設(shè)計(jì)/劉海濤制作/陳琛  

編者按  

在中國共產(chǎn)黨成立100年時全面建成小康社會，這是習(xí)近平總書記提出的中國夢的第一個宏偉目標(biāo)。  

經(jīng)濟(jì)增長、政治清明、社會公正、文化繁榮……這些都是衡量小康社會的重要指標(biāo)，但缺了生態(tài)良好這一項(xiàng)，小康社會將是不完整、不全面的。“小康社會”這一概念的內(nèi)涵隨著時間的推進(jìn)而不斷豐富。曾經(jīng)，我們物資雖不豐富，但可以暢快地呼吸，放心地吃喝；如今，天藍(lán)、地綠、水凈竟成為我們奮力追求的目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧在十二屆全國人大三次會議舉行的記者會上也指出，環(huán)境問題已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)全面小康的瓶頸。  

事實(shí)上，一些西方發(fā)達(dá)國家和發(fā)展程度較高的發(fā)展中國家在工業(yè)化過程中，經(jīng)濟(jì)增長也曾伴隨著環(huán)境污染，甚至出現(xiàn)過幾起著名的公害事件，對于發(fā)展過程中遇到的資源環(huán)境瓶頸，他們是如何破解的？前車之覆，后者之鑒，我國在全面建成小康社會的過程中，能否吸取他們的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，少走彎路？本期精選六個國際典型案例，對其經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行分析對比梳理，以饗讀者。  

英國  

煤炭消耗總量巨大問題  

大力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)對策  

1952年冬天，倫敦暴發(fā)“毒霧事件”，直接造成4000人死亡，隨后幾個月，又有8000人因霧霾死亡，成為20世紀(jì)全球最嚴(yán)重的環(huán)境公害事件之一。當(dāng)時倫敦霧霾嚴(yán)重到火車停運(yùn)、汽車停駛、城市停擺的地步。  

英國國會適時地在1956年通過了《清潔空氣法案》。法案制定了一系列減少空氣污染的措施，其中包括在城市村鎮(zhèn)設(shè)立煙霧控制區(qū)。在煙霧控制區(qū)域內(nèi)，只能使用無煙燃料。此后，英國家庭取暖逐漸向采用更加清潔的無煙煤、電力和煤氣轉(zhuǎn)變，這極大地減少了煙塵和二氧化硫的污染。煤炭消費(fèi)總量的逐步減少和能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，對推動英國成功治理污染起了主要作用。  

英國是第一次工業(yè)革命的發(fā)源地，煤炭作為主要能源為工業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)大的動力。19世紀(jì)中葉，英國煤炭產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量的2/3。但是煤炭的使用也帶來了嚴(yán)重的空氣污染。  

1956年《清潔空氣法案》頒布執(zhí)行之后，英國煤炭的總消費(fèi)量開始緩慢下降。至1990年，英國國內(nèi)的煤炭總消費(fèi)量已經(jīng)比1956年減少了50%。其中煤炭在交通運(yùn)輸、居民采暖等領(lǐng)域的消費(fèi)量基本降到了零。到2000年，英國煤炭消費(fèi)量又比10年前降低了一半。  

英國能源結(jié)構(gòu)在20世紀(jì)90年代經(jīng)歷了一次急遽向天然氣的轉(zhuǎn)變。由于英國電力工業(yè)開始私有化、英國北海天然氣田進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)階段、天然氣發(fā)電機(jī)技術(shù)取得突破等原因，在短短10年時間里，天然氣發(fā)電從微不足道發(fā)展到占據(jù)英國發(fā)電量的30%。英國能源結(jié)構(gòu)的另一大變化是可再生能源大幅提高。2009年7月，英國制定了《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》，提出到2020年將碳排放量在1990年基礎(chǔ)上減少34%的具體目標(biāo)，屆時30%的電力由可再生能源生產(chǎn)，40%由低碳燃料生產(chǎn)。  

2012年，英國政府又制定了新的《能源法案》。新法案中規(guī)定，政府支持包括可再生能源、新的核能、燃?xì)饧疤疾蹲胶头獯婕夹g(shù)在內(nèi)的多元化能源架構(gòu)建設(shè)，以防止經(jīng)濟(jì)發(fā)展受困于能源短缺瓶頸。新法案對英國能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整也有助于英國減少對天然氣的依賴。  

此外，英國政府計(jì)劃頒布新的財(cái)政刺激政策，以鼓勵家庭和企業(yè)淘汰老舊設(shè)備，改用新的節(jié)能設(shè)備。英國政府預(yù)計(jì)，此次能源結(jié)構(gòu)調(diào)整在10年內(nèi)將耗費(fèi)1100億英鎊。到2030年，國內(nèi)電力需求可減少10%，節(jié)省近40億英鎊能源開支。  

美國  

車多油差霧霾肆虐問題  

依靠科技對癥下藥對策  

1943年著名的“洛杉磯霧霾”事件發(fā)生之后，雖然當(dāng)?shù)卣芸礻P(guān)閉了市內(nèi)一家排放丁二烯的工廠，又宣布全市30萬焚燒爐是罪魁禍?zhǔn)�，并采取控制措施，但空氣質(zhì)量并沒有好轉(zhuǎn)。  

1952年，加州理工學(xué)院科學(xué)家阿里·哈根斯米特指出，霧霾形成原因?qū)嶋H上是汽車尾氣。汽車尾氣中的碳?xì)浠衔锖投趸急慌欧诺酱髿庵�，在陽光紫外線照射下發(fā)生光化學(xué)反應(yīng)，產(chǎn)生含劇毒的光化學(xué)煙霧。這與美國東部污染主要來自燃煤和重油產(chǎn)生的二氧化硫有明顯不同。這一結(jié)論成為大氣治理史上具有里程碑意義的研究。  

然而，哈根斯米特的研究結(jié)果公布后，政府并沒有采取太多有效減少汽車尾氣的行動。  

1955年9月13日是洛杉磯史上霧霾最嚴(yán)重的一天，當(dāng)時因呼吸系統(tǒng)衰竭而死的65歲以上老人達(dá)400多人。這次嚴(yán)重的光化學(xué)煙霧污染事件發(fā)生后，加州成立的專家委員會提出放緩重污染行業(yè)增長、逐步淘汰使用柴油車等建議。此后幾年，洛杉磯采取一系列措施治理空氣污染，如控制煉油廠和加油操作過程中的油氣揮發(fā)，減少碳?xì)浠衔锱欧�，設(shè)立機(jī)動車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，柴油貨車及公共汽車采用丙烷代替柴油，減緩重污染企業(yè)的發(fā)展，發(fā)展快速公交系統(tǒng)等。  

上世紀(jì)60年代末催化轉(zhuǎn)換器的發(fā)明，從技術(shù)上解決了汽油燃燒不完全的問題。加州政府要求所有汽車配備這種催化轉(zhuǎn)換器。然而，在面對全國性的汽車巨頭時，洛杉磯的監(jiān)管者常常有心無力。加州政府對汽車裝備標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定遭到了福特汽車公司等汽車制造商的抵制。他們一開始抨擊這種裝置在技術(shù)上不可能實(shí)現(xiàn)，而后又抱怨成本太高�？棺h導(dǎo)致政府法令一度中止，一直到1975年洛杉磯才實(shí)現(xiàn)所有銷售汽車安裝凈化器。此舉被認(rèn)為是治理洛杉磯霧霾的關(guān)鍵。  

與此同時，政府督促石油公司必須在成品油中減少烯烴的含量，這種物質(zhì)被認(rèn)為是造成光化學(xué)污染的主要物質(zhì)。加州的環(huán)保機(jī)構(gòu)還開發(fā)和提倡用甲醇和天然氣代替汽油的新技術(shù)，因?yàn)檫@些燃料的尾氣排放量只有汽油的一半。盡管甲醇因?yàn)閮r格原因沒有成為汽油的替代品，但這些措施第一次讓石油公司感受到了威脅，促使他們?nèi)ラ_發(fā)更加清潔的汽油。此外，政府還推動加油站油氣回收、機(jī)動車強(qiáng)制排放檢測等。80年代，政府要求石化企業(yè)提供清潔汽油，并在90年代提出了有關(guān)清潔車輛和燃料的目標(biāo)。  

巴西  

生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重問題  

環(huán)保內(nèi)容寫入憲法對策  

巴西的《環(huán)境基本法》形成于1972年，對各種污染的防治和自然資源的保護(hù)做出了細(xì)致而嚴(yán)格的規(guī)定。盡管如此，巴西的環(huán)境治理并未得到足夠重視，在經(jīng)濟(jì)高速增長的“巴西奇跡”中，巴西付出了自然環(huán)境遭受重創(chuàng)的代價。  

為汲取深刻教訓(xùn)，巴西于1988年在新憲法中專門增加環(huán)境一章，成為世界上第一個將環(huán)保內(nèi)容完整寫入憲法的國家。憲法不但提出了一系列環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的法規(guī)，而且確定了政府和公民保護(hù)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)，此舉將環(huán)境治理上升到國家最高法的層面。  

此后，一系列涉及環(huán)保的新法律、新法規(guī)陸續(xù)頒布，這些法律和法規(guī)使巴西的環(huán)境保護(hù)立法體系進(jìn)一步得到充實(shí)，內(nèi)涵更加豐富，其立法細(xì)致程度和體系完善程度堪與發(fā)達(dá)國家媲美。經(jīng)過數(shù)十年的探索和努力，巴西終于建成了以憲法為核心、專項(xiàng)法律法規(guī)為支撐的環(huán)境保護(hù)法律體系。  

為落實(shí)各項(xiàng)法律和規(guī)章制度，巴西注重環(huán)保執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)建，不但形成從中央到地方的環(huán)境政策制定與規(guī)劃機(jī)構(gòu)，如中央政府的環(huán)保部、大城市的環(huán)保局等環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，而且建立了由聯(lián)邦政府、州政府、市政府組成的全國環(huán)境機(jī)構(gòu)的聯(lián)動體系，負(fù)責(zé)環(huán)境執(zhí)行的協(xié)調(diào)工作，形成環(huán)境管理與執(zhí)行的“三位一體”架構(gòu)。  

巴西環(huán)境執(zhí)行機(jī)構(gòu)的完善和獨(dú)特之處還表現(xiàn)在：一是為了監(jiān)督、評估環(huán)保項(xiàng)目的實(shí)施和完成情況，巴西環(huán)境部專門設(shè)立“執(zhí)行秘書長”一職，協(xié)助環(huán)境部長監(jiān)控、協(xié)調(diào)、評估各秘書處的工作，并監(jiān)督、協(xié)調(diào)和完善部門年度工作計(jì)劃和預(yù)算，以促進(jìn)環(huán)境部內(nèi)部職能調(diào)整和公共政策實(shí)施。二是在環(huán)境管理和執(zhí)法上，巴西組建環(huán)境執(zhí)法隊(duì)，統(tǒng)一著裝，行使環(huán)境監(jiān)督管理的職能，并將遙感衛(wèi)星等高新技術(shù)應(yīng)用于環(huán)境監(jiān)督管理。三是根據(jù)巴西憲法規(guī)定，巴西聯(lián)邦機(jī)構(gòu)可介入環(huán)境執(zhí)法行動，形成獨(dú)特的環(huán)境檢察司法，有力地增強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法力度。四是巴西每家大中型企業(yè)中均有環(huán)保官員常駐，企業(yè)一旦被發(fā)現(xiàn)有破壞環(huán)境的行為，常駐官員則對企業(yè)的發(fā)展實(shí)施一票否決權(quán)。  

巴西的環(huán)境立法高度和執(zhí)法力度值得借鑒。盡管大多數(shù)發(fā)展中國家認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要意義并加以立法，但是，像巴西那樣將環(huán)境立法提升到憲法高度，實(shí)屬罕見。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)是發(fā)展中國家的普遍現(xiàn)象，但巴西將破壞環(huán)境罪與種族歧視罪相提并論，加以嚴(yán)厲懲罰，有效地震懾了犯罪，收到良好的效果。  

德國  

問題產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)太重太黑  

對策依托優(yōu)勢轉(zhuǎn)型升級  

德國魯爾區(qū)是世界上最大的工業(yè)區(qū)之一，是德國能源、鋼鐵和重型機(jī)械制造基地。二戰(zhàn)后，在新一輪產(chǎn)業(yè)革命浪潮的沖擊下，魯爾工業(yè)區(qū)爆發(fā)了歷時10年之久的煤業(yè)危機(jī)和鋼鐵危機(jī)。20世紀(jì)60年代以后，通過清理改造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，魯爾工業(yè)區(qū)從以煤炭和鋼鐵工業(yè)為中心的資源型生產(chǎn)基地，轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦禾亢弯撹F生產(chǎn)為基礎(chǔ)，以電子計(jì)算機(jī)和信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)為龍頭，多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型經(jīng)濟(jì)區(qū)。  

魯爾區(qū)改造的一大重點(diǎn)在于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。魯爾區(qū)、州、聯(lián)邦政府以及歐盟委員會采取了一些關(guān)鍵的振興措施，包括政府協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和市三級政府共同參與對老工業(yè)基地的改造；改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，初步完善基礎(chǔ)設(shè)施；吸引資金和技術(shù)，大力扶持新興產(chǎn)業(yè)；因地制宜實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化等。  

1968年，北威州政府制定了第一個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案《魯爾發(fā)展綱要》，對礦區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)清理整頓，將采煤集中到贏利多和機(jī)械化水平高的大礦井，其調(diào)整企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)品技術(shù)含量等措施類似于我國的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”。  

1979年，聯(lián)邦政府與各級地方政府及工業(yè)協(xié)會、工會等有關(guān)方面聯(lián)合制定了《魯爾行動計(jì)劃》。在繼續(xù)加大前一階段改善基礎(chǔ)設(shè)施和進(jìn)行礦冶工業(yè)現(xiàn)代化改造的同時，有意識地通過提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面的資助，逐步在當(dāng)?shù)匕l(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，以掌握結(jié)構(gòu)調(diào)整的主導(dǎo)權(quán)。  

此外，結(jié)合區(qū)內(nèi)不同的區(qū)域優(yōu)勢，魯爾區(qū)形成了各具特色的優(yōu)勢行業(yè)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化。如，多特蒙德依托眾多的高校和研究機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展軟件業(yè)；杜伊斯堡發(fā)揮其港口優(yōu)勢，成為貿(mào)易中心，并建立了船運(yùn)博物館；埃森市則憑借其廣闊的森林和湖泊，成為當(dāng)?shù)氐男蓍e和服務(wù)業(yè)中心。  

魯爾區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，還十分重視扶持那些有創(chuàng)新能力的中小企業(yè)，不斷加大對中小企業(yè)科研和開發(fā)的支持力度。政府制定了鼓勵向中小科技企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險投資的計(jì)劃以及聯(lián)合研究和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃，促進(jìn)和加強(qiáng)中小企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)的合作。中小企業(yè)憑借自身較強(qiáng)的應(yīng)變能力，在發(fā)展壯大的同時，也為安置魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的大量失業(yè)人員做出了巨大貢獻(xiàn)。  

墨西哥  

問題尾氣排放污染空氣  

對策根據(jù)車況實(shí)施限行  

由于城市化進(jìn)程加快，從20世紀(jì)80年代開始，墨西哥城的空氣污染非常嚴(yán)重，加上三面環(huán)山的地理位置不利于污染物擴(kuò)散，一度成為世界上空氣污染最嚴(yán)重城市之一，甚至有人以“鳥兒飛著飛著就從空中墜亡了”來形容其嚴(yán)重程度。1992年，墨西哥城被聯(lián)合國宣布為全球空氣污染最嚴(yán)重的城市。嚴(yán)峻的形勢迫使墨西哥城市政府不得不在改善空氣質(zhì)量方面下大力氣。  

車輛尾氣排放是造成墨西哥城空氣污染的罪魁禍?zhǔn)�。為了改善空氣質(zhì)量，墨西哥城市政府在控制車輛尾氣排放方面花了不少工夫，包括更換尾氣排放嚴(yán)重的老舊車輛，使用無鉛汽油和天然氣等清潔能源，大力發(fā)展公共交通，實(shí)施車輛限行措施，征收高額汽油稅，搬遷煉油廠和其他工廠等。  

和其他一些國際大城市一樣，車輛限行也是墨西哥城治理大氣污染和交通擁堵的重要舉措之一。從1989年開始，墨西哥城市政府推行“今天不開車”政策，每輛車車身上都貼有紅、黃等5種顏色之一的標(biāo)簽，每種顏色各對應(yīng)一個工作日，即那一天不許上路行駛。  

這一政策剛推出時，一定程度上緩解了交通擁堵，但很快出現(xiàn)了適得其反的苗頭。因?yàn)榇蠖鄶?shù)家庭為了繞開政策，購買了不止一輛私家車。2000年，政府對這一政策做出調(diào)整，規(guī)定所有車輛每半年都要接受尾氣排放檢查，車齡超過10年的老車就配以彩色車牌，每周有一天不能上路，車齡超過15年的車輛每周必須停駛兩天。  

此外，還根據(jù)車輛的排放狀況發(fā)放不同的環(huán)保標(biāo)志，即：按照車輛執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)寬程度分別發(fā)放“00”、“0”、“1”和“2”號標(biāo)志。“00”和“0”號標(biāo)志車輛行駛不受限制；凡貼有“1”和“2”號標(biāo)志的車輛，平時每周有一天全天全城停駛。在大氣污染緊急狀態(tài)（一氧化碳超標(biāo)）時，第一階段（即頭3天）先對“2”號標(biāo)志車輛實(shí)行單雙號行駛限制，第二階段（即3天以后）“2”號標(biāo)志車全部停駛，“1”號標(biāo)志車每天5∶00~22∶00限行。  

經(jīng)過20多年的努力，墨西哥城的空氣質(zhì)量得到很大改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1990年至今，墨西哥城空氣中的鉛含量下降了90%；引發(fā)哮喘、肺氣腫甚至癌癥的懸浮顆粒減少了70%；一氧化碳和其他污染物的排放量也已經(jīng)大幅下降；臭氧水平從1992年至今下降了75%。  

2013年，墨西哥城有超過220天空氣質(zhì)量為“優(yōu)”或“良”。這個曾經(jīng)全球空氣污染最嚴(yán)重的城市被聯(lián)合國譽(yù)為治理典范。  

日本  

問題環(huán)境污染損害健康  

對策公害訴訟推動治理  

日本自20世紀(jì)50年代進(jìn)入與中國目前類似的經(jīng)濟(jì)快速增長期，GDP年平均增速高達(dá)10%左右，但隨之出現(xiàn)了多起嚴(yán)重的環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害事件。從1960年代中后期開始，要求損害賠償和禁止排污的一系列“公害訴訟”正式拉開帷幕，最著名的是熊本縣“水俁病訴訟”、富山縣“痛痛病訴訟”、三重縣“哮喘病訴訟”和新潟縣“水俁病訴訟”這“四大公害訴訟”。  

1970年代初期，這些訴訟的原告方紛紛勝訴，這在公害防治史上具有指向性的劃時代意義。這些公害訴訟讓日本確立了一些極為重要的法律原則，如“預(yù)測污染物對居民健康的危害是企業(yè)必須高度重視和履行的義務(wù)，忽視這些義務(wù)等同于過失”、“只要污染危害超限的既成事實(shí)成立，即使無過失，也應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任”等。此外，通過這些公害訴訟，日本建立起了一套獨(dú)具特色的救濟(jì)、補(bǔ)償制度。  

日本的公害治理和公害病賠償，從一開始就在多方博弈，包括受害者在內(nèi)的民間團(tuán)體、律師團(tuán)體、專家學(xué)者、公眾和政府、企業(yè)之間的互動，推動了立法，也推動了相關(guān)科研，尤其是民間團(tuán)體，各有分工，當(dāng)政府尚未作為時，在調(diào)解工作和對公害病患者的救助等方面，都發(fā)揮了重要作用。  

以“痛痛病”為例。早自1960年，由于神通川礦山排污影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，附近的人們就組成了居民聯(lián)合協(xié)會，集體和礦山協(xié)商經(jīng)濟(jì)賠償事務(wù)，之后“痛痛病”受害者團(tuán)體成立，當(dāng)時針對礦山污染的公民活動組織有好幾個，與企業(yè)積極交涉談判。  

在20世紀(jì)60年代國家尚未立法之時，民間團(tuán)體就與企業(yè)達(dá)成了一個由受害者監(jiān)督企業(yè)的公害防止協(xié)定。按照這個協(xié)定，每年由受害者和專家組成的調(diào)查團(tuán)都可以對三井金屬公司的生產(chǎn)狀況進(jìn)行一次檢查，并且，被害者團(tuán)體只要有懷疑，隨時可以委托專家對三井金屬公司的生產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查，所有費(fèi)用由三井金屬公司負(fù)擔(dān)。截至2010年，已參與檢查的居民總數(shù)達(dá)近7000人。  

其后，對為數(shù)眾多的未被國家認(rèn)定的“痛痛病患者，民間團(tuán)體與三井金屬公司于2013年達(dá)成協(xié)議，三井金屬公司向符合標(biāo)準(zhǔn)的居民提供賠償，而認(rèn)定賠償對象的工作由三井金屬公司和被害者協(xié)會共同選出的委員會承擔(dān)。在達(dá)成這個協(xié)議的漫長的談判過程中，企業(yè)和政府方面的救濟(jì)一直在進(jìn)行中，民間團(tuán)體主導(dǎo)了這種一邊救濟(jì)、一邊談判的模式，這是這些為數(shù)眾多的公害病疑似患者沒有釀成大規(guī)模社會不穩(wěn)定的重要原因。

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