2015年3月25日，應(yīng)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室的邀請(qǐng)，我作為專(zhuān)家身份參加了“能源消耗產(chǎn)生的大氣污染防治座談會(huì)”。座談會(huì)主要是為《大氣污染防治法修訂草案》(全國(guó)人大網(wǎng)2014年12月30日公布稿)進(jìn)一步修改聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家意見(jiàn)。會(huì)后，我又進(jìn)一步對(duì)發(fā)言?xún)?nèi)容做了修改，形成書(shū)面意見(jiàn)，現(xiàn)將主要想法和建議撰文，供讀者參考。

對(duì)能源消耗產(chǎn)生的大氣污染及防治現(xiàn)狀基本判斷

能源消耗產(chǎn)生的大氣污染是中國(guó)大氣污染的元兇

能源消耗產(chǎn)生的大氣污染是中國(guó)大氣污染的元兇，且主要是燃煤污染和燃油污染。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2014年能源消費(fèi)總量42.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2013年增長(zhǎng)2.2%。煤炭消費(fèi)量下降2.9%，原油消費(fèi)量增長(zhǎng)5.9%，天然氣消費(fèi)量增長(zhǎng)8.6%，電力消費(fèi)量增長(zhǎng)3.8%。煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的66.0%，水電、風(fēng)電、核電、天然氣等清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的16.9%。以此推算，2013年能源消費(fèi)總量41.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，煤炭占比為68%，折合原煤39.7億噸。由于原煤量是按1kg原煤為0.7143kg標(biāo)煤折算，即原煤的低位發(fā)熱量按5000大卡折算，由于實(shí)際所用的原煤發(fā)熱量平均要小于這個(gè)數(shù)字，實(shí)際原煤消耗量會(huì)更多。煤炭及燃油燃燒產(chǎn)生的煙塵(包括未完全燃燒的炭粒及顆粒物)、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量造成嚴(yán)重污染。煤炭作為燃料使用的對(duì)象主要是電力、鋼鐵、建材、工業(yè)鍋爐及民用燃燒裝置，而燃油的主要對(duì)象是機(jī)動(dòng)車(chē)船、工程動(dòng)力機(jī)具、燃機(jī)發(fā)電、民用等。以相同單位低位發(fā)熱量的煤炭與燃油產(chǎn)生的大氣污染物作比較，煙塵產(chǎn)生量燃煤要大于燃油，但二氧化硫還要取決于燃料的硫含量，氮氧化物產(chǎn)生量主要取決于燃燒過(guò)程中溫度的高低，揮發(fā)性有機(jī)物產(chǎn)生量燃油要大于燃煤。污染物排放對(duì)環(huán)境質(zhì)量的整體影響，雖然從污染產(chǎn)生來(lái)看與燃料使用量成正比，但從排放看主要取決于燃燒裝置自身的技術(shù)水平和設(shè)備狀況、污染治理水平以及污染源布局、地形及大氣擴(kuò)散條件等，更取決于環(huán)保執(zhí)法是否嚴(yán)格。因此，絕不能單純從燃料使用量的多少來(lái)判斷對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響。

我國(guó)大氣污染特點(diǎn)是結(jié)構(gòu)型污染

在由我2000年翻譯且正式出版的《日本的大氣污染控制經(jīng)驗(yàn)》一書(shū)中提到：經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)對(duì)日本1977年前及1994年以前的大氣污染防治對(duì)策進(jìn)行了評(píng)價(jià)，1977年的簡(jiǎn)要結(jié)論是：“日本取得了許多防治污染戰(zhàn)斗的勝利，但還沒(méi)有取得提高環(huán)境質(zhì)量戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利”，“取得巨大成功的只是一些采取應(yīng)急對(duì)策并加以實(shí)施的領(lǐng)域”、“在有些領(lǐng)域?qū)Σ哌M(jìn)展較快，而在另一些領(lǐng)域相對(duì)遲緩”，不認(rèn)為日本的污染防治對(duì)策是完全成功的。在1994年的評(píng)價(jià)中指出“日本在過(guò)去20年間，通過(guò)各級(jí)政府和工業(yè)界等方面的通力合作，在減少二氧化硫、氮氧化物及一氧化碳排放方面取得了顯著的成果”;另一方面又認(rèn)為“現(xiàn)在遺留的大氣污染問(wèn)題是二氧化氮、光化學(xué)氧化劑、懸浮顆粒物以及有害物質(zhì)等”。歷史竟然如此相似，如果將以上40年前、20年前對(duì)日本的評(píng)價(jià)分別用于中國(guó)10年前和現(xiàn)在的評(píng)價(jià)，只要換個(gè)國(guó)名即可，所以中國(guó)的大氣污染控制政策也不能說(shuō)是成功的。

我國(guó)雖然在一些大氣污染控制領(lǐng)域如燃煤電廠的污染控制戰(zhàn)斗中取得了勝利，但總體環(huán)境質(zhì)量改善的戰(zhàn)爭(zhēng)不但沒(méi)有成功，而且更為嚴(yán)峻。我國(guó)最先進(jìn)的清潔煤利用方式與最落后的、無(wú)污染控制措施的燃料使用方式并存是燃煤粗放利用的真實(shí)寫(xiě)照。在結(jié)構(gòu)型污染中，落后的、不加控制的、量大面廣的污染排放是當(dāng)前環(huán)境污染的主要方面。如數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的民用燃煤爐具、近百臺(tái)工業(yè)鍋爐和窯爐(如燒瓷器、水泥、燒磚等)，超標(biāo)排放的車(chē)輛、大型燃油工程機(jī)具、遍布全國(guó)的小型燃油動(dòng)力機(jī)具等排放的污染物成為環(huán)境質(zhì)量惡化的禍?zhǔn)住?/p>

由于統(tǒng)計(jì)口徑等原因，我國(guó)污染排放量數(shù)據(jù)并不能全面真實(shí)反映結(jié)構(gòu)型污染的特征。如，2013年我國(guó)40億噸的燃煤中約一半為電力所用，排放的二氧化硫約650萬(wàn)噸。其余煤炭的含硫量按1%簡(jiǎn)單測(cè)算，二氧化硫的產(chǎn)生量約3500萬(wàn)噸，除去少量的設(shè)施有一定的脫硫能力以及作為原料用煤外，燃煤排放的二氧化硫再加上燃油和生物質(zhì)能燃燒排放的二氧化硫與國(guó)家公布的全國(guó)2043.9萬(wàn)噸的數(shù)據(jù)相差很大。對(duì)于顆粒物，也由于統(tǒng)計(jì)口徑原因，農(nóng)業(yè)、建筑施工、道路揚(yáng)塵等產(chǎn)生的顆粒物和細(xì)顆粒物與發(fā)布數(shù)據(jù)的差別更大。氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物排放數(shù)據(jù)也有類(lèi)似問(wèn)題。

污染治理措施錯(cuò)位

大氣污染物排放總量對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響由于受排放源的布局、污染氣象條件、排放方式等的影響并不是線性關(guān)系，所以近十多年來(lái)，未與環(huán)境質(zhì)量掛鉤的主要污染物排放總量控制的治理方略是方向性錯(cuò)誤。如迄今為止，在分析燃煤對(duì)霧霾(PM2.5)影響時(shí)，并沒(méi)有分清電力燃煤與其他燃煤對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響的份額，在機(jī)動(dòng)車(chē)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響上也沒(méi)有分清不同機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染物對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響的權(quán)重，造成決策簡(jiǎn)單粗放、“一刀切”的情況�？v觀發(fā)達(dá)國(guó)在治理污染的過(guò)程中，都是以解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題為主，如在二氧化硫排放總量下降過(guò)程中，高效的燃煤電廠的污染物排放比例是上升的，而我國(guó)恰恰相反，這也就是為何表面上看污染物排放總量下降，但環(huán)境質(zhì)量并沒(méi)有改善的主要原因。

此外，長(zhǎng)期以來(lái)在環(huán)境管理中對(duì)排污企業(yè)以是否達(dá)到“好管理”為標(biāo)志的嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、寬執(zhí)法以及“抓大放小”、“鞭打快牛”的做法，使環(huán)境管制度的作用得不到有效發(fā)揮。如對(duì)燃煤電廠的要求已經(jīng)實(shí)施了超低排放的要求，且排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還在不斷提高，而對(duì)于難以管理的污染源效果不佳甚至放任自流。

大氣法中需要完善的措施建議

煤炭洗選等全產(chǎn)業(yè)鏈清潔利用問(wèn)題

煤炭洗選有利于穩(wěn)定煤質(zhì)，提高煤炭的附加值，是減少無(wú)效運(yùn)輸及運(yùn)輸中環(huán)境污染的有效措施，國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)使用洗選后的煤炭，但不宜強(qiáng)制。同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)不同的使用者區(qū)別對(duì)待，防止出現(xiàn)對(duì)環(huán)境不利的情況發(fā)生。

大宗用煤的電力企業(yè)為何使用洗煤較少，主要有以下原因：一是技術(shù)原因。電廠的設(shè)計(jì)是依據(jù)煤質(zhì)進(jìn)行的，煤質(zhì)要素主要包含：煤的低位發(fā)熱量、水分、揮發(fā)分、灰分及固定碳，煤的碳、氫、氧、氮、硫元素，煤的可磨性系數(shù)、灰熔點(diǎn)等。對(duì)電廠來(lái)說(shuō)，煤質(zhì)的好壞主要指是否“穩(wěn)定”，而不是某一項(xiàng)元素的含量多少，如很多電廠是按照高灰分的洗中煤設(shè)計(jì)的。所以最好的煤質(zhì)就是符合設(shè)計(jì)時(shí)的煤種要求，越穩(wěn)定越好，而且為了適應(yīng)電廠的運(yùn)行，許多情況下電廠需要進(jìn)行“配煤”，即把各種不同的煤進(jìn)行混合，即設(shè)計(jì)條件決定了電廠的煤質(zhì)要求。二是市場(chǎng)及經(jīng)濟(jì)原因。在設(shè)計(jì)煤質(zhì)允許的范圍內(nèi)，為了降低成本電廠可以有限度地改變煤質(zhì)，如電廠可以用高價(jià)的低硫煤來(lái)減少末端治理的污染控制成本，也可以用低價(jià)的高硫煤來(lái)增加污染控制成本，但總體上達(dá)到綜合發(fā)電與污染治理成本最優(yōu)的目的。顯然，采取何種方法是企業(yè)自主決定的事情，是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事情。如果決定要用洗煤的話，電廠在建設(shè)前就需要與煤炭企業(yè)簽訂煤質(zhì)的長(zhǎng)期合同，顯然這也是企業(yè)自主決定的市場(chǎng)行為。長(zhǎng)期以來(lái)，電廠洗煤應(yīng)用較少的原因，一是洗煤價(jià)格太高總體經(jīng)濟(jì)不合算;二是中國(guó)長(zhǎng)期的煤電矛盾復(fù)雜，市場(chǎng)機(jī)制不健全，法治環(huán)境較差，企業(yè)誠(chéng)信低，電企與煤企雙方都不敢輕易簽訂要求嚴(yán)格的長(zhǎng)期合同。如煤炭緊張時(shí)，出現(xiàn)大量煤中摻加石頭和土的行為，而當(dāng)前在煤炭產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)，國(guó)家又出臺(tái)了限定進(jìn)口煤炭質(zhì)量要求辦法等，干預(yù)市場(chǎng)隨意性較強(qiáng)，長(zhǎng)期合同風(fēng)險(xiǎn)較大。為此建議：

有強(qiáng)制性末端控制要求不應(yīng)實(shí)施煤質(zhì)準(zhǔn)入。像電力這樣可以通過(guò)末瑞治理達(dá)到強(qiáng)制性環(huán)保要求的企業(yè)會(huì)根據(jù)電廠設(shè)備情況、市場(chǎng)變化和環(huán)保要求，選擇最適合自身特點(diǎn)的煤質(zhì)，沒(méi)有必要強(qiáng)制企業(yè)用什么煤，也沒(méi)有必要制訂煤炭質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家可以鼓勵(lì)企業(yè)用洗煤并簽訂長(zhǎng)期合同，但不宜強(qiáng)制。

沒(méi)有末端控制要求必須實(shí)施煤質(zhì)準(zhǔn)入。對(duì)于難以實(shí)施末端治理的燃煤用戶(hù)，或者末端治理成本高于全社會(huì)平均成本的用戶(hù)，應(yīng)促進(jìn)燃料轉(zhuǎn)換，如用天然氣替代、電能替代等;當(dāng)無(wú)法替代而必須使用煤炭時(shí)，則嚴(yán)格要求采用洗后的優(yōu)質(zhì)煤或者成品煤。對(duì)于成品煤應(yīng)當(dāng)制訂嚴(yán)格的煤炭質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)生產(chǎn)和銷(xiāo)售環(huán)節(jié)嚴(yán)格監(jiān)管。

對(duì)高含量有毒元素煤炭要限制開(kāi)采。對(duì)于無(wú)法治理的污染物或者有高含量的有毒元素(砷等)應(yīng)限制開(kāi)采，而對(duì)于硫、灰分等不應(yīng)進(jìn)行強(qiáng)制性限制，以提高資源的利用效率。

鼓勵(lì)無(wú)害或者低污染的煤矸石就地綜合利用。煤矸石作為一種低質(zhì)的能源資源應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)利用，否則不僅浪費(fèi)能源資源，而且由于自燃等原因在堆存過(guò)程中嚴(yán)重污染環(huán)境。要鼓勵(lì)能進(jìn)行末端治理的企業(yè)如電力企業(yè)燃用劣質(zhì)煤，而不是鼓勵(lì)電力企業(yè)用優(yōu)質(zhì)煤，以防止劣質(zhì)煤流入到市場(chǎng)由散燒用戶(hù)使用。

供電、供熱中大氣污染防治

鼓勵(lì)熱(冷)聯(lián)產(chǎn)。熱電聯(lián)產(chǎn)有利于能源的高效梯級(jí)利用，一般熱電聯(lián)產(chǎn)的能效可達(dá)80%左右，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)高能效的熱電聯(lián)產(chǎn)。對(duì)于現(xiàn)役供熱鍋爐，有條件的地方逐步由熱電聯(lián)產(chǎn)供熱機(jī)組代替，以進(jìn)一步提高效率，降低污染排放。

優(yōu)化天然氣使用。優(yōu)化能源利用，讓天然氣更多地用于解決分散式供熱和能源利用，以及能源、電力調(diào)峰所需;在有條件的燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)的地區(qū)應(yīng)限制天然氣替代，防止與分散式燃?xì)庥脩?hù)爭(zhēng)氣。

其他高污染燃料大氣污染防治　　有毒燃料禁止開(kāi)采，對(duì)可采取污染治理措施的燃料強(qiáng)化監(jiān)管;垃圾電廠執(zhí)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定;嚴(yán)格限制以分散方式使用;充分利用環(huán)境容量(環(huán)境容量是一種資源)，中國(guó)的環(huán)境容量具有不平衡性，應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境容量進(jìn)行規(guī)劃，合理應(yīng)用，防止“一刀切”。

對(duì)《大氣污染防治法修訂草案》關(guān)于節(jié)能減排規(guī)定的意見(jiàn)

對(duì)大氣法作用和原則的基本看法

法要“適宜”。評(píng)價(jià)大氣法好壞的標(biāo)準(zhǔn)是“適宜”而不是寬嚴(yán)，“史上最嚴(yán)”并非史上最優(yōu)。一方面法是保護(hù)環(huán)境的，但另一方面法也是保護(hù)各行為主體的基本權(quán)利的，不能視企業(yè)為“壞人”，守法的企業(yè)當(dāng)然是“好人”，在現(xiàn)代社會(huì)的污染問(wèn)題上，每個(gè)人都可能是受害者也可能是加害者。

法要“實(shí)”。由于法的主要作用是限定行政部門(mén)的權(quán)力、規(guī)定行政部門(mén)的責(zé)任，所以要限定政府部門(mén)的自由裁量權(quán)。否則對(duì)政府“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”，對(duì)企業(yè)“法無(wú)禁止即可為”將成為口號(hào)。在法律制定上不能缺少限定條件或者空洞地將權(quán)力授予某個(gè)部門(mén)，將對(duì)企業(yè)的許可和強(qiáng)制性要求幾乎全交予某個(gè)政府部門(mén)設(shè)定、分配、監(jiān)督，如決定企業(yè)污染排放寬嚴(yán)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制訂權(quán)應(yīng)當(dāng)與世界上大部分國(guó)家一樣上收到法律或者法規(guī)層面來(lái)頒布。

法要“簡(jiǎn)”。“大道至簡(jiǎn)”，制度不能過(guò)多。但簡(jiǎn)并不是粗放，而是要細(xì)致、可操作。對(duì)管理對(duì)象的要求，用一個(gè)制度或者一個(gè)措施可以起到相同作用的絕不采用重復(fù)交叉的制度，否則不僅增加管理對(duì)象的負(fù)擔(dān)，也增加行政成本。我國(guó)在對(duì)企業(yè)的環(huán)境管理上，一方面法律的制度過(guò)繁，如環(huán)評(píng)、排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污許可證、排污權(quán)交易、排污收費(fèi)、“三同時(shí)”等;另一方面每一個(gè)制度又過(guò)于原則，有的僅僅是一個(gè)授權(quán)，如環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制訂等，給了執(zhí)行者很大的幾乎不受約束的自由裁量權(quán)。由于法律授權(quán)過(guò)于原則，一些制度需要靠一系列層層制訂的文件落實(shí)，導(dǎo)致最后的文件與法律規(guī)定的原則相差甚遠(yuǎn)。

責(zé)權(quán)必一致。如地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、企業(yè)治理措施選擇權(quán)都要有法律的保證。有責(zé)就應(yīng)有權(quán)，無(wú)權(quán)不應(yīng)有責(zé)。既然地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，則應(yīng)賦予相應(yīng)的權(quán)力，中央政府不對(duì)具體項(xiàng)目和操作方式進(jìn)行干預(yù)，只對(duì)跨區(qū)域、流域、國(guó)際間的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行管理或者協(xié)調(diào)。大氣污染防治法中必須進(jìn)一步加強(qiáng)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體要求和監(jiān)督措施，尤其是中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)管。分清中央與地方政府在環(huán)境管理中的責(zé)權(quán)是環(huán)境管理的關(guān)鍵。實(shí)際上，處理政府與企業(yè)的關(guān)系界線比較清楚(政企分開(kāi)應(yīng)當(dāng)更清楚)，而處理政府與政府、政府與市場(chǎng)的關(guān)系更為困難，對(duì)此大污染防治法應(yīng)當(dāng)有重大措施變化。政府對(duì)企業(yè)污染治理選擇權(quán)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位的選擇權(quán)等應(yīng)當(dāng)給予充分的保障，杜絕通過(guò)政府文件來(lái)強(qiáng)制推薦某種工藝、設(shè)備、監(jiān)測(cè)儀器、環(huán)評(píng)單位等。

將排污收費(fèi)改為超標(biāo)收費(fèi)。排污收費(fèi)的目的是為了滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量的要求，排放標(biāo)準(zhǔn)也是一樣的目的，只要做到了達(dá)標(biāo)排放就不應(yīng)當(dāng)再收費(fèi)了，更不應(yīng)當(dāng)再將排污收費(fèi)改為環(huán)境稅。所以，只有超標(biāo)排放或沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)要求的排放才能收費(fèi)，從道理上講，排污費(fèi)應(yīng)當(dāng)高于污染治理成本，為了發(fā)揮懲戒作用，并體現(xiàn)污染邊際成本上升的規(guī)律，可按超標(biāo)倍率加倍收費(fèi)。

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一。在環(huán)保法中提出了地方可制定嚴(yán)于國(guó)家的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建議在大氣法中還是堅(jiān)持原來(lái)的規(guī)定，即國(guó)家制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)�，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要是基于健康效應(yīng)來(lái)確定的，而且國(guó)家對(duì)地方政府的考核是依據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，所以應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一。

法律之間要協(xié)調(diào)。目前，《環(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《節(jié)約能源法》等對(duì)大氣污染防治都有相關(guān)內(nèi)容，建議盡可能避免矛盾，如有矛盾，《大氣污染防治法》應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確和細(xì)化，以便執(zhí)行。如燃煤污染控制及煤炭清潔利用分散在不同的法律、規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)中，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)解決政府與市場(chǎng)的關(guān)系、總量控制與排放標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系、強(qiáng)制手段與市場(chǎng)手段的關(guān)系、清潔生產(chǎn)與末端治理的關(guān)系、常規(guī)污染物控制與應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)系，否則，很難解決法規(guī)間交叉的問(wèn)題。

對(duì)現(xiàn)行的大氣污染防治重要制度改革的建議

取消主要大氣污染物總量控制制度

我國(guó)實(shí)行的主要大氣污染物排放總量控制制度總體上來(lái)說(shuō)是失敗的政策，因?yàn)槔碚撋险静蛔�，�?shí)踐上沒(méi)有做好也不可能做好。理論上不支持是基于三個(gè)方面，一是因?yàn)榕欧趴偭康淖兓c環(huán)境質(zhì)量的改善是非線性關(guān)系，即幾乎所有的污染物(如二氧化硫、氮氧化物、煙塵、化學(xué)需氧量等)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響與區(qū)域、氣象、大氣和水環(huán)境等要素相關(guān)，也與污染源的位置和排放方式(如低矮源、面源、高架源等)有關(guān)，而污染物總量由權(quán)力機(jī)構(gòu)制定一個(gè)消減目標(biāo)來(lái)自上而下地分配，體現(xiàn)不出非線性關(guān)系。所以，即使總量減排了而環(huán)境質(zhì)量卻得不到改善甚至惡化的情況是會(huì)發(fā)生的，“十一五”二氧化硫的總量減排就說(shuō)明了這一點(diǎn)。“十一五”期間全國(guó)二氧化硫減排10%的任務(wù)是完成了，卻是由電力一家減排20%以上的任務(wù)來(lái)完成的全國(guó)任務(wù)。由于電力排放和擴(kuò)散的特點(diǎn)，根據(jù)科學(xué)測(cè)算同樣的大氣污染物排放量，電力排放對(duì)環(huán)境影響要小得多。換句話說(shuō)，除了電力以外的部分，二氧化硫還是增加的，而且越是沒(méi)有污染控制設(shè)施的散煤，由于總量控制沒(méi)有什么效力，二氧化硫排放對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響越大。二是總量控制是粗放式管理方式，如以年排放為考核單位時(shí)間太長(zhǎng)反饋太遲，再如通過(guò)層層分解總量，而不是由環(huán)境質(zhì)量需要來(lái)決定總量等等，與精細(xì)化、精確化的污染控制要求格格不入。三是環(huán)境污染是眾多不同污染源、不同污染物共同造成的結(jié)果，而排放標(biāo)準(zhǔn)就是對(duì)污染源或者某種工藝的不同特性來(lái)確定污染物種類(lèi)和數(shù)量(最高限值)的，比主要污染物總量控制涉及的污染物種類(lèi)多得多。且“主要污染物”與“次要污染物”對(duì)不同的地區(qū)、不同的污染源而言顯然是不同的，且“主要”與“次要”也是相對(duì)的，有時(shí)可以相互轉(zhuǎn)化，如某一地區(qū)某一時(shí)間二氧化硫是主要污染物，而另一地區(qū)氮氧化物是主要的，而有些地方建筑揚(yáng)塵卻是主要的，把某種污染物確定為全國(guó)統(tǒng)一的主要污染物不是太粗放了嗎?因此，污染物治理的思路是全面控制、綜合防治、因地制宜，而不是抓主放次，更不能在全國(guó)層面抓主要污染物控制，否則環(huán)境污染的問(wèn)題就是摁下一個(gè)葫蘆起了無(wú)數(shù)個(gè)瓢，霧霾的嚴(yán)重性已經(jīng)給我們多么深刻的教訓(xùn)，必須牢牢汲取。在具體管理上還有如下問(wèn)題：

——從環(huán)保管理看，總量控制與排放標(biāo)準(zhǔn)并行是重復(fù)行政許可和重復(fù)監(jiān)管。目前的做法是，總量控制和排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)屬于平行管理，由一個(gè)環(huán)保行政主管機(jī)構(gòu)的不同部門(mén)對(duì)同一種污染物提出不同的要求，這既不符合科學(xué)管理的要求，也不符合行政許可法的要求(同一事項(xiàng)不能有多個(gè)行政許可)。也許有人會(huì)說(shuō)總量控制是以年排放為單位的要求，與濃度控制要求不同，但實(shí)際上，濃度控制(小時(shí)濃度、日均濃度)是用監(jiān)測(cè)儀器(在線或者手工監(jiān)測(cè))作為監(jiān)管的手段，濃度值的高低可以直接判斷是否達(dá)標(biāo)，濃度值也是可以換算成年排放量的。而年排放總量的監(jiān)管是以年為單位的監(jiān)管，是到次年初核算才能說(shuō)是否完成了任務(wù)，這種管理與濃度的實(shí)時(shí)控制相比要粗放得多。另外，如果排放總量也要求實(shí)時(shí)控制，也就與濃度控制無(wú)異。所以，不論從行政許可看，還是從監(jiān)管看，排放標(biāo)準(zhǔn)(濃度)的管理都是可以達(dá)到總量控制效果的。

——從發(fā)揮的環(huán)境管理作用看，排放標(biāo)準(zhǔn)控制也完全可以達(dá)到總量控制的作用。有人說(shuō)，總量控制的作用是解決所有污染源都達(dá)到了濃度控制要求但環(huán)境質(zhì)量仍然超標(biāo)的問(wèn)題。這實(shí)際上是個(gè)偽命題，因?yàn)椤董h(huán)境保護(hù)法》及《大氣污染防治法》明文規(guī)定，排放標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件三個(gè)要素來(lái)制定的，退一步說(shuō)如果真的發(fā)生了排放達(dá)標(biāo)而環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的情況，實(shí)際上解決問(wèn)題的方式可以通過(guò)加嚴(yán)排放標(biāo)準(zhǔn)的方法達(dá)到總量控制的目的。但是年排放量控制的要求卻達(dá)不到濃度控制的要求。

以火電廠大氣污染物控制為例，如果燃煤電廠全部達(dá)到《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB13223-2011)普通標(biāo)準(zhǔn)要求，則對(duì)應(yīng)二氧化硫、氮氧化物、煙塵的年排放量分別為367萬(wàn)噸、182萬(wàn)噸、55萬(wàn)噸(注：上述值是達(dá)標(biāo)情況下的最高排放量，實(shí)際上發(fā)電企業(yè)排放濃度比限值低得多，否則會(huì)瞬時(shí)或小時(shí)超標(biāo))。而“十二五”節(jié)能減排規(guī)劃給電力二氧化硫、氮氧化物的總量指標(biāo)分別為800萬(wàn)噸、750萬(wàn)噸。如還需在達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上再降低污染物排放，仍可通過(guò)繼續(xù)修訂排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)，如修改為超低排放標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)�，F(xiàn)階段我國(guó)結(jié)構(gòu)性污染十分嚴(yán)重的情況下對(duì)現(xiàn)有燃煤電廠實(shí)施超低排放是值得商榷的，因?yàn)?ldquo;超低”對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的作用微乎其微，但邊際成本過(guò)高，遠(yuǎn)超社會(huì)平均污染治理成本，而且當(dāng)前從技術(shù)上、煤質(zhì)上、監(jiān)測(cè)上、監(jiān)管上都難以實(shí)現(xiàn)。但是，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局、國(guó)家環(huán)保部三部委聯(lián)合發(fā)文推進(jìn)燃煤電廠超低排放的要求看，現(xiàn)有燃煤電廠的煙塵、二氧化硫、氮氧化物三項(xiàng)污染物年排放之和不超過(guò)200萬(wàn)噸，比總量控制的要求要嚴(yán)得多，完全可以滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求。

——從總量分配和考核的方式看，造成管理資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。全國(guó)自上而下的總量控制及其分配方式實(shí)際上是屬于行政干預(yù)下的總量，并不是自下而上通過(guò)環(huán)境質(zhì)量來(lái)測(cè)算的科學(xué)的總量，所以與改善質(zhì)量無(wú)必然聯(lián)系，也與法律規(guī)定的“環(huán)境質(zhì)量由地方政府負(fù)責(zé)”的原則相矛盾，更與“建立以環(huán)境空氣質(zhì)量改善為核心的管理體系”相矛盾。由于是行政分配總量和考核總量，在分配總量、核定總量時(shí)人為因素太多，更易弄虛作假和數(shù)字減排，但環(huán)境質(zhì)量并未相應(yīng)改善。

每年的總量核定浪費(fèi)了很多行政資源，同時(shí)花費(fèi)了企業(yè)巨大的精力。以燃煤電廠為例，總量核定脫硫效率目前仍最高在90%左右(前幾年在80%～85%)，而多數(shù)燃煤電廠按達(dá)標(biāo)排放要求脫硫效率要超過(guò)95%。

——總量控制作為排污權(quán)交易的基礎(chǔ)在我國(guó)已經(jīng)不復(fù)存在。美國(guó)在上世紀(jì)末實(shí)施的總量控制手段主要是用于排污權(quán)交易，尤其是在部分電廠沒(méi)有脫硫裝置時(shí)，排污權(quán)交易能夠?qū)崿F(xiàn)污染物減排成本最小化，如美國(guó)目前仍有近30%的電廠未安裝脫硫設(shè)施。但是，我國(guó)燃煤電廠已全部加裝脫硫裝置，加之排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)是世界最嚴(yán)，排污權(quán)交易的空間已經(jīng)不存在了，已無(wú)法實(shí)現(xiàn)成本最小化的目標(biāo)，實(shí)施排污權(quán)交易僅是口號(hào)而已。

進(jìn)一步明確排放標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)地位

排放標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)一項(xiàng)行之有效的處于基礎(chǔ)地位和具有核心性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)制度，也是世界各國(guó)通行而有效的作法。對(duì)于常規(guī)污染物(如二氧化硫、氮氧化物、煙塵)的控制，世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)的制修訂主要是根據(jù)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件來(lái)制定，而發(fā)展階段不同所采用的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件的尺度也不同。從有利于環(huán)境的角度看，現(xiàn)在均采用先進(jìn)的最佳可行技術(shù)(BAT)來(lái)制定排放標(biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)比BAT原則要求還要嚴(yán)格，因?yàn)椴粌H要考慮技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，而且要考慮環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該作為也可以作為改善環(huán)境質(zhì)量的主要環(huán)保管理手段。排放標(biāo)準(zhǔn)的總體嚴(yán)格對(duì)于當(dāng)前嚴(yán)重環(huán)境污染的狀況來(lái)說(shuō)是需要的，但過(guò)度的嚴(yán)格，如全面實(shí)施近零或者超低排放要求會(huì)欲速則不達(dá)，而且失去了基本的科學(xué)性。

排放標(biāo)準(zhǔn)是典型的強(qiáng)制性法規(guī)要求，世界各國(guó)基本上是稱(chēng)為法律或者法規(guī)，對(duì)企業(yè)排放要求規(guī)定明確細(xì)致且由法律頒布，如美國(guó)的《清潔空氣法》有幾百頁(yè)之多。而我國(guó)卻將排放限值要求稱(chēng)為“標(biāo)準(zhǔn)”授權(quán)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)頒布。這樣的做法，一是與排放標(biāo)準(zhǔn)的法律強(qiáng)制性要求的地位不符;二是與制訂要求的要素不符，如經(jīng)濟(jì)性和技術(shù)性不是環(huán)保行政主管部門(mén)來(lái)決定的;三是與WTO的要求不符，WTO規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)雖然有強(qiáng)制性技術(shù)法規(guī)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)之分，但是這些都是對(duì)“產(chǎn)品”本身而言的，而排放標(biāo)準(zhǔn)并不是針對(duì)“產(chǎn)品”本身，而是針對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的污染物排放行為進(jìn)行限制的，我國(guó)已簽訂WTO貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)議，所以不應(yīng)該將排放限值要求稱(chēng)為“標(biāo)準(zhǔn)”并將其納入技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的范疇，且不應(yīng)由環(huán)保行政主管部門(mén)單獨(dú)制訂頒布。

——國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)格，地方排放標(biāo)準(zhǔn)難有空間。目前，我國(guó)大氣污染物排放國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)，而且規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單，基本上沒(méi)有給地方政府結(jié)合各自特點(diǎn)制定標(biāo)準(zhǔn)留下空間。所以如果地方要制定嚴(yán)于國(guó)家的排放標(biāo)準(zhǔn)，只能對(duì)某些特定行業(yè)(如電力)制定以超低為特點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，這是不科學(xué)的，從全社會(huì)角度看也是不合算的。而且由于標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)，難以實(shí)施也加大了執(zhí)法難度，有可能形成大面積超標(biāo)排放。雖然從實(shí)際來(lái)看，超標(biāo)排放是我國(guó)環(huán)境污染的根本原因，但是標(biāo)準(zhǔn)如果不合理，超標(biāo)排放難以客觀反映環(huán)境污染和環(huán)境管理的效果。

——排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定中的不細(xì)致、不合理之處，造成達(dá)標(biāo)考核方式混亂�！痘痣姀S大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》沒(méi)有明確火電廠大氣污染物達(dá)標(biāo)考核的形式。實(shí)際考核中，有的地方政府按小時(shí)均值考核，也有的按4小時(shí)均值、日均值、周均值考核的。2014年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《燃煤發(fā)電機(jī)組環(huán)保電價(jià)與環(huán)保設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管辦法》(發(fā)改價(jià)格[2014]536號(hào))，該文件變相明確了按照濃度小時(shí)均值判斷是否達(dá)標(biāo)排放，是否享受環(huán)保電價(jià)和接受處罰等。按小時(shí)考核形式要求遠(yuǎn)嚴(yán)于按日、月均值考核形式。如美國(guó)排放標(biāo)準(zhǔn)以30天的滾動(dòng)平均值來(lái)考核，煤矸石機(jī)組則是以12個(gè)月的滾動(dòng)平均值進(jìn)行考核;歐盟按月均值考核，同時(shí)規(guī)定小時(shí)均值不應(yīng)超標(biāo)準(zhǔn)200%，日均值不超110%。另外，對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)使用很不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至一些正規(guī)文件中也提出燃煤排放標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到燃機(jī)排放限值，完全沒(méi)有考慮二者的工藝特性和排放特性，將差別很大的煙氣含氧量條件下的限值數(shù)據(jù)直接用于寬嚴(yán)對(duì)比(用于折算的燃煤鍋爐、燃天然氣的燃機(jī)排放的空氣過(guò)剩系數(shù)分別為1.4和3.5)，使謬種流傳，科學(xué)性喪失殆盡!

——排放標(biāo)準(zhǔn)缺乏給予特殊情況下的豁免機(jī)制和彈性規(guī)定。對(duì)國(guó)計(jì)民生影響重大的電力行業(yè)而言，其排放的常規(guī)污染物應(yīng)當(dāng)在特殊的條件下給予特殊的要求，這也是世界通行做法。應(yīng)給予企業(yè)因承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、出于公益目的，或遇特大自然災(zāi)害和危機(jī)時(shí)刻，或因無(wú)法改變的外部環(huán)境如煤質(zhì)發(fā)生重大變化而超標(biāo)排放污染物情況的豁免原則和彈性機(jī)制。如歐盟在大型燃燒裝置排放限值的執(zhí)行中實(shí)施彈性機(jī)制，規(guī)定“環(huán)保設(shè)施一年內(nèi)因特殊狀況累計(jì)可以停運(yùn)120小時(shí)”。

雖然排放標(biāo)準(zhǔn)存在上述問(wèn)題，但這些問(wèn)題都是可以解決的，不能因?yàn)榇嬖谝恍﹩?wèn)題來(lái)否定它在污染控制中的基礎(chǔ)與核心作用，或者為了尋找另一種權(quán)力而另起爐灶。

完善排污許可證制度

排污許可證應(yīng)作為衡量企業(yè)(或法人)是否依法運(yùn)行和控制污染物的唯一法定要求，它是以排放標(biāo)準(zhǔn)要求為主體，并將排放標(biāo)準(zhǔn)難以包括且沒(méi)有包含但是又必須依法要求的內(nèi)容進(jìn)行綜合、集中體現(xiàn)，是政府對(duì)企業(yè)污染排放監(jiān)管上的權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單的綜合體現(xiàn)，是企業(yè)應(yīng)依法遵守排污要求的集成。企業(yè)按排污許可證上的要求排放，不需要再查閱其他環(huán)保要求，避免法律依據(jù)的模糊性。排污許可證規(guī)定外的所有活動(dòng)，企業(yè)可“法無(wú)禁止即可為”。需要注意的是，排污許可證需要載明污染物排放口位置、污染物種類(lèi)、濃度要求(不應(yīng)是總量)等，更需要載明具體是由哪個(gè)環(huán)保行政主管部門(mén)對(duì)企業(yè)監(jiān)管，但是對(duì)于具體過(guò)程、工藝、設(shè)備等由企業(yè)自行選擇的事項(xiàng)不應(yīng)予以規(guī)定。如美國(guó)1990年《清潔空氣法》第二次修正案中要求各州在1991年后必須按照聯(lián)邦環(huán)保局有關(guān)許可證的規(guī)定，制定和實(shí)施包括所有空氣污染源的許可證規(guī)劃，目的是把適用于每一污染源的所有聯(lián)邦和州的管理規(guī)定都納入一個(gè)許可文件中，使其成為企業(yè)依法排污的百科全書(shū)。

慎重實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制

——總量是標(biāo)不是本，污染的本質(zhì)不是煤炭總量問(wèn)題，而是排放量和排放方式問(wèn)題，而排放總量取決于污染治理技術(shù)，排放方式取決于布局。

——煤炭總量是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的結(jié)果而不是前提，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的程度決定了對(duì)煤炭的需求，煤炭的生產(chǎn)、進(jìn)出口等方式總體來(lái)說(shuō)是市場(chǎng)行為。

——總量控制+分配的核心是計(jì)劃手段。在其他方面市場(chǎng)化不斷推進(jìn)，而對(duì)能源實(shí)施總量控制是不協(xié)調(diào)的。實(shí)踐證明，采用總量控制的方法是失敗的，因?yàn)楹茈y確定科學(xué)合理的煤炭總量，更難確定各地區(qū)各部門(mén)合理的量，最終的結(jié)果必然是用計(jì)劃手段、行政拍腦袋的方式確定，大大增加了行政成本。

——會(huì)摁下葫蘆起了瓢。因?yàn)榕c煤炭總量相關(guān)的各種要素比如經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、運(yùn)輸?shù)�，與解決環(huán)境問(wèn)題的要素如治理技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局、水資源協(xié)調(diào)等并不對(duì)等一致，所以不是用優(yōu)化的方法達(dá)到最優(yōu)，總量控制的結(jié)果很難從總體上評(píng)價(jià)是否合算，也可能適得反，如現(xiàn)在很多的工業(yè)鍋爐和供熱鍋爐是因?yàn)橄拗乒犭姀S的發(fā)展建成。

——煤炭總量控制與環(huán)境質(zhì)量考核的要求不一致。

——即使大量放開(kāi)煤炭的使用又能如何?我想也不會(huì)大量使用，而且只要對(duì)排放的污染物嚴(yán)格執(zhí)法，環(huán)境就不會(huì)有問(wèn)題。

對(duì)其他相關(guān)制度的建議

——取消“三同時(shí)”規(guī)定。“三同時(shí)”沒(méi)有法律上的意義，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，因?yàn)閺囊?guī)劃、可研、施工、竣工投產(chǎn)等階段等都要審查，所以有“三同時(shí)”要求，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，應(yīng)根據(jù)不同的管理對(duì)象采用事先、事中、事后監(jiān)管的方式，很多環(huán)節(jié)是企業(yè)的自主行為，不必法律規(guī)定。

——監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)必須公開(kāi)。不論是政府還是企業(yè)都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)環(huán)境數(shù)據(jù)(除必須保密的)，公開(kāi)是社會(huì)監(jiān)督的基礎(chǔ)也是防止造假的利器，是政府決策的科學(xué)依據(jù)。

——排污許可證制度中不對(duì)企業(yè)的污染技術(shù)和設(shè)備提出要求。企業(yè)的污染技術(shù)和設(shè)備是企業(yè)自主選擇的事項(xiàng)，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)科技創(chuàng)新不斷優(yōu)化環(huán)保技術(shù)和設(shè)備，不應(yīng)再干預(yù)。政府只要管住排放口、污染物種類(lèi)、排污數(shù)量及濃度即可。

——監(jiān)督檢查應(yīng)具有唯一性，政府內(nèi)部千條線，對(duì)企業(yè)只能一根針。對(duì)企業(yè)而言，不論是哪級(jí)政府都是政府，對(duì)企業(yè)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)明確由一家來(lái)監(jiān)督，或者明確只能出示監(jiān)督證件的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督，防止同一事項(xiàng)多個(gè)機(jī)關(guān)、多個(gè)部門(mén)監(jiān)督的情況。政府內(nèi)部的不同要求應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)后由一家來(lái)執(zhí)行。

——所有的要求必須有相應(yīng)的法律責(zé)任。法律責(zé)任是表現(xiàn)法定要求的特征，沒(méi)有法律責(zé)任的要求是鼓勵(lì)性要求，如總量控制在現(xiàn)行的大氣法中是沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任的，實(shí)際上很難說(shuō)是法定的要求。還有對(duì)各級(jí)政府的監(jiān)督要求是否落實(shí)，法律也應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)督部門(mén)相應(yīng)的法律責(zé)任。

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