總量確定、許可排放量分配、實際排放量核算與責(zé)任機制等三方面為構(gòu)建基于排污許可證的總量控制制度提出了改革思路和建議。  

引言  

從“九五”至今，污染物總量控制制度一直是我國環(huán)境管理的核心制度，擔(dān)負著治污減排、改善環(huán)境質(zhì)量的主要責(zé)任，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級、主要污染物總量的減排、環(huán)境質(zhì)量改善以及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和能力的提升等發(fā)揮了重要作用。但由于各項環(huán)境管理制度之間的銜接不暢影響了我國環(huán)境質(zhì)量的進一步改善。在新一輪環(huán)境管理制度改革中，排污許可制度作為一項基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，是固定污染源環(huán)境管理的核心制度，承擔(dān)著改善環(huán)境質(zhì)量的重要使命，其他環(huán)境管理制度都應(yīng)以排污許可證為基礎(chǔ)進行調(diào)整。從目前看，盡管新的排污許可證制度對總量控制制度的銜接融合提出了要求，但在實際操作中還存在一定的問題，需要在主要污染物總量確定、許可排放量分配、實際排放量核算與核定等方面提出新的方向和操作要求，最終建立健全基于排污許可證的企事業(yè)單位污染物總量控制制度。  

1.排污許可制度與總量控制制度的關(guān)系  

1.1 排污許可制度和總量控制制度的關(guān)聯(lián)  

排污許可證制度與污染物總量控制的目標是一致的，均是改善環(huán)境質(zhì)量。嚴格說來，總量控制是一種環(huán)境管理手段，與“濃度控制”相對應(yīng)，而排污許可證制度是一種基礎(chǔ)環(huán)境管理制度，是企業(yè)落實環(huán)境責(zé)任的具體化、制度化和規(guī)范化。  

總量控制制度和排污許可制度的關(guān)聯(lián)，主要體現(xiàn)在企事業(yè)單位的許可排放量和實際排放量的測算方法以及如何進行核算核定�？偭靠刂浦贫纫话銓⑽廴疚锱欧畔鳒p量以目標責(zé)任書的形式下達給各省、自治區(qū)、直轄市及大的企業(yè)(如電力公司)，隨后各省、自治區(qū)、直轄市通過結(jié)構(gòu)減排、工程減排、管理減排來實現(xiàn)污染物排放削減目標，但目前缺乏落實到企事業(yè)單位的具體載體。而排污許可證制度是落實企事業(yè)單位的許可排放量和實際排放量的載體及證明。因此，總量控制制度應(yīng)當(dāng)成為排污許可制度落實許可排放量與實際排放量的重要抓手，總量指標是許可的核心內(nèi)容與許可條件的具體體現(xiàn)。作為落實企事業(yè)單位排放總量控制和改善區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的載體，排污許可證應(yīng)對污染源的主要污染物排放總量進行許可和核查。  

1.2 排污許可制度和總量控制制度的變化歷程  

根據(jù)兩項制度出現(xiàn)的時間及其在環(huán)境管理中的作用，大致分為三個階段。  

第一階段(1988年至1996年)：有排污許可制度，暫無總量控制制度。排污許可制度于1988年在我國正式出現(xiàn)，而總量控制制度于1996年8月才出現(xiàn)。此階段，排污許可制度雖是我國當(dāng)時的“八項基本環(huán)境管理制度”之一，但并未真正成為一項基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度。  

第二階段(1997年至2015年)：總量控制制度為核心，排污許可制度為輔助。總量控制制度一出現(xiàn)，經(jīng)過“九五”“十五”“十一五”“十二五”的持續(xù)推動，成為整個環(huán)境管理體系的核心制度，取得了極大環(huán)境效果，而排污許可制度則成為總量控制制度的企事業(yè)污染物削減量證明材料。在實際操作中，排污許可制度一直處于“申請就發(fā)證，發(fā)證便不管”的境地，到目前，全國28個省市實行了排污許可證，但多流于形式，一直無法發(fā)揮該制度本身的功能和作用。  

第三階段(2016年至今)：排污許可制度為核心，總量控制制度為輔助。雖然污染物總量減排取得了極大進展和效果，但是隨著我國區(qū)域性復(fù)合型環(huán)境污染形勢日益凸顯，通過污染治理工程減排潛力日益減少，在當(dāng)前的環(huán)境保護形勢和公眾高度關(guān)注民生環(huán)境下，環(huán)境質(zhì)量一直未能明顯改善，使得我國的污染物總量控制面臨著一系列新的問題和挑戰(zhàn)，如何通過制度改革落實企業(yè)環(huán)境責(zé)任、改善環(huán)境質(zhì)量成為重要工作。由于我國現(xiàn)有的各項固定污染源環(huán)境管理制度存在銜接不暢、“數(shù)出多門”“政出多門”“多政一門”等問題，迫切需要改革整個固定污染源環(huán)境管理體系。為此，在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立了以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理制度體系。2016年，國務(wù)院印發(fā)的《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發(fā)〔2016〕81號)，明確了排污許可制在固定污染源環(huán)境管理制度中的核心地位。  

1.3 現(xiàn)有排污許可證制度對污染物總量控制的要求  

根據(jù)《控制污染物排放許可制實施方案》《排污許可證管理暫行規(guī)定》《關(guān)于開展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點城市高架源排污許可管理工作的通知》等政策文件，建立覆蓋所有固定源的排污許可證制度后，固定源的排放總量削減通過收緊許可排放量予以落實，強化事中事后監(jiān)管。排污許可制度對總量控制制度提出了如下銜接要求：  

(1)改變單純以行政區(qū)域為單元分解污染物排放總量指標的方式和總量減排核算考核辦法。通過實施排污許可制，落實企事業(yè)單位污染物排放總量控制要求，逐步實現(xiàn)由行政區(qū)域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉(zhuǎn)變，控制的范圍逐漸統(tǒng)一到固定污染源，將總量控制的責(zé)任回歸到企事業(yè)單位，并將企事業(yè)單位總量控制上升為法定義務(wù)。  

(2)總量控制指標是排污許可制度許可排放量分配方法中的一種。排污許可證載明的許可排放量即為企業(yè)污染物排放的上限值，是企業(yè)污染物排放的總量指標。  

(3)一個區(qū)域內(nèi)所有排污單位許可排放量之和就是該區(qū)域固定源總量控制指標，總量削減計劃即是對許可排放量的削減，排污單位年實際排放量與上一年度的差值，即為年度實際排放變化量。  

(4)環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業(yè)單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制，應(yīng)當(dāng)在排污許可證中予以明確，推動改善環(huán)境質(zhì)量。  

(5)改革現(xiàn)有的總量核算與考核辦法，總量考核服從質(zhì)量考核。  

2.排污許可制度和總量控制制度融合存在的挑戰(zhàn)  

盡管，新的排污許可證制度對污染物總量控制提出了5條銜接的要求，但要真正落實，實現(xiàn)兩者真正融合，還面臨一系列挑戰(zhàn)，“技術(shù)方法”與“責(zé)任機制”是最為核心的挑戰(zhàn)。  

2.1 基于環(huán)境質(zhì)量的許可排放量確定問題  

目前排污許可制度許可排放量分配方法有三種，第一種是排放標準法，是根據(jù)企業(yè)所在的行業(yè)排放標準來核算企事業(yè)單位的許可排放量;第二種是環(huán)境影響評價法，是根據(jù)環(huán)境影響評價及其批復(fù)文件來確定企事業(yè)單位的許可排放量;第三種是總量控制法，是指根據(jù)區(qū)域或流域的總量減排指標和任務(wù)(如果嚴于排放標準或其他方法時采用)進行確定，來核算企事業(yè)單位的許可排放量。基于排污許可證的總量控制制度在許可排放量分配方面，仍存在以下問題：  

(1)現(xiàn)有的許可排放量確定方法與區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量目標的相關(guān)性并不明顯。  

(2)以前單純以行政區(qū)為單元、自上而下層層分解污染物排放總量指標的方式，如何過度到將總量指標分配落實到企事業(yè)單位本身，面臨分解方法的科學(xué)性、可操作性、一致性問題。  

(3)許可證控制的污染源是固定源，未涉及其他非固定污染源。對于非固定污染源的總量核算需要進一步明確方法。同時，對固定污染源中的簡化許可證管理污染源的許可排放量確定需要進一步研究。  

(4)在環(huán)境質(zhì)量達標地區(qū)與不達標地區(qū)，如何對該地區(qū)企事業(yè)單位許可排放污染物量的差異化管理，要細化明確。特別是不達標地區(qū)如何實施更加嚴格的管理和控制，許可量確定方法需要進一步明確，如何做到“一區(qū)一廠一策”，實施差別化和精細化的許可排放量分配方法，需要進一步研究和落實。  

2.2 實際排放量的核算與核定問題  

根據(jù)排污許可制度改革方案要求，企事業(yè)單位主要按照在線監(jiān)測、手工監(jiān)測、物料衡算或排放因子等優(yōu)先順序，建立自我監(jiān)測、臺賬記錄和執(zhí)行報告的新型企業(yè)實際排放量核算機制，嚴格執(zhí)法，并運用大數(shù)據(jù)監(jiān)管手段，推動公眾參與和社會監(jiān)督等方式落實治污主體責(zé)任，企事業(yè)排污單位要確保實際排放的污染物種類、濃度和排放量等達到許可要求�？傮w看，新的排污許可制度及相關(guān)的行業(yè)技術(shù)規(guī)范，根據(jù)實際情況，提出了不同行業(yè)的企事業(yè)單位實際排放量核算方法。但是，在實際中，基于排污許可證的總量控制制度在實際排放量核算與核定融合方面，還存在以下問題：  

(1)實際排放量的核算方法的復(fù)雜性、規(guī)范性、一致性問題。目前，根據(jù)各行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范，企事業(yè)單位實際排放量核查核算方法和程序，由于各行業(yè)、各地方、各企業(yè)的實際基礎(chǔ)不同，在核算方法、監(jiān)測方法和執(zhí)法程序方面，選擇也不同，還沒有在全國統(tǒng)一規(guī)范。  

(2)實際排放量數(shù)據(jù)是否足夠準確，是否符合實際情況問題。特別是物料法、因子法等核算方法以及VOC、顆粒物等基礎(chǔ)較弱的核算準確性，包括專業(yè)人員不足的問題。如果多個企事業(yè)單位的實際排放量不準，造成實際排放總量數(shù)據(jù)的不準，進一步影響到總量控制制度對環(huán)境質(zhì)量改善效果的貢獻程度。  

(3)污染物實際排放量的監(jiān)督責(zé)任問題。除了落實企事業(yè)單位的污染減排責(zé)任外，是否還要考核當(dāng)?shù)卣奈廴緶p排責(zé)任?實際排放量核算方法是否能為上級環(huán)保部門、下級環(huán)保部門及企事業(yè)單位共同接受?為了應(yīng)對上級部門考核檢查，如何防止環(huán)保部門既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運動員”。  

3.基于排污許可制度的總量控制制度改革建議  

隨著排污許可證制度的深入推進，我國總量控制的精細化、定量化管理要求日趨明顯，需要進一步強化固定源管理，以工業(yè)污染源為重點建立企事業(yè)單位總量控制制度，使總量控制要求在企業(yè)層面得到具體確認。根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善需求，以排污許可的形式來確認企事業(yè)單位總量控制目標、能源消耗、濃度限值、治污要求等，將污染減排提升為系統(tǒng)性、全過程的企事業(yè)單位污染物排放管理，并進一步強化企業(yè)減排主體責(zé)任，做實非固定源減排清單管理體系，建立“技術(shù)方法科學(xué)”與“減排責(zé)任機制”合理的全面有效、標本兼治的污染物總量控制管理體系。  

3.1 改革污染減排總量確定方法  

(1)逐步建立基于環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域減排總量確定方法。在新的排污可證制度下，要改變以減排潛力為基礎(chǔ)的減排目標確定方法，結(jié)合各地區(qū)、各流域環(huán)境質(zhì)量改善要求、經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，運用污染物來源解析、空氣質(zhì)量模式、污染傳輸規(guī)律、費用效益分析方法等方法，差別化確定各區(qū)域、流域不同污染物減排總量。要對達標地區(qū)(控制單元)、不達標地區(qū)(控制單元)減排總量確定實現(xiàn)精細化。  

(2)建立基于不同時段的區(qū)域減排總量確定方法。為使全國絕大多數(shù)城市或流域達到國家《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》二級標準或水環(huán)境質(zhì)量目標要求，應(yīng)科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，編制實現(xiàn)分階段環(huán)境質(zhì)量目標的污染物減排規(guī)劃，根據(jù)質(zhì)量變化趨勢及時按年度動態(tài)調(diào)整總量減排指標，確定各區(qū)域、流域分不同階段不同污染物減排總量。  

3.2 調(diào)整許可排放量分配方法  

鑒于當(dāng)前許可排放量分配的現(xiàn)實情況和排污許可證發(fā)放進度，目前，還沒有一個明確的減排總量分配方法，而是“由下而上”確定企事業(yè)單位的許可排放量方法，近期主要是按行業(yè)排放標準的辦法來分配。排污許可證載明的許可排放量即為企事業(yè)單位污染物排放的天花板，是企事業(yè)單位污染物排放的總量指標。遠期，在研究區(qū)域污染物總量如何分配到企事業(yè)單位的方法，要“自上而下”“自下而上”相結(jié)合，跟區(qū)域?qū)嶋H排放量、環(huán)境質(zhì)量改善、企業(yè)最佳可行技術(shù)等掛鉤，分配方法不僅需要解決公平、效率、與環(huán)境質(zhì)量改善掛鉤等問題，更需要具備現(xiàn)實可操作性。  

(1)分配的企事業(yè)單位許可排放量應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境質(zhì)量改善需求，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門在統(tǒng)計區(qū)域?qū)嶋H排放量后，對各個企事業(yè)單位的污染貢獻責(zé)任進行分析，并綜合企事業(yè)單位的污染物歷史排放量、預(yù)期增加量等數(shù)據(jù)，來分配許可排放量。  

(2)以“可監(jiān)測、可報告、可核查”的準則為基礎(chǔ)，本著“共同而有區(qū)別”的原則，對所有納入許可證管理的固定污染源逐一明確排污單位的總量削減任務(wù)。要確定高污染季節(jié)及重污染不同預(yù)警等級狀況下企業(yè)允許的季(日)排放量，推動工業(yè)企業(yè)錯峰生產(chǎn)和重污染削峰。制定豐、平、枯水期差異化的排放控制要求。  

(3)將對環(huán)境質(zhì)量影響較大的各項污染物納入總量控制污染物，將分配對象擴展到所有固定污染源及按簡化發(fā)放許可證的污染源�？偭靠刂频奈廴疚镏挥蠧OD、氨氮、SO2、NOx等4項，當(dāng)前污染源解析結(jié)果顯示，我國大氣污染呈現(xiàn)區(qū)域性復(fù)合型態(tài)勢，單純控制這4項污染物，并不足以較好地改善環(huán)境質(zhì)量，需要將VOC、顆粒物、總氮、總磷等納入減排。  

(4)在環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)(或河流控制單元)，需要“一區(qū)一廠一策”，實施差別化和精細化的許可排放量分配方法。我國環(huán)境問題的空間差異性較大，各地區(qū)的能源、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及發(fā)展水平不同，對污染嚴重的地區(qū)，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善需求實施更嚴格的區(qū)域總量控制，推行“一區(qū)一策”，設(shè)定區(qū)域總量控制因子、控制目標和實施機制。另外，針對高耗、高污染產(chǎn)業(yè)可實施行業(yè)的總量控制，并與排污許可證許可量結(jié)合起來，從行業(yè)角度完善許可量分配方法，不僅有助于完成主要污染物總量控制的全局目標，而且能夠幫助推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整優(yōu)化升級。  

3.3 明確實際排放量核算與責(zé)任機制  

污染源實際排放量的核算、核定與執(zhí)法監(jiān)督方法較為復(fù)雜、涉及面廣、技術(shù)難度較大，是企事業(yè)單位、基層環(huán)保部門必須面對與解決的問題。對企事業(yè)單位排放量的許可確認直接考驗基層環(huán)保部門對污染源精細化管理的能力。  

(1)建立以自動監(jiān)測、在線監(jiān)測為主的實際排放量核算與核定方法。根據(jù)新的許可證制度要求，要采取自動監(jiān)測、在線監(jiān)測為主的核算核定方法，完善自動在線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。采取環(huán)境統(tǒng)計、監(jiān)督檢查和隨機抽查、企業(yè)臺賬等多種方式作為補充的企事業(yè)單位的污染物排放核算。有條件的地方，可從自動監(jiān)測+手工監(jiān)測法、物料衡算法、產(chǎn)排污系數(shù)法等方法分別去核算比較，采用取較大值原則。  

(2)對不同污染源排放量核算核定區(qū)別對待。要分別核查核算固定源、非固定源或面源的減排措施及減排量。固定源減排核查核算方法通過許可證落實，直接以企業(yè)實際排放量等測算，區(qū)域總量減排按照許可證要求的規(guī)則進行核算;尚未納入的污染源，暫按現(xiàn)有規(guī)則進行核算。對非固定源或面源(非點源、移動源等)減排措施，要逐步建立排放清單動態(tài)更新體系，國家原則上可在省級層面宏觀測算、平衡分析，由各省(區(qū)、市)予以落實排放清單動態(tài)管理。  

(3)建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的實際排放量綜合核算評估體系。加強污染物排放量、環(huán)境質(zhì)量和污染源信息公開，增加公眾滿意度的權(quán)重，解決“官方”對實際排放量的核定與公眾感知的巨大“反差”問題。同時，把目前的資金分配與環(huán)境質(zhì)量績效考核嚴格掛鉤，也要與企事業(yè)單位污染物總量減排績效掛鉤。  

(4)明確實際排放量的核算與監(jiān)督主體責(zé)任。要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)約束作用，落實產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減排、污染治理工程減排的區(qū)域、流域污染物排減排責(zé)任機制。自主減排的責(zé)任應(yīng)落實到具體企事業(yè)單位，由企事業(yè)單位進行自主核算、自行監(jiān)測，提交臺賬報告給環(huán)境保護部門，環(huán)保部門對企事業(yè)單位的實際情況進行“雙隨機”抽查。明確各級部門的監(jiān)督責(zé)任，發(fā)放許可證的環(huán)保部門(主要由市級)對所發(fā)企業(yè)的減排量負責(zé)，市級環(huán)保部門按程序上報總量減排情況，以省級環(huán)保部門自主核查核算為主，鼓勵引入第三方評估機制，環(huán)境保護部審查最終結(jié)果。  

(5)加大對排放數(shù)據(jù)造假等違法行為的懲罰力度。環(huán)保部門應(yīng)采取抽樣檢查、突擊檢查、模型驗證等多種方式來確認排放數(shù)據(jù)的真?zhèn)�。一�?jīng)發(fā)現(xiàn)企事業(yè)單位排放數(shù)據(jù)造假，須處以停業(yè)整頓、按日處罰、累計疊加處罰等多種方式的懲罰，亦可引入紅黃牌制度(第一次發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)造假，處以黃牌嚴重警告，輔以信貸、融資、罰款、停業(yè)等方面懲罰;第二次發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)造假，直接關(guān)停等方面懲罰)。  

資助項目：國家重點研發(fā)計劃大氣污染成因與控制技術(shù)研究專項(項目編號：2016YFC0208400)。  

作者簡介：蔣洪強，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院研究員。

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