一、海綿城市相關(guān)政策  

(一)建設(shè)背景  

海綿城市定義：指通過(guò)加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。  

建設(shè)需求：我國(guó)90%以上城市采用快排的傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)模式，雨水降落到硬化地面只能從管道集中排出，當(dāng)遭遇強(qiáng)降雨時(shí)排水能力不足，導(dǎo)致內(nèi)澇嚴(yán)重，形成“城市看海”現(xiàn)象。鋼筋水泥過(guò)多地替代能夠涵養(yǎng)水源的林地、草地、池塘，自然水循環(huán)系統(tǒng)就被切斷了，導(dǎo)致城市無(wú)法“自由呼吸”，產(chǎn)生“熱島效應(yīng)”。為了解決上述問(wèn)題，“海綿城市”應(yīng)運(yùn)而出。  

頂層設(shè)計(jì)：2013年12月12日，習(xí)近平總書(shū)記在《中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議》的講話中強(qiáng)調(diào)：“提升城市排水系統(tǒng)時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來(lái)，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。李克強(qiáng)總理在2017年兩會(huì)政府工作報(bào)告中提出，要“推進(jìn)海綿城市建設(shè)，使城市既有‘面子’，更有‘里子’”。  

(二)政策匯總  

2014年以來(lái)，住建部、財(cái)政部、水利部等部委相繼出臺(tái)了支持海綿城市建設(shè)的規(guī)章制度，有力推進(jìn)了海綿城市建設(shè)在全國(guó)范圍的進(jìn)程，詳見(jiàn)表1。  

表1海綿城市政策匯總  

二、海綿城市試點(diǎn)城市簡(jiǎn)介  

(一)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市  

2014年12月，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，2015年4月財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部公布了第一批共16個(gè)試點(diǎn)城市，2016年4月三部委公布了第二批共14個(gè)試點(diǎn)城市，詳見(jiàn)表2。  

表2：第一批、第二批海綿城市試點(diǎn)名單  

(數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站)  

(二)海綿城市的支持政策  

1.中央財(cái)政補(bǔ)貼。根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》(財(cái)建[2014]838號(hào))，中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定3年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。  

2.國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)政策。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，地方各級(jí)人民政府要進(jìn)一步加大海綿城市建設(shè)資金投入，省級(jí)人民政府要加強(qiáng)海綿城市建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在中期財(cái)政規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃中優(yōu)先安排海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，并納入地方政府采購(gòu)范圍，支持符合條件的企業(yè)通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、資產(chǎn)支持證券(ABS)和項(xiàng)目收益票據(jù)等募集資金，用于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。  

3.金融機(jī)構(gòu)支持。金融機(jī)構(gòu)均積極創(chuàng)新運(yùn)用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作(PPP)等融資模式，為海綿城市建設(shè)提供綜合性金融服務(wù)。郵儲(chǔ)銀行致力以“融智+融資”為銀政企業(yè)務(wù)發(fā)展導(dǎo)向，完成前期扎實(shí)的基礎(chǔ)調(diào)研工作，包括但不限于宏觀法規(guī)政策研究、政企類(lèi)市場(chǎng)跟蹤、階梯式客戶走訪、公共資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估分析等，給海綿城市業(yè)務(wù)發(fā)展給予大力支持。  

三、常德海綿城市案例分析  

(一)項(xiàng)目背景  

常德市具有建設(shè)海綿城市的天然基礎(chǔ)：地處湖南省西北部，位于洞庭湖畔，水系發(fā)達(dá)，是一座典型的“水敏性”城市，年均降水量達(dá)1200毫米。2015年3月份，常德市在財(cái)政部、住建部、水利部組織的國(guó)家海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審答辯會(huì)上突圍成功，進(jìn)入第一批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，將在建設(shè)期三年內(nèi)獲得國(guó)家12億元的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金。  

常德市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)：根據(jù)《常德市海綿城市總體規(guī)劃(2015-2030年)》、《常德市關(guān)于加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，要通過(guò)低影響開(kāi)發(fā)技術(shù)，形成“源頭減排→小排水→大排水”系統(tǒng)，構(gòu)建“滲—蓄—滯—凈—用—排”的復(fù)合排水體系，在雨水排放的同時(shí)，達(dá)到雨水資源化的目的，削減雨水徑流量，減少初期降雨面源污染，充分發(fā)揮湖泊調(diào)蓄作用，減少城市內(nèi)澇，將常德市打造成為“海綿城市”。  

(二)財(cái)政情況  

1.經(jīng)濟(jì)總量位列湖南前三，財(cái)政實(shí)力較好。2015年完成地區(qū)生產(chǎn)總值2709億元，增長(zhǎng)8.7%。全市一般公共預(yù)算收入完成210.8億元，比上年增長(zhǎng)14.5%，其中地方一般公共預(yù)算收入完成148.81億元，加上一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移性收入289.6億元，減去專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出等轉(zhuǎn)移性支出后，可用財(cái)力為432.4億元。全市一般公共預(yù)算支出為415.8億元，增長(zhǎng)14.62%，結(jié)轉(zhuǎn)下年支出16.15億元，當(dāng)年結(jié)余0.45億元。  

2.經(jīng)濟(jì)保持較高速度增長(zhǎng)，結(jié)構(gòu)調(diào)整穩(wěn)步推進(jìn)。2016年完成地區(qū)生產(chǎn)總值2955.5億元，同比增長(zhǎng)8%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2015年的13.1：45.7：41.2調(diào)整為13.0：42.8：44.2，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重首次超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)成為第一大產(chǎn)業(yè)。全市固定資產(chǎn)投資規(guī)模兩千億大關(guān)達(dá)到2006.9億元，比上年增長(zhǎng)14.6%。全年完成一般公共預(yù)算收入226.6億元，增長(zhǎng)9.0%，較上年回落5.5個(gè)百分點(diǎn)，回落的原因主要是煙廠稅費(fèi)收入下滑、區(qū)縣市收入增速放緩以及稅收體制調(diào)整。  

(三)項(xiàng)目融資情況  

1.融資模式定義  

本項(xiàng)目采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的融資模式：根據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》規(guī)定，指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)、社會(huì)管理服務(wù)等事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用的公共服務(wù)供給方式。  

2.配套法規(guī)政策  

自2013年起，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、湖南省以及常德市相繼出臺(tái)了支持政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)法規(guī)，為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的實(shí)施打下基礎(chǔ)，詳見(jiàn)表3。  

表3政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的支持政策  

3.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施要點(diǎn)  

區(qū)別于PPP中的政府完全付費(fèi)機(jī)制，根據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主要有以下要點(diǎn)：  

一是項(xiàng)目納入政府采購(gòu)目錄。各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)制定本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的種類(lèi)、性質(zhì)和內(nèi)容; 

二是購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體資質(zhì)合規(guī)。購(gòu)買(mǎi)主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位;承接主體是符合條件的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織等;  

三是購(gòu)買(mǎi)程序合規(guī)。購(gòu)買(mǎi)主體的授權(quán)、承接主體的選擇、組織實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等程序都須按照上述暫行辦法、《采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》等執(zhí)行;  

四是簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議。購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體須簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利與義務(wù);  

五是進(jìn)行預(yù)算及財(cái)務(wù)管理。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需資金，應(yīng)當(dāng)在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排;  

六是建立績(jī)效考核機(jī)制。財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建立由購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。  

4.防范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)異化融資  

目前地方已出現(xiàn)偽政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，針對(duì)這些異化融資手段，項(xiàng)目各方都應(yīng)當(dāng)警惕，主要形式如下：  

一是通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)方式直接確定當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)或其他國(guó)有公司作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體;  

二是在委托代建項(xiàng)目中約定以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義支付建設(shè)資金;  

三是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金中政府承諾對(duì)社會(huì)資本兜底回購(gòu)、固化收益;  

四是未嚴(yán)格按照現(xiàn)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)體系要求落實(shí)“預(yù)算下達(dá)”、“編制政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃”、“合理測(cè)算安排政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需支出”。  

(四)項(xiàng)目實(shí)操方案  

項(xiàng)目方案如圖1所示：  

圖1常德海綿城市交易方案圖  

按照《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》，常德市政府授權(quán)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為海綿城市項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)主體。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式確定項(xiàng)目承接主體，項(xiàng)目承接主體由機(jī)構(gòu)A和機(jī)構(gòu)B分別出資成立。常德市住建局與項(xiàng)目承接主體簽訂《海綿城市項(xiàng)目政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議》，明確由項(xiàng)目承接主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，住建局每年支付購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金。融資機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目承接主體進(jìn)行融資，專項(xiàng)用于常德海綿城市項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。  

(五)項(xiàng)目收益  

常德海綿城市項(xiàng)目期限為15年，包括建設(shè)期3年和運(yùn)營(yíng)期12年，若采取前3年建設(shè)期間只付息，后12年運(yùn)營(yíng)期間按照等額本金方式進(jìn)行還本付息，融資機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)包括不限于通道管理費(fèi)、托管費(fèi)等。  

根據(jù)新出臺(tái)的《關(guān)于明確金融房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)教育輔助服務(wù)等增值稅政策的通知》(財(cái)稅〔2016〕140號(hào))，若放款采取信托貸款、委托貸款和股東借款等方式，利息部分還需要繳納增值稅及附加稅，增值稅按照所得利息的6%收取，附加稅為增值稅額的12%，二者總共約30-40BP，計(jì)算稅后價(jià)格方法可參照以下公式：  

總投Í全包價(jià)=總投Í稅后價(jià)格+總投Í稅后價(jià)格Í6%+總投Í稅后價(jià)格Í6%Í12%  

→稅后價(jià)格=全包價(jià)/(1+6%+6%Í12%)  

(六)項(xiàng)目投資價(jià)值  

1.從政策可持續(xù)性角度。海綿城市屬于國(guó)家鼓勵(lì)項(xiàng)目，代表著未來(lái)城市建設(shè)發(fā)展的方向，海綿城市建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期、持續(xù)的過(guò)程，本項(xiàng)目屬于國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目，中央和地方都給予足夠的重視，政策上長(zhǎng)期看好。  

2.從異化融資不可持續(xù)角度。43號(hào)文出臺(tái)以后，中央對(duì)地方政府融資手段進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，BT、假PPP、偽政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等異化融資手段逐漸被禁止。本項(xiàng)目按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施，不存在異化融資的問(wèn)題。  

3.從國(guó)計(jì)民生工程角度。海綿城市項(xiàng)目是典型的重大民生工程，項(xiàng)目的實(shí)施將有效解決城市內(nèi)澇問(wèn)題，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，改善市民生活環(huán)境，本身是具有較高投資價(jià)值的。  

(七)主要風(fēng)險(xiǎn)及緩釋措施  

1.常德市政府信用風(fēng)險(xiǎn)  

風(fēng)險(xiǎn)定義：指因政府信用違約導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)投資不能收回的風(fēng)險(xiǎn)。  

緩釋措施：通過(guò)歷史資料考察，常德市政府信用狀況良好;該項(xiàng)目是當(dāng)?shù)刂卮竺裆こ?常德市將海綿城市建設(shè)列入到預(yù)算當(dāng)中;機(jī)構(gòu)A和機(jī)構(gòu)B是當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)。  

2.財(cái)政承受能力風(fēng)險(xiǎn)  

風(fēng)險(xiǎn)定義：政府具有履約意愿但因財(cái)政實(shí)力不足或短期內(nèi)財(cái)政資金緊缺造成的政府付費(fèi)支出不到位的風(fēng)險(xiǎn)。  

緩釋措施：通過(guò)公開(kāi)數(shù)據(jù)獲取常德市財(cái)政收支情況，收入結(jié)構(gòu)較為均衡;走訪常德財(cái)政局了解政府財(cái)政支出重點(diǎn)規(guī)劃及政府債務(wù)情況;該項(xiàng)目通過(guò)了財(cái)政承受能力論證。  

3.建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)  

風(fēng)險(xiǎn)定義：項(xiàng)目建設(shè)方建設(shè)支出超預(yù)算、工期延誤、工程質(zhì)量不合格、中途放棄建設(shè)以及項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)管理不當(dāng)，導(dǎo)致項(xiàng)目公司無(wú)法足額收到政府付費(fèi)或使用者付費(fèi)，導(dǎo)致投資本金損失的風(fēng)險(xiǎn)。  

緩釋措施：通過(guò)合同明確建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)由施工方承擔(dān);通過(guò)監(jiān)理方實(shí)時(shí)了解項(xiàng)目建設(shè)情況;針對(duì)子項(xiàng)目眾多的特點(diǎn)，通過(guò)合同約定資金具體投入到哪些子項(xiàng)目;針對(duì)建設(shè)指標(biāo)體系尚未建立的問(wèn)題，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議中約定績(jī)效考核要點(diǎn);可要求項(xiàng)目公司出具差額支付承諾書(shū)，使其承擔(dān)因建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題導(dǎo)致的融資方損失。  

4.資金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)  

風(fēng)險(xiǎn)定義：資金違規(guī)挪用或未按規(guī)定路徑劃撥款項(xiàng)，導(dǎo)致項(xiàng)目中斷，致使金融機(jī)構(gòu)資金損失的風(fēng)險(xiǎn)。  

緩釋措施：盡量做到資金閉環(huán)運(yùn)行，監(jiān)管賬戶、托管賬戶均在投資行開(kāi)立，做到全流程監(jiān)控資金使用情況，嚴(yán)格按照項(xiàng)目清單劃撥款項(xiàng)。  

5.合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)  

風(fēng)險(xiǎn)定義：項(xiàng)目流程存在瑕疵導(dǎo)致項(xiàng)目公司無(wú)法獲得政府方付費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。  

緩釋措施：關(guān)注項(xiàng)目從立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)等各個(gè)環(huán)節(jié)，考察項(xiàng)目是否嚴(yán)格按照《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》流程執(zhí)行，獲取購(gòu)買(mǎi)主體授權(quán)文件以及承接主體招投標(biāo)文件。  

6.政策風(fēng)險(xiǎn)  

風(fēng)險(xiǎn)定義：指未來(lái)因政策改變導(dǎo)致項(xiàng)目融資模式不在符合規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)。  

緩釋措施：密切關(guān)注政策的變化，確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式嚴(yán)格按照當(dāng)前政策執(zhí)行;了解當(dāng)?shù)卣畬?duì)相關(guān)政策執(zhí)行情況，是否落實(shí)到位。  

銀政企團(tuán)隊(duì)簡(jiǎn)介  

為積極響應(yīng)國(guó)家關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)(PPP)業(yè)務(wù)布局的發(fā)展戰(zhàn)略，在郵儲(chǔ)銀行金融市場(chǎng)部的科學(xué)決策和同業(yè)投資處董曉輝博士的直接指揮下，于2016年7月11日組建銀政企合作團(tuán)隊(duì)。團(tuán)隊(duì)共計(jì)11人，其中，團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人師瑋具有海外留學(xué)專業(yè)背景，其余成員均為碩士研究生及以上學(xué)歷，專業(yè)涉及金融學(xué)、財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等各行業(yè)，具備較好的業(yè)務(wù)研發(fā)和實(shí)踐工作能力。團(tuán)隊(duì)始終秉持“融智+融資”業(yè)務(wù)發(fā)展理念，搶抓市場(chǎng)機(jī)遇，堅(jiān)持自主創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)健康快速發(fā)展。

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