4月18日，中國人民大學(xué)法學(xué)院在北京召開新《環(huán)境保護法》4個配套辦法2016年度實施與適用評估報告成果發(fā)布會，對4個配套辦法的實施情況進行了全面評價。  

此次發(fā)布的《新〈環(huán)境保護法〉4個配套辦法實施與適用評估報告(2016)》(以下簡稱《報告》)顯示，2016年全國實施4個配套辦法以及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件總數(shù)為21738件，同比增長85%，其中實施查封、扣押案件共9622件，同比上升130%，移送行政拘留共3968起，同比上升91%；實施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共5211件，同比上升68%；移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共1963件，同比上升16%。采用按日連續(xù)計罰案件共974件，同比上升36%；罰款金額達(dá)到8.48億元，同比增加49%。  

“我們在制定新《環(huán)境保護法》的時候，很期待它能長出牙齒，特別是這4個配套辦法所規(guī)定的措施，就是新環(huán)保法的4顆鋼牙。”全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅教授在接受采訪時表示。  

1大氣、水污染違法案件占比大  

海南配套辦法覆蓋率僅為4%  

《報告》認(rèn)為，經(jīng)過兩年的實施，和新《環(huán)境保護法》配套的《環(huán)境保護主管部門按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》適用與實施顯現(xiàn)4個特點。  

4個配套辦法的適用集中于特定違法行為。具體而言，“按日連續(xù)處罰辦法”適用集中于“超標(biāo)、超總量排污”的違法行為，共694件；“查封扣押辦法”適用集中于“其他違法排污行為”，共5205件；“限產(chǎn)停產(chǎn)辦法”中適用“停產(chǎn)整治”類案件最多（2782件），且集中于“法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形”（1701件）；移送拘留案件中，以“逃避監(jiān)管方式違法排污”的行為居多，共2564件。  

4個配套辦法適用的地域性特征凸顯。課題組分析發(fā)現(xiàn)，31個省份的縣、區(qū)級覆蓋率達(dá)60%的省、自治區(qū)、直轄市為16個，其中，江蘇、安徽、福建、重慶的區(qū)、縣覆蓋率達(dá)到了90%以上。福建省的區(qū)、縣執(zhí)行配套辦法覆蓋率最高，為98%。不過，海南省執(zhí)行4個配套辦法的覆蓋率僅4%。  

此外，京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)是我國重要的政治和經(jīng)濟城市群，三大區(qū)域內(nèi)按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、涉嫌犯罪移送公安五類案件總數(shù)達(dá)7719件，占全國范圍內(nèi)案件總量的35%。橫向比較而言，長三角地區(qū)的案件數(shù)量居前述三大區(qū)域首位，共5100件。  

就環(huán)境執(zhí)法案件涉及的環(huán)境要素而言，大氣、水污染違法案件占比較大。課題組嘗試對2016年全部上報的案件，按環(huán)境要素進行分類研究。但能夠判明案件所涉主要環(huán)境要素種類的僅12024件。以上述12024件案件為研究對象，對案件涉及環(huán)境要素進行分析可知，涉及大氣和水的案件數(shù)量占所有可統(tǒng)計環(huán)境要素案件的91.9%，分別有4675件和6380件。  

就環(huán)境執(zhí)法案件打擊的行業(yè)而言，2016年執(zhí)行4個配套辦法重點打擊了電鍍、鋼鐵等行業(yè)的環(huán)境違法行為。  

2環(huán)境違法反彈率整體較低  

7省區(qū)違法反彈率相對較高  

按照中國人民大學(xué)法學(xué)院竺效教授的解釋，《報告》中所提到的“違法反彈率”是指某一地區(qū)違法企業(yè)被處以按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留某一種處罰后，再次被處以行政處罰或被采取行政強制措施的比例。這一數(shù)據(jù)直接反映了某一地區(qū)內(nèi)排污企業(yè)守法情況和環(huán)境行政執(zhí)法效果。  

據(jù)《報告》顯示，2016年全國范圍內(nèi)違法企業(yè)反彈率較低，僅為2.86%，但較2015年2.57%的反彈率略有上升。被按日連續(xù)處罰的企業(yè)違法行為反彈率為9.81%，較2015年有較大程度的下降，可見按日連續(xù)處罰措施已開始發(fā)揮威懾環(huán)境違法者、預(yù)防環(huán)境違法行為的作用。被限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留的企業(yè)違法行為反彈率也有所下降，分別為3.50%、1.49%，這兩種措施也持續(xù)發(fā)揮了威懾與懲治環(huán)境違法行為的作用。而被查封扣押的企業(yè)違法行為反彈率為1.64%，較2015年略有上升，這與2016年查封扣押案件總數(shù)大幅增加、查封扣押措施進一步得以適用有一定關(guān)聯(lián)。  

竺效介紹，違法反彈率相對較高，即超過4%的地區(qū)，有內(nèi)蒙古、黑龍江、山西、遼寧、吉林、四川、青海。竺效說,這7省（區(qū)）除山西（739件）、內(nèi)蒙古（566件）外,其余地區(qū)的4個配套辦法案件年度總數(shù)均低于500件。  

3案件數(shù)較多地區(qū)污染壓力大  

按日計罰使用次數(shù)占比最少  

課題組在分析數(shù)據(jù)時發(fā)現(xiàn)，將環(huán)境保護部統(tǒng)計的2016年各地區(qū)空氣優(yōu)良天數(shù)比例排名，對照2016年各地區(qū)的4個配套辦法案件數(shù)量可以看出，案件數(shù)量排名較多的前10個地區(qū)中，有7個地區(qū)的空氣優(yōu)良天數(shù)比例排在全國的后15位，分別為江蘇、安徽、河南、山東、陜西、湖北、山西。  

據(jù)竺效介紹，在京津冀、長三角、珠三角三大區(qū)域內(nèi)，2016年空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)變化整體上有升有降，PM濃度指數(shù)上升的城市少，下降的城市多，空氣質(zhì)量明顯得到改善。但三大區(qū)域內(nèi)，與2015年相比，2016年P(guān)M2.5與PM10年平均濃度上升的地區(qū)，其執(zhí)法案件數(shù)均低于該區(qū)域內(nèi)的平均案件數(shù)。  

據(jù)課題組統(tǒng)計，2016年環(huán)保部門共對1255家企業(yè)打出環(huán)保“組合拳”，與2015年相比絕對數(shù)量有大幅度增加。其中，有72.9%的案件采取了查封扣押措施。另外，采取兩種措施的“組合拳”中有46.9%的案件采取了移送行政拘留措施；與公安機關(guān)協(xié)調(diào)合作的移送行拘措施或涉嫌犯罪移送公安機關(guān)兩類案件相關(guān)的“組合拳”占采取兩種措施的“組合拳”總數(shù)的74.1%。  

令人意外的是，此次《報告》顯示，按日計罰作為新環(huán)保法最嚴(yán)厲的處罰措施之一，其使用次數(shù)卻是4個配套辦法中占比最少的。  

對此，曾參與起草新環(huán)保法的呂忠梅表示：“應(yīng)該根據(jù)實際情況對相關(guān)條例進行改進。”據(jù)她介紹，環(huán)保部門啟動按日計罰的前提是企業(yè)違法行為被環(huán)保部門處罰后拒不整改，或者在整改期限內(nèi)沒有完成整改，環(huán)保部門才能夠?qū)ζ鋵嵤┌慈沼嬃P。  

“復(fù)查時我不排污了，但復(fù)查之后我又開始排，這要到下次檢查才能發(fā)現(xiàn)。”據(jù)呂忠梅透露，在尚未出臺的水污染防治法修訂案中，將嘗試規(guī)定由企業(yè)“自證清白”，而非由環(huán)保部門認(rèn)定其違法，以此來改進當(dāng)前在執(zhí)法中存在的問題。

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