十二屆全國人大十五次會議近日分組審議了大氣污染防治法修訂草案二審稿（以下簡稱修訂草案）。常委會組成人員及部分人大代表在審議中表示，本次修改在大氣污染防治法修訂草案一審稿的基礎上，進一步理順了《大氣污染防治法》與《環(huán)境保護法》的關系，強化了可操作性和針對性。

《大氣污染防治法》作為應對大氣污染、保障空氣質量的重要法律，關系到廣大人民群眾生存與健康的切身利益，其修訂引起社會各界高度關注。

1重點區(qū)域內聯(lián)防聯(lián)控怎么做？

設立協(xié)調機構，明確職責范圍和工作程序

孫寶樹委員說，建議完善細化修訂草案第五章“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”中聯(lián)防聯(lián)控機制的有關內容，明確國家根據(jù)重點區(qū)域的范圍設立協(xié)調機構，負責統(tǒng)一協(xié)調、監(jiān)管重點區(qū)域內的大氣污染防治工作，并明確其職責范圍和工作程序。

孫寶樹委員提出，其中，對于協(xié)調機構的設立和工作程序的制定、重點區(qū)域跨省的由國務院負責，重點區(qū)域省內跨市的由省級人民政府負責。具體理由是：本章關于建立聯(lián)防控制機制的規(guī)定過于原則，重點區(qū)域內聯(lián)合防治工作由誰牽頭和協(xié)調，各地和各部門如何聯(lián)動，出現(xiàn)問題由誰裁決，缺乏明確的組織保障和聯(lián)動機制的具體規(guī)定，操作性不強。

“去年，北京召開APEC會議，為保障空氣質量，在中央有關領導的大力協(xié)調下，京津冀三地通力合作，取得了良好成效。這其中一個重要的因素就在于，中央發(fā)揮了統(tǒng)一組織、協(xié)調的作用，指導京津冀協(xié)調開展大氣污染聯(lián)合防治。”因此，孫寶樹建議，根據(jù)重點區(qū)域的范圍設立協(xié)調機構，負責統(tǒng)一協(xié)調、監(jiān)管重點區(qū)域內的大氣污染防治工作，并明確其職責范圍和工作程序。

2怎樣破解守法成本高、違法成本低？

加大處罰力度，增強對違法行為震懾力

“打擊環(huán)境違法行為的力度還不夠，尤其是有些嚴重環(huán)境違法行為，并不是由職能部門發(fā)現(xiàn)，而是通過媒體曝光和群眾上訪才被社會關注。這說明針對環(huán)境違法行為的查處環(huán)節(jié)還存在漏洞。另外，很少看到對地方政府和職能部門失職、瀆職的問責，還沒有形成有效的壓力。”劉政奎委員建議，必須加大執(zhí)法力度，用好新環(huán)保法中的有關規(guī)定，嚴厲打擊違法行為，依法進行問責。

呂薇委員說，要更好地與環(huán)保法相銜接。“環(huán)保法是大氣污染防治法的上位法，大氣污染防治法應該比環(huán)保法更細化、更具可操作性。但是，目前大氣污染防治法對政府、企業(yè)和公眾責任方面，特別是處罰方面還不如環(huán)保法嚴格。”

此外，呂薇委員還建議，應該更多地體現(xiàn)經(jīng)濟手段的引導，發(fā)揮市場機制配置資源的作用。“現(xiàn)在修訂草案里大部分內容是要求怎樣做，應該怎樣做，然后就是處罰，在發(fā)揮市場機制作用方面和利益激勵機制方面涉及比較少。”

韓曉武委員建議，采取切實措施解決“守法成本高、違法成本低”的問題。“這應該是環(huán)境污染特別是違法排污長期得不到解決的一個關鍵問題。之所以出現(xiàn)這種情況，就是因為違法成本很低，即使被發(fā)現(xiàn)，處罰也不會給企業(yè)造成多大損失，比起花錢治污成本要低很多。”因此，韓曉武建議加大處罰力度，增強對違法行為的震懾力。“不僅要讓排污的企業(yè)在經(jīng)濟上感覺到違法成本高，而且，對情節(jié)嚴重的，必須依法追究責任人員，特別是企業(yè)領導的刑事責任。”

此外，韓曉武建議要切實落實監(jiān)管責任。“監(jiān)管責任落實不到位，也是長期以來環(huán)境保護工作中存在的另一個重要問題。特別是環(huán)境執(zhí)法受地方保護、人情干擾影響，執(zhí)法不嚴、違法不究、以罰代管、只罰不管等問題突出。一些地方排污收費標準遠低于治污成本，排污費收取不規(guī)范，少征、漏征現(xiàn)象普遍存在。一些地方環(huán)保部門執(zhí)法不嚴，對違法處罰執(zhí)行罰款額下限，不能有力打擊違法行為。所以，采取切實措施嚴格落實監(jiān)管責任，也是一個十分緊迫的問題。”

3機動車控制總量合理否？

治理重點應是提高油品質量和控制機動車尾氣排放

孫寶樹委員說，修改工作重點仍在于提高其可操作性和針對性，尤其是“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”等重要內容，他建議取消修訂草案第四十七條第一款關于控制燃油機動車總量的規(guī)定。具體理由是：從國際經(jīng)驗看，治理機動車污染重點在于提高油品質量和控制機動車尾氣排放，而機動車數(shù)量由市場進行調節(jié)，政府不加干預；機動車保有量控制屬于綜合性管制，涉及行業(yè)政策、城市規(guī)劃等多方面，在大氣污染防治法中提出“控制總量”是否合理，值得研究。因此，孫寶樹建議取消本條規(guī)定，將重點仍放在提高油品質量、控制機動車尾氣排放、推廣新能源車等方面。

此外，孫寶樹還建議，將修訂草案第十二條第二款表述改為“國家機動車船、非道路移動機械大氣污染物排放標準與燃油質量標準應當相互銜接，同步實施。機動車燃油質量標準應該與國際相關標準接軌。”他認為，目前，我國機動車燃油質量標準部分指標與國際標準相比仍有較大差距。例如，不論是國四標準，還是2018年即將執(zhí)行的國五標準，在芳烴和烯烴含量這兩個指標方面，始終高于美國、日本、歐盟的相關標準。而芳烴和烯烴是產(chǎn)生PM2.5的主要有害物質，西方發(fā)達國家一直嚴格控制其在機動車燃油中的含量。燃油質量標準滯后于國際標準，今后將成為機動車大氣污染的重要隱患。因此，建議本次修法明確燃油質量標準應與國際相關標準接軌。

呂薇委員指出，修訂草案第四十七條提到“合理控制燃油機動車保有量”，她認為不能通過控制汽車保有量來控制污染，應該改為“降低汽車的排放量”。把排放量確定了，地方政府就可以根據(jù)實際情況選擇是限制汽車保有量，還是提高汽車排放量的標準。作為法律不能要求限制汽車保有量，不能通過控制購車數(shù)量來控制污染，而應該鼓勵提高汽車排放標準。

4機動車限行怎么操作？

對限行常態(tài)化授權需慎重

李安東委員說，修訂草案第五十八條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制機動車通行的類型、區(qū)域和時間，并向社會公告。”“這條規(guī)定可能為單雙號限行常態(tài)化提供法律依據(jù)，但如果這樣做，將限制和侵害公民財產(chǎn)使用權和出行權，建議慎重考慮。中央有關部門、地方人大、社會公眾對這一條的意見比較集中、強烈。有些部門和公眾提出刪除這條規(guī)定，其理由除了前面所說的限制了公民財產(chǎn)使用權、不符合憲法關于保障公民權利的精神之外，還有一個深層次的問題應該引起重視，即這條規(guī)定涉及到國家對機動車通行的統(tǒng)一標準和統(tǒng)一管理問題。如果各省、自治區(qū)、直轄市人民政府都以大氣污染防治為由，制定各自的限行措施，那么，如何保障全國車輛的通行無阻？”

李安東認為，應該慎重研究修改這條規(guī)定，修訂草案第九十二條已經(jīng)規(guī)定在重污染天氣的情況下可以臨時限行�；蛘呙鞔_限行的對象，對黃標車和高污染排放的機動車可以限行，但要排除對單雙號限行常態(tài)化的授權。

辜勝阻委員說，修訂草案第五十八條作了一些限定，但是這個限定也會導致權力的任性，因為限定實際上是對財產(chǎn)權的一種剝奪，這種剝奪一定要有法律依據(jù)。居民買了車以后有財產(chǎn)權，不讓其行駛，其實是對權利的一種剝奪。

辜勝阻指出，“應該強化科技支撐，提高油和煤的質量，這是非常關鍵的。比如，燒柴油還是汽油，車型屬于卡車還是小汽車，不同情況下對大氣污染的排放貢獻是不一樣的。應該鼓勵地方政府想辦法進行產(chǎn)業(yè)結構和能源結構的調整，進行根本治理，不應該動輒采取機動車限行措施。”

5還有哪些“漏網(wǎng)之魚”？

須重視臭氧、民航和船舶污染防治

劉政奎委員提出，應重視臭氧污染防治。“這些年，人們比較關注PM10和PM2.5指標，而臭氧污染由于看不見、摸不著，往往不被人們所關注。其實臭氧污染的危害也很嚴重，且防治難度更大。”劉政奎建議應重視臭氧污染防治，加大對臭氧的監(jiān)測，并及時公布臭氧指標。

此外，劉政奎對修訂草案提出兩點意見：一是隨著航空事業(yè)的快速發(fā)展，民用航空器的尾氣排放應引起重視。此次修訂草案第六十三條對民用航空器的大氣污染防治提出了要求，但只是原則性要求，建議應該像對車船一樣，提出明確要求，并將此節(jié)標題“機動車船等污染防治”明確修改為“機動車船與民用航空器污染防治”。二是新環(huán)保法規(guī)定了對違規(guī)排放、超標排放企業(yè)可以按日計罰，但在修訂草案中沒有得到體現(xiàn)，還是進行一次性處罰。建議進行完善，以體現(xiàn)從重處罰的原則。

“不應該簡單講逐步降低煤炭在一次能源中消費的比例。”呂薇委員認為，中國作為一個煤炭大國，煤炭在能源消費中占有一定的比例，這在很長一段時期內都不會改變。而且現(xiàn)在已經(jīng)有了清潔煤的技術，應該鼓勵清潔煤的使用，降低非清潔煤炭使用的比例。她建議在修訂草案中增加“鼓勵綜合循環(huán)利用”的相關內容。

史蓮喜委員建議，在修訂草案中增加：“在沿海海區(qū)統(tǒng)一劃設船舶大氣污染排放控制區(qū)，并制定排放控制區(qū)內航行船舶排放標準，進入排放控制區(qū)的船舶必須滿足上述標準的要求。”

之所以提出這樣的建議，史蓮喜認為，對于航行于我國沿海海域的船舶，國際通行的做法是通過公約控制大氣排放污染物。目前，國際公約對船舶大氣污染排放標準偏寬、偏低。為了達到嚴格控制船舶大氣污染的目標，國際通行做法是對本國特定海域內實行更為嚴格的標準，即劃定排放控制區(qū)。目前，國際上已經(jīng)劃設了波羅的海、北海（含英吉利海峽）等排放控制區(qū)，對進入排放控制區(qū)的船舶實施嚴格的污染控制。如不依法劃定排放控制區(qū)，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)只能對中國籍的船舶制定排放標準，無法對外籍船舶進行達標控制。因此，有必要劃定排放控制區(qū)，有利于統(tǒng)一管理并與國際公約銜接。

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