新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第十四條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專(zhuān)家的意見(jiàn)。”這一規(guī)定為政策環(huán)評(píng)的開(kāi)展打開(kāi)了缺口。然而，政策環(huán)評(píng)在國(guó)際上并沒(méi)有公認(rèn)模式，在我國(guó)，無(wú)論是理論研究還是實(shí)踐探索都非常欠缺。由于我國(guó)的決策模式和決策程序與西方國(guó)家明顯不同，因此，探索符合自身國(guó)情的理論和方法尤為緊迫，其中，政策環(huán)評(píng)程序是推進(jìn)政策環(huán)評(píng)首先需要考慮的問(wèn)題。  

首先是政策環(huán)評(píng)的介入時(shí)機(jī)。與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的原則相同，政策環(huán)評(píng)同樣強(qiáng)調(diào)早期介入，這在歐盟、美國(guó)、加拿大等國(guó)的相關(guān)法規(guī)中都有明確規(guī)定。其中，歐盟的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在政策建議開(kāi)始形成時(shí)介入；美國(guó)的政策環(huán)評(píng)是在擬議政策建議提出之后，替代方案形成的過(guò)程中介入；加拿大則主張?jiān)谡吒拍钚纬蓵r(shí)就介入。根據(jù)我國(guó)的決策模式和環(huán)境保護(hù)形勢(shì)，政策環(huán)評(píng)的介入時(shí)機(jī)應(yīng)更加靈活，可分別在政策問(wèn)題識(shí)別、進(jìn)入政府議程和政策形成階段介入。如果在政策問(wèn)題識(shí)別階段介入，可對(duì)相關(guān)資源環(huán)境問(wèn)題的性質(zhì)、程度、原因等進(jìn)行分析，引發(fā)社會(huì)關(guān)注，并提出對(duì)策建議供政策制定部門(mén)參考；如果在政策問(wèn)題進(jìn)入政府議程時(shí)介入，政策環(huán)評(píng)應(yīng)發(fā)揮決策參謀作用，與政策制定部門(mén)一起制定政策方案；如果在政策形成階段介入，政策環(huán)評(píng)則應(yīng)從環(huán)境保護(hù)角度參與對(duì)各方案的比選。  

其次是政策環(huán)評(píng)的篩選機(jī)制。并非所有的決策都要開(kāi)展政策環(huán)評(píng)，因此，篩選機(jī)制至關(guān)重要。從國(guó)際上看，篩選機(jī)制主要有3種：一是核查表法，即查看擬議決策是否包含在相關(guān)名錄中，如丹麥、荷蘭、南非等國(guó)采用此種方法；二是逐案判斷，即根據(jù)決策內(nèi)容判別是否需要開(kāi)展政策環(huán)評(píng)，如美國(guó)、加拿大采用此種方法；三是設(shè)立某一簡(jiǎn)單標(biāo)準(zhǔn)，通常是通過(guò)“一刀切”的方式來(lái)判定，如中國(guó)香港規(guī)定所有提交行政會(huì)議的決策都需要開(kāi)展環(huán)境評(píng)價(jià)，新西蘭要求所有政策建議都要開(kāi)展環(huán)境評(píng)價(jià)。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，除規(guī)劃外，我國(guó)的政府決策形式主要有行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等，其中僅有一小部分需要開(kāi)展政策環(huán)評(píng)。由于這類(lèi)文件的出臺(tái)時(shí)機(jī)、內(nèi)容要求、效力級(jí)別等都難以預(yù)知，因此不可能通過(guò)制定名錄的方式來(lái)進(jìn)行篩選，也難以通過(guò)某一簡(jiǎn)單標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判別，只能采取逐案審查的方式。對(duì)于審查主體，應(yīng)由具有廣泛代表性和權(quán)威性的某一專(zhuān)業(yè)委員會(huì)來(lái)進(jìn)行，今后對(duì)此應(yīng)有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定。  

第三是政策環(huán)評(píng)重點(diǎn)的確定。對(duì)于評(píng)價(jià)重點(diǎn)，國(guó)際上的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)大致可分為兩個(gè)流派。那些基于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)自下而上發(fā)展起來(lái)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)體系，一般將評(píng)價(jià)重點(diǎn)放在自然環(huán)境上，如美國(guó)、加拿大等。同時(shí)，那些從政策分析出發(fā)，自上而下發(fā)展出來(lái)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，則普遍將可持續(xù)發(fā)展作為核心議題，從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多個(gè)維度來(lái)評(píng)價(jià)政策的科學(xué)性。我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)評(píng)體系主要效法美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，把對(duì)自然環(huán)境要素的影響作為評(píng)價(jià)重點(diǎn)。但從新環(huán)保法的規(guī)定看，今后的政策環(huán)評(píng)更傾向于采用自上而下模式，將環(huán)境考量作為政策分析的有機(jī)組成部分。若如此，則不僅要評(píng)價(jià)重大環(huán)境影響，還要評(píng)價(jià)資源環(huán)境效率，以及環(huán)境子系統(tǒng)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性。此外，還應(yīng)通過(guò)政策環(huán)評(píng)從制度層面為擬議政策創(chuàng)造更好的可持續(xù)發(fā)展條件。對(duì)于具體評(píng)價(jià)指標(biāo)和優(yōu)先領(lǐng)域，應(yīng)通過(guò)利益相關(guān)方對(duì)話來(lái)確定。在方法上可選取矩陣法、核查表法、專(zhuān)家判斷等方法確定，今后應(yīng)制定相關(guān)導(dǎo)則予以明確。  

第四是政策環(huán)評(píng)的公眾參與。在世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家中，除了荷蘭的“E-test”外，其余政策層面的環(huán)境評(píng)價(jià)均有公眾參與程序。對(duì)于公眾參與的時(shí)機(jī)，一般有兩個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，一個(gè)是在確定評(píng)價(jià)重點(diǎn)之時(shí)；另一個(gè)是報(bào)告編制完成后提交決策部門(mén)之前。對(duì)于參與主體，普遍重視相關(guān)部門(mén)、非政府組織和弱勢(shì)群體的意見(jiàn)。對(duì)于公眾參與的形式，則很少有國(guó)家提出硬性規(guī)定。之所以如此，與國(guó)家治理理念有很大關(guān)系，即政府對(duì)微觀主體的作用主要是引導(dǎo)而非管制。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)有決策模式和政治民主化愿景，政策環(huán)評(píng)中的公眾參與應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下工作：一是要做好正式?jīng)Q策前的信息公開(kāi)工作，將公眾參與作為促進(jìn)決策過(guò)程公開(kāi)、透明的重要抓手；二是要將社會(huì)公眾提出的合理政策建議甚至政策方案納入政策分析視野，改變過(guò)去缺乏比選方案的決策模式；三是評(píng)價(jià)重點(diǎn)要充分反映社會(huì)公眾的關(guān)切，不應(yīng)像建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)那樣過(guò)于模式化。  

第五是政策環(huán)評(píng)的審查機(jī)制。盡管很少有國(guó)家在法律中明確規(guī)定政策環(huán)評(píng)報(bào)告審查事項(xiàng)，但在實(shí)踐中，很多國(guó)家都會(huì)開(kāi)展此項(xiàng)工作。有些是由第三方獨(dú)立審查，例如，歐盟是由專(zhuān)門(mén)的影響評(píng)價(jià)委員會(huì)對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行質(zhì)量審查，荷蘭由獨(dú)立的荷蘭環(huán)境評(píng)價(jià)委員會(huì)審查；有些是通過(guò)相關(guān)部門(mén)聯(lián)合審查，如加拿大針對(duì)貿(mào)易談判的環(huán)境評(píng)價(jià)是由相關(guān)部門(mén)組成聯(lián)合委員會(huì)審查，荷蘭的“E-test”由環(huán)境部、經(jīng)濟(jì)部和司法部聯(lián)合開(kāi)展；有些國(guó)家和地區(qū)是由某一部門(mén)獨(dú)立審查，如美國(guó)、捷克和我國(guó)香港是由環(huán)境保護(hù)署（部）進(jìn)行審查，新西蘭是由決策部門(mén)審查。考慮到我國(guó)的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)不完善，而由某一政府部門(mén)進(jìn)行審查又很難得到其他部門(mén)的認(rèn)同，因此，我國(guó)對(duì)政策環(huán)評(píng)報(bào)告的質(zhì)量審查可采取部門(mén)聯(lián)合審查的方式。具體而言，可由環(huán)境管理部門(mén)和政策制定部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展。環(huán)境管理部門(mén)可側(cè)重于質(zhì)量審查，政策制定部門(mén)則應(yīng)側(cè)重于所提措施的可行性審查。  

第六是政策環(huán)評(píng)的監(jiān)控機(jī)制。由于影響政策過(guò)程的因素較多，因而與其他決策相比，政策實(shí)施效果的不確定性更大。為了保證政策能夠得到正確執(zhí)行，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施中存在的非預(yù)期問(wèn)題，很多西方國(guó)家建立了覆蓋政策全生命周期的評(píng)估和監(jiān)控體系，比較典型的有法國(guó)、日本、韓國(guó)、英國(guó)等。而我國(guó)的類(lèi)似職能只能通過(guò)政策制定部門(mén)對(duì)政策執(zhí)行情況檢查，政策執(zhí)行部門(mén)向政策制定部門(mén)匯報(bào)工作，以及媒體報(bào)道和群眾上訪等形式實(shí)現(xiàn)。因此，我國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮政策環(huán)評(píng)對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控作用。政策環(huán)評(píng)承擔(dān)這一功能具有兩個(gè)優(yōu)勢(shì)：一是在政治上相對(duì)不敏感，容易被政策制定部門(mén)接受；二是環(huán)境問(wèn)題屬于民生問(wèn)題，容易得到社會(huì)公眾的支持。對(duì)于具體的監(jiān)控機(jī)制，可考慮由環(huán)境管理部門(mén)和政策制定部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展政策執(zhí)行的中期和事后評(píng)估。

  使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”