水專項(xiàng)“國(guó)家和流域水環(huán)境保護(hù)法律制度創(chuàng)新及其示范研究”課題由環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心（以下簡(jiǎn)稱“政研中心”）承擔(dān)，與環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院、中國(guó)政法大學(xué)、北京科技大學(xué)、中科院南京地理與湖泊研究所合作完成。本課題以維護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)完整性、協(xié)調(diào)流域整體利益、保障環(huán)境權(quán)益為目的，選擇流域水環(huán)境保護(hù)工作中的熱點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題分別設(shè)置研究任務(wù)，從流域水環(huán)境管理的全過(guò)程研究借鑒國(guó)外相關(guān)法律制度的立法經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估和總結(jié)遼河、太湖、滇池等示范區(qū)的流域立法經(jīng)驗(yàn)，提升出具有推廣意義的國(guó)家流域水環(huán)境保護(hù)的法律對(duì)策，提出我國(guó)流域水環(huán)境管理法律制度的改革路線圖。  

自2012年立項(xiàng)以來(lái)，課題組共開(kāi)展實(shí)地調(diào)研10余次，召開(kāi)研討會(huì)10余次，完成調(diào)查問(wèn)卷547份，發(fā)表文章8篇，出版和待出版專著4本，向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)保部報(bào)送專報(bào)簡(jiǎn)報(bào)7份，依托本課題完成的《赴新加坡、澳大利亞進(jìn)行流域水環(huán)境保護(hù)立法及流域管理機(jī)制學(xué)術(shù)交流情況報(bào)告》入選環(huán)境保護(hù)部2015年十篇優(yōu)秀出訪報(bào)告。  

目前，課題組已經(jīng)完成了針對(duì)流域水環(huán)境保護(hù)中缺失的重大法律制度的研究，產(chǎn)生了“流域水環(huán)境保護(hù)法律制度評(píng)估指標(biāo)和方法體系構(gòu)建”、“流域水污染損害賠償鑒定技術(shù)指南”兩項(xiàng)標(biāo)志性成果。  

1流域水環(huán)境保護(hù)法律制度研究進(jìn)展  

近年來(lái)，流域水污染事件頻發(fā)，對(duì)公眾生活和健康造成嚴(yán)重影響的同時(shí)，更易引發(fā)上下游之間矛盾，由此產(chǎn)生的流域跨界糾紛日益增多�？缃缢廴臼录䦟�(duì)公共利益造成損害的問(wèn)題已經(jīng)十分突出，并且成為社會(huì)矛盾產(chǎn)生的一個(gè)主要因素。但是，目前相關(guān)法律規(guī)定滯后于管理需求，制度設(shè)計(jì)存在諸多缺陷，已經(jīng)成為我國(guó)水污染治理的制度短板。環(huán)境公益訴訟缺乏、訴訟主體和訴訟范圍局限、生態(tài)環(huán)境損害賠償配套制度缺失、水污染損害賠償維權(quán)困難、跨界糾紛的行政調(diào)處機(jī)制低效等一系列法律問(wèn)題亟待研究解決。多位科研人員不懈努力，歷時(shí)三年，在水專項(xiàng)這個(gè)強(qiáng)大的科技平臺(tái)支持下，在流域水環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法政策、公益訴訟制度、污染損害賠償制度和跨界糾紛調(diào)處機(jī)制四個(gè)領(lǐng)域取得了豐碩成果：  

“流域水環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法政策研究”子課題出版了《流域水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法改革研究》專著1本，并有多篇相關(guān)學(xué)術(shù)論文發(fā)表。  

“流域水環(huán)境污染公益訴訟制度”子課題參與了《環(huán)境保護(hù)法》公益訴訟條款起草并撰寫論證材料，出版專著1部（《環(huán)境公益訴訟》，副主編，法律出版社2007年版），發(fā)表內(nèi)部專報(bào)文章1篇：《錢途影響前途，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)再立法——天價(jià)環(huán)境公益訴訟案的思考》（2014年第38期），報(bào)紙文章2篇《借力公益訴訟推動(dòng)環(huán)境法治》（《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2014年10月30日02版）、《環(huán)境司法再添破冰利器》（《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2014年11月05日05版）。  

“流域水環(huán)境污染損害賠償制度研究”子課題出版《環(huán)境損害評(píng)估：制度、方法與實(shí)例》、《環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償法律體系研究》專著2本，待出版《工業(yè)行業(yè)廢水治理成本與運(yùn)行費(fèi)用函數(shù)研究》專著1本，在《環(huán)境科學(xué)》等核心期刊發(fā)表關(guān)于環(huán)境損害評(píng)估的論文多篇。  

“流域跨界糾紛調(diào)處機(jī)制研究”子課題共發(fā)表論文2篇：《中國(guó)大陸流域政府間跨界水污染糾紛調(diào)處機(jī)制研究》和《流域跨界污染糾紛怎么調(diào)處？》。  

2流域水環(huán)境保護(hù)法律制度創(chuàng)新十二項(xiàng)建議  

課題組以《水污染防治法》修訂為契機(jī)，圍繞我國(guó)流域水環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法、流域水環(huán)境污染公益訴訟、流域水環(huán)境損害賠償、流域跨界糾紛調(diào)處機(jī)制四個(gè)流域環(huán)境管理中的重要法律制度和問(wèn)題開(kāi)展了深入研究，并提出了十二項(xiàng)建議。  

建議1：根據(jù)不同情境分類采用綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法方案  

綜合執(zhí)法涉及復(fù)雜的和難度較大的體制整合，優(yōu)先適用于水資源對(duì)水環(huán)境依賴程度較高的流域、飲用水源地等特殊重要水體、綠色戰(zhàn)略定位較高的流域。聯(lián)合執(zhí)法靈活性強(qiáng)但隨意性大，優(yōu)先適用于違法行為事項(xiàng)管轄權(quán)模糊、違法對(duì)象流動(dòng)性較強(qiáng)、違法后果復(fù)雜涉及多個(gè)職能部門管轄權(quán)、違法行為后果外溢超越地域管轄權(quán)，以及緊急情況下需要地域管轄權(quán)或部門管轄權(quán)配合的執(zhí)法領(lǐng)域。  

建議2：按照大部制理念穩(wěn)步推行流域水環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體制改革  

按照“三步走”戰(zhàn)略漸進(jìn)推進(jìn)流域水環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法體制改革方案：近期授權(quán)建立流域綜合監(jiān)管和執(zhí)法機(jī)構(gòu)并積極試點(diǎn)，重塑區(qū)域督查中心的執(zhí)法職責(zé)；中期厘清部門職責(zé)邊界、穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革、實(shí)行水環(huán)境水資源和水生態(tài)綜合管理；長(zhǎng)期構(gòu)建綜合決策、綜合管理和開(kāi)放咨詢“三位一體”流域管理體制。  

建議3：建立健全流域水環(huán)境保護(hù)跨地區(qū)、跨部門執(zhí)法公務(wù)協(xié)助機(jī)制  

將聯(lián)合執(zhí)法提高到公務(wù)協(xié)助的高度，建議國(guó)務(wù)院盡快出臺(tái)行政執(zhí)法公務(wù)協(xié)助指導(dǎo)意見(jiàn)，為流域跨地區(qū)、跨部門聯(lián)合執(zhí)法提供頂層參考。按照?qǐng)?zhí)法對(duì)象、執(zhí)法類型、執(zhí)法環(huán)節(jié)等建立跨地區(qū)、跨部門、跨要素?zé)o縫銜接執(zhí)法機(jī)制，并建立較為完善的執(zhí)法協(xié)作中的主次責(zé)任、經(jīng)費(fèi)分擔(dān)等權(quán)責(zé)規(guī)范。  

建議4：充分發(fā)揮社會(huì)參與和信息公開(kāi)在流域執(zhí)法中的作用  

一方面，構(gòu)建以環(huán)保社會(huì)組織和社會(huì)公眾為主體的民間“河長(zhǎng)制”和流域日常監(jiān)督“承包”制度，激發(fā)社會(huì)參與的活力；另一方面，建立公眾可獲得的流域水環(huán)境保護(hù)守法和執(zhí)法信息數(shù)據(jù)庫(kù)，即以排污許可證信息為基礎(chǔ)，建立流域干流和支流排污單位信息數(shù)據(jù)庫(kù)；將流域執(zhí)法和違法信息錄入流域水環(huán)境守法和執(zhí)法信息數(shù)據(jù)庫(kù)，向社會(huì)開(kāi)放、接受社會(huì)監(jiān)督。  

建議5：擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告主體范圍，進(jìn)一步明確環(huán)保組織起訴條件，授權(quán)資源產(chǎn)權(quán)、環(huán)境監(jiān)管部門以及檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟  

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的條件，取消專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)“連續(xù)五年以上”限制。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》、《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，明確授權(quán)資源產(chǎn)權(quán)、環(huán)境監(jiān)管部門以及檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。  

建議6：環(huán)境公益訴訟目標(biāo)應(yīng)兼顧索賠和督政并重  

法律和司法解釋將環(huán)境公益訴訟對(duì)象限于“已經(jīng)損害社會(huì)公共利益，或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，意味著將環(huán)境公益訴訟局限在索賠方面，無(wú)法發(fā)揮社會(huì)對(duì)環(huán)評(píng)、規(guī)劃等環(huán)境決策進(jìn)行源頭預(yù)防行監(jiān)督的作用。另一方面，實(shí)際遭受損害、可以將量化為經(jīng)濟(jì)利益、適合開(kāi)展索賠的環(huán)境權(quán)益，僅僅是環(huán)境權(quán)益的冰山一角，公益訴訟限于索賠，作用微乎其微。  

建議7：明確環(huán)境公益訴訟的賠償范圍、費(fèi)用分擔(dān)和資金使用  

明確生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶�，包括防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大的費(fèi)用，制定、實(shí)施修復(fù)方案和相關(guān)監(jiān)測(cè)、監(jiān)管等生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失。明確公益訴訟相關(guān)費(fèi)用分擔(dān)，包括檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用。明確環(huán)境公益訴訟賠償資金用于環(huán)境修復(fù)治理，由人民法院指定的或者委托有關(guān)部門招標(biāo)確定的第三方實(shí)施。  

建議8：流域水環(huán)境污染損害賠償范圍重點(diǎn)在水生態(tài)環(huán)境損害賠償  

流域水污染損害賠償?shù)姆秶饔蛩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償與水污染導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害賠償兩方面，水生態(tài)環(huán)境損害賠償在國(guó)家法律層面基本缺失，人身、財(cái)產(chǎn)損害賠償存在不足，需在完善人身財(cái)產(chǎn)損害賠償范圍之外，重點(diǎn)對(duì)水生態(tài)環(huán)境損害予以補(bǔ)白。水生態(tài)環(huán)境損害賠償由合理的污染清理費(fèi)用、污染修復(fù)或恢復(fù)費(fèi)用與評(píng)估費(fèi)用三部分組成，且水生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪康脑谟谛迯?fù)被損害的生態(tài)環(huán)境而非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。人身?yè)p害賠償?shù)姆秶松韨麣堎M(fèi)用外還應(yīng)包括潛伏性健康影響損失和污染致心理疾病的健康損害賠償，財(cái)產(chǎn)損害賠償范圍除包括直接財(cái)產(chǎn)損失外還應(yīng)包括部分純經(jīng)濟(jì)損失。  

建議9：流域水環(huán)境污染損害賠償程序重點(diǎn)在授權(quán)專門機(jī)構(gòu)代表水生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠  

流域水污染損害賠償?shù)木葷?jì)程序中，適用于人身、財(cái)產(chǎn)損害的環(huán)境侵權(quán)訴訟（包括集體訴訟）、環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處機(jī)制的作用未得到充分發(fā)揮，同時(shí)，有權(quán)對(duì)水生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠的主體不明確，應(yīng)針對(duì)人身財(cái)產(chǎn)損害與生態(tài)環(huán)境損害的不同特點(diǎn)設(shè)計(jì)不同的救濟(jì)程序，并充分發(fā)揮環(huán)境侵權(quán)訴訟、環(huán)境公益訴訟與環(huán)境糾紛行政調(diào)處機(jī)制的作用。建議設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，既負(fù)責(zé)調(diào)處流域水環(huán)境污染人身財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛，又負(fù)責(zé)對(duì)流域水生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠。其中，對(duì)水生態(tài)環(huán)境損害賠償，優(yōu)先采用協(xié)商程序，由專門索賠機(jī)構(gòu)與責(zé)任者進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成的情況下由索賠機(jī)構(gòu)提起公益訴訟。對(duì)不特定多數(shù)人人身財(cái)產(chǎn)損害賠償，可優(yōu)先采用行政調(diào)處程序，由設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行賠償金額的調(diào)處，調(diào)處不成的，受害人可通過(guò)環(huán)境侵權(quán)訴訟（包括代表人訴訟）要求責(zé)任者賠償。環(huán)境侵權(quán)訴訟需明確原被告雙方舉證責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)，以及法院對(duì)事實(shí)認(rèn)定的采信標(biāo)準(zhǔn)等。  

建議10：環(huán)境損害評(píng)估是流域水環(huán)境污染損害賠償?shù)闹匾夹g(shù)支持  

由于水環(huán)境污染導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害與水生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生機(jī)理與結(jié)果表現(xiàn)不同，應(yīng)采用不同的評(píng)估方法。對(duì)于人身、財(cái)產(chǎn)主要采用市場(chǎng)價(jià)值法參考現(xiàn)有的相關(guān)法律或技術(shù)規(guī)范進(jìn)行損害數(shù)額的量化，對(duì)于水生態(tài)環(huán)境損害采用“等值分析方法”對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)費(fèi)用的量化�；�“等值分析方法”，水生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)包括基本修復(fù)、補(bǔ)償性修復(fù)與補(bǔ)充性修復(fù)階段，基本修復(fù)的目的在于將受損生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生前的基線水平，補(bǔ)充性修復(fù)是在基本修復(fù)不能完全恢復(fù)到基線狀態(tài)的情況下而采取的修復(fù)，補(bǔ)償性修復(fù)的目的是補(bǔ)償損害發(fā)生后到損害恢復(fù)到基線狀態(tài)期間的生態(tài)服務(wù)功能損失。  

建議11：增加跨界水污染糾紛的司法化解決途徑  

我國(guó)現(xiàn)有政府間流域跨界糾紛調(diào)處機(jī)制具有兩大缺陷：一是現(xiàn)有調(diào)處僅僅局限在行政體系內(nèi)部，缺乏司法調(diào)處機(jī)制；二是現(xiàn)有行政調(diào)處機(jī)制自身存在一些缺陷，缺乏一套完整的制度化的解決糾紛程序。在眼下我國(guó)行政體系內(nèi)部難以破解行政調(diào)處機(jī)制不暢難題的情況下，從司法體系尋求突破似乎更為可行。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒有關(guān)國(guó)外流域跨界污染糾紛的橫向協(xié)調(diào)處理模式、縱向協(xié)調(diào)處理模式和司法訴訟模式，在調(diào)處機(jī)制框架中吸納司法訴訟。因?yàn)�，府間流域污染糾紛和民事糾紛有共性，司法訴訟的公開(kāi)性有利于形成規(guī)范流域相關(guān)各方對(duì)流域開(kāi)發(fā)利用行為的規(guī)則，更重要的是下游政府起訴的權(quán)利是其在行政調(diào)處機(jī)制中維權(quán)的重要保障。  

建議12：搭建橫向協(xié)商、縱向協(xié)調(diào)和訴訟相結(jié)合的調(diào)處機(jī)制  

完善調(diào)處機(jī)制的設(shè)想如下：給予政府通過(guò)橫向協(xié)商或者縱向協(xié)調(diào)機(jī)制調(diào)處糾紛以優(yōu)先地位。而且，對(duì)具有較強(qiáng)專業(yè)性的水污染糾紛中政府的作用給予一定程度的尊讓，也符合司法訴訟作為兜底機(jī)制的定位。另外，為克服行政調(diào)處制度化程度低的缺陷，有必要統(tǒng)一出臺(tái)政府間跨界水污染糾紛行政調(diào)處指導(dǎo)性規(guī)范，并賦予和解協(xié)議和調(diào)解協(xié)議一定的法律效力。建議在《水污染防治法》中規(guī)定：  

“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。協(xié)商達(dá)成和解協(xié)議的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議履行，不得擅自變更或者解除協(xié)議。  

協(xié)商解決不成的，可以根據(jù)糾紛當(dāng)事人的請(qǐng)求，由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，其共同的上級(jí)人民政府也可以主動(dòng)協(xié)調(diào)解決。達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，雙方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院進(jìn)行司法確認(rèn)。人民法院依法做出司法確認(rèn)，一方當(dāng)事人拒絕履行調(diào)解協(xié)議的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。  

協(xié)商解決不成或者共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決不成的，當(dāng)事人可以向人民法院起訴。”  

3兩項(xiàng)標(biāo)志性成果  

1、提出流域水環(huán)境保護(hù)法律制度綜合評(píng)估指標(biāo)和方法體系框架  

“我國(guó)流域水環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律制度綜合評(píng)估研究”子課題針對(duì)我國(guó)當(dāng)前法律評(píng)估存在的總體框架缺乏、評(píng)估過(guò)程不規(guī)范、評(píng)估指標(biāo)不具體等問(wèn)題，提出了流域水環(huán)境保護(hù)法律制度評(píng)估指標(biāo)和方法體系框架，該評(píng)估框架從評(píng)估的準(zhǔn)備、實(shí)施、回應(yīng)全過(guò)程出發(fā)，囊括立法目的、管控理念、管理體制、基本制度、司法協(xié)調(diào)銜接和法律責(zé)任六大方面內(nèi)容的評(píng)估。針對(duì)遼河、太湖和滇池流域三大國(guó)家重點(diǎn)流域水環(huán)境保護(hù)的有關(guān)立法開(kāi)展了試評(píng)估，在完善評(píng)估指標(biāo)之外，識(shí)別出了三大流域內(nèi)可上升為國(guó)家層面立法的特殊經(jīng)驗(yàn)，并總結(jié)提煉，為《水污染防治法》的修訂提出了修改建議。  

2、提出水污染事件環(huán)境損害賠償鑒定技術(shù)指南（討論稿）  

“流域水環(huán)境污染損害賠償”子課題提出的《水污染事件環(huán)境損害賠償鑒定技術(shù)指南（討論稿）》是針對(duì)突發(fā)水污染事件在應(yīng)急處置和事后恢復(fù)過(guò)程中如何量化人身、財(cái)產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境損害的技術(shù)文件，是已發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》制定的前期積淀，該文件涵蓋的評(píng)估范圍不限于生態(tài)環(huán)境而是包括了水污染導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境損害，也針對(duì)單一具體要素的損害進(jìn)行了細(xì)化�？傮w上《指南》與已發(fā)布的《總綱》是內(nèi)容有部分交叉的兩個(gè)不同的技術(shù)文件。在交叉部分來(lái)說(shuō)，《指南》是《總綱》在水環(huán)境要素領(lǐng)域的一種細(xì)化。

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