王灝很少在公開場(chǎng)合談及他和PPP的那些往事，雖然當(dāng)年令人費(fèi)解的這個(gè)名詞，如今已經(jīng)在中國(guó)遍地開花。

PPP（Public-PrivatePartnership）在中國(guó)的正式名稱是“政府與社會(huì)資本合作”，以往它被簡(jiǎn)單地稱為“特許經(jīng)營(yíng)”，但這顯然是不準(zhǔn)確的。

“過(guò)去政府的模式是自己大包大攬，國(guó)有企業(yè)自己來(lái)做，屬于壟斷經(jīng)營(yíng)。政府和自己的親兒子之間很難劃清界限，實(shí)際是一個(gè)博弈關(guān)系，聽不聽話，干的好壞，你都得用他。”作為北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司（下稱“首創(chuàng)集團(tuán)”）的總經(jīng)理，王灝在前不久召開的2015（第十三屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇上說(shuō)。

而他認(rèn)為，PPP是公共部門通過(guò)與私人部門建立伙伴關(guān)系，來(lái)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)可以作為“企”來(lái)存在，都屬于社會(huì)資本。首創(chuàng)集團(tuán)正是以社會(huì)資本名義參與到眾多PPP項(xiàng)目當(dāng)中去的。

王灝參與了十多年前北京地鐵4號(hào)線的PPP項(xiàng)目，現(xiàn)在他更樂(lè)意在環(huán)保領(lǐng)域注入以往的經(jīng)驗(yàn)。

“地鐵是最復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施，它的投資量大、難度大、安全要求高，所以這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化的難度也是非常高的。在中國(guó)，地鐵項(xiàng)目都能夠把PPP運(yùn)作成功，其他的項(xiàng)目如水廠、垃圾廠等投資量和難度相對(duì)還是小得多，所以這種突破和探索對(duì)中國(guó)是非常有意義的。”王灝說(shuō)。

在他看來(lái)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)大多屬于基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程，當(dāng)前中國(guó)大量的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施還在地方政府組建的國(guó)有獨(dú)資公司手里低效運(yùn)營(yíng)、持續(xù)虧損，“為緩解地方政府債務(wù)問(wèn)題，這些存量環(huán)保設(shè)施均應(yīng)該逐步導(dǎo)入PPP的核心機(jī)制。”

但這談何容易？

地鐵“試驗(yàn)”

王灝最早想推PPP，是因?yàn)樗谪?fù)責(zé)北京的地鐵項(xiàng)目。十多年前，他的身份是北京地鐵集團(tuán)副總經(jīng)理，同時(shí)兼任北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司總經(jīng)理。

“當(dāng)時(shí)做地鐵是虧損的，投資又非常大，沒(méi)人愿意投資，地鐵如何引進(jìn)市場(chǎng)的資金，是一個(gè)大問(wèn)題，沒(méi)有盈利模式，傻子才會(huì)進(jìn)來(lái)呢。”王灝說(shuō)。

他想到的辦法是，把地鐵這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公益性和經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行適當(dāng)?shù)牧康挠?jì)算，在物理形態(tài)上進(jìn)行分割，構(gòu)建出一種盈利的模式。并且，他為這種盈利模式設(shè)計(jì)出“前補(bǔ)償”和“后補(bǔ)償”兩種方式。

所謂前補(bǔ)償模式，是把項(xiàng)目的投資分為公益性和盈利性兩部分，公益性部分由政府投資，盈利性部分吸引社會(huì)投資，從而擴(kuò)大資金來(lái)源，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。其難點(diǎn)在于相關(guān)法律法規(guī)、操作規(guī)則還不夠完善，并相應(yīng)增加部分前期中介費(fèi)用。

而后補(bǔ)償模式又稱運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)償模式，是按照當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的資本金制度，公共部門企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)共同出資組建特殊項(xiàng)目公司（SPV），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

北京地鐵4號(hào)線選擇的是后補(bǔ)償模式。

根據(jù)概算，北京地鐵4號(hào)線總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體，將北京地鐵4號(hào)線全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的70%，由京投已成立的4號(hào)線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。B部分包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，投資額約為46億元，占項(xiàng)目總投資30%，由首創(chuàng)、港鐵及京投組建的特許公司(SPV)負(fù)責(zé)投資建設(shè)。

4號(hào)線項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，特許公司根據(jù)與4號(hào)線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。特許公司負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資。

特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給4號(hào)線公司。

特許期分為兩部分，一是建設(shè)期：從《特許協(xié)議》正式簽訂后至正式開始試運(yùn)營(yíng)前一日。二是特許經(jīng)營(yíng)期：分為試運(yùn)營(yíng)期和正式運(yùn)營(yíng)期，自試運(yùn)營(yíng)日起，特許經(jīng)營(yíng)期為30年。根據(jù)測(cè)算，本項(xiàng)目全投資內(nèi)部收益率約7%～8%，股東投資內(nèi)部收益率約10％，投資回收期16年。

最終核算下來(lái)，北京地鐵4號(hào)線這個(gè)PPP項(xiàng)目，特許公司分擔(dān)了項(xiàng)目建設(shè)期約55億元的建設(shè)投資、開通試運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用以及運(yùn)營(yíng)期約32億元的更新改造投資。特許期內(nèi)政府不對(duì)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，同時(shí)特許公司還需向政府繳納A部分資產(chǎn)租金及企業(yè)所得稅。

一減一增，大大降低了政府財(cái)政壓力，分散了建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。4號(hào)線PPP項(xiàng)目成功實(shí)施后，多個(gè)省市有關(guān)單位先后對(duì)4號(hào)線PPP模式進(jìn)行了調(diào)研交流，財(cái)政部、發(fā)改委等國(guó)家部委也都將該項(xiàng)目作為典型案例進(jìn)行推廣。

“地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目針對(duì)地鐵產(chǎn)品特征，圍繞財(cái)務(wù)、客流、票價(jià)、租金、政企權(quán)責(zé)等，在交易結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)模型、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等進(jìn)行了一系列創(chuàng)新。這些創(chuàng)新稍加變更，均可以運(yùn)用到環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中。”王灝說(shuō)，首創(chuàng)集團(tuán)眼下正在環(huán)保產(chǎn)業(yè)推廣的PPP項(xiàng)目，也正是想借鑒這種模式。

王灝表示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)在中國(guó)至少有20多年的發(fā)展歷程，但很多環(huán)保企業(yè)還是很艱難。現(xiàn)在中國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)非常好的活躍期，需要作為一個(gè)重要的窗口期來(lái)把握。

不過(guò)，當(dāng)PPP火起來(lái)了，很多事情也不像他想象的那樣順利。

卡在哪里？

根據(jù)首創(chuàng)集團(tuán)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，國(guó)務(wù)院及各部委目前已發(fā)布20余份文件推廣PPP模式，今年的31份地方政府工作報(bào)告中至少有25份提及PPP模式。

在目前公布的部分省市PPP試點(diǎn)項(xiàng)目清單中，屬環(huán)境領(lǐng)域的項(xiàng)目數(shù)量占比達(dá)到了42%，總投資規(guī)模占比為12%。北京明確提出PPP在公共領(lǐng)域的市場(chǎng)化試點(diǎn)，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入軌道交通、鎮(zhèn)域供熱、水環(huán)境治理等領(lǐng)域。

王灝說(shuō)，PPP現(xiàn)在比較火，但是有很多誤區(qū)。一個(gè)誤區(qū)就是很多地方政府把PPP簡(jiǎn)單理解成一種融資方式，其實(shí)是另外一種圈錢的途徑，會(huì)出現(xiàn)“關(guān)門打狗”的問(wèn)題。企業(yè)去了，最后被騙了，而這種公益性的服務(wù)需要穩(wěn)定可持續(xù)，這樣會(huì)出現(xiàn)一些爭(zhēng)執(zhí)，影響公共服務(wù)的質(zhì)量。

“當(dāng)年我對(duì)它的定位是解決政企關(guān)系，解決政府的運(yùn)營(yíng)效率問(wèn)題，建立科學(xué)的政企關(guān)系，科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)際上是推動(dòng)政府改革和社會(huì)企業(yè)改革。第二個(gè)層次才是吸引社會(huì)資本，解決政府公共服務(wù)投入不足問(wèn)題。”王灝說(shuō)。

第二個(gè)誤區(qū)就是不平等。一些地方官員有點(diǎn)高高在上，官員意識(shí)、長(zhǎng)官意識(shí)沒(méi)有根本改變，不是真正去構(gòu)建平等伙伴關(guān)系、合作關(guān)系；還有一些政府部門僅做招商宣傳、對(duì)產(chǎn)品內(nèi)在規(guī)律缺乏深入研究；也有的地方缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，搞運(yùn)動(dòng)式PPP，沒(méi)有從構(gòu)建適度競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)營(yíng)格局、促進(jìn)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展角度考慮PPP項(xiàng)目選擇與布局，一陣風(fēng)過(guò)后留下一堆遺憾。

“PPP要長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不要搞運(yùn)動(dòng)。十多年前我就說(shuō)PPP早晚會(huì)火，但我反對(duì)運(yùn)動(dòng)式的。”王灝說(shuō)。

對(duì)此，北京大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥深有同感。作為第三方機(jī)構(gòu)為政府部門提供PPP政策服務(wù)的公司，大岳咨詢?cè)缒觊g曾經(jīng)做過(guò)北京第十供水廠的PPP項(xiàng)目，金永祥回憶稱，那真是一波三折。

這個(gè)PPP項(xiàng)目在十幾年間險(xiǎn)情頻現(xiàn)：水源地供需倒掛、政府中途萌生退意、外資伙伴突然出局、土地價(jià)格一路飆漲……中國(guó)此后許多PPP項(xiàng)目可能碰到的麻煩，北京第十供水廠幾乎一個(gè)不拉都遭遇了，并成為當(dāng)時(shí)亞洲地區(qū)唯一經(jīng)常被全球媒體跟蹤的熱點(diǎn)頭條。

“之所以感覺(jué)在政府層面出現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)民營(yíng)資本粗暴，實(shí)際上是PPP市場(chǎng)秩序混亂造成的。”金永祥分析認(rèn)為，一方面在政府，草率簽約、隨意違約，這是影響PPP成敗的一個(gè)問(wèn)題，同時(shí)社會(huì)資本這方面，不能否認(rèn)有些資本是有問(wèn)題的。

在金永祥看來(lái)，PPP從出現(xiàn)至今有30年時(shí)間，走過(guò)了五個(gè)階段，即探索階段、試點(diǎn)階段、推廣階段、反復(fù)階段，現(xiàn)在進(jìn)入普及階段。發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部等多部委都在做PPP相關(guān)政策法規(guī)的討論、制定、培訓(xùn)和推廣，PPP已經(jīng)滲透到各個(gè)領(lǐng)域，變成了政府的一個(gè)戰(zhàn)略工具。

但是問(wèn)題來(lái)了：PPP到底該歸誰(shuí)管？

在中央部委層面，這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有得到解決。“如果大家看去年政府發(fā)文的話，的確發(fā)改委和財(cái)政部的文件存在著一些新聞媒體所稱的‘神仙打架’的問(wèn)題。”北京市資略律師事務(wù)所副主任合伙人律師徐向東說(shuō)，比如財(cái)政部發(fā)的“PPP操作指南”、發(fā)改委發(fā)的“PPP指導(dǎo)意見”，以及此前住建部發(fā)的“市政公有事業(yè)管理辦法”。

而從具體的項(xiàng)目來(lái)看，更是一團(tuán)亂麻。最終接手上述北京第十供水廠PPP項(xiàng)目的金州環(huán)境集團(tuán)董事長(zhǎng)蔣超說(shuō)，地方政府部門存在多頭管理，問(wèn)題出了，不知道找誰(shuí)談。

“比如水、垃圾項(xiàng)目，原來(lái)由建設(shè)部門來(lái)牽頭，現(xiàn)在發(fā)改委開始介入，建設(shè)部往往很長(zhǎng)一段時(shí)間做招標(biāo)、邀標(biāo)，現(xiàn)在發(fā)改委來(lái)了之后，到底誰(shuí)牽頭不知道了。”蔣超說(shuō)，因?yàn)轫?xiàng)目發(fā)起人很重要，很多垃圾焚燒項(xiàng)目，最后這個(gè)地點(diǎn)都沒(méi)選好，根本就沒(méi)辦法做下去。

徐向東給出的解決方案是，地方政府的發(fā)展改革部門、行業(yè)主管部門和其他部門都可以作為PPP項(xiàng)目的主管部門。

“說(shuō)白了，在做具體項(xiàng)目的時(shí)候，究竟誰(shuí)是項(xiàng)目的主管部門或者發(fā)起人，由地方政府決定，可以是住建部門，可以是財(cái)政部門，可以是發(fā)改部門，這是微觀層面的事情。再宏觀一點(diǎn)，如果把PPP上升到一個(gè)國(guó)家層面，畢竟去年財(cái)政部已經(jīng)設(shè)立了PPP管理中心，中國(guó)的PPP如果做成一個(gè)事業(yè)的話，應(yīng)該是以PPP管理中心牽頭來(lái)做。”徐向東說(shuō)。

讓改變發(fā)生

2014年是中國(guó)PPP的元年，而2015年是中國(guó)PPP的突破年。

這是徐向東一直以來(lái)堅(jiān)持的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，突破有兩點(diǎn)，第一是PPP現(xiàn)有實(shí)踐與現(xiàn)有法律的沖突，尤其是土地方面管理制度的沖突，今年會(huì)得到一些初步的解決。第二是包括銀行、基金等等各種金融機(jī)構(gòu)在今年會(huì)大舉進(jìn)軍PPP項(xiàng)目。

同樣是為PPP項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)的上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事、總經(jīng)理張燎，最近一直在留意政府的相關(guān)文件。

他發(fā)現(xiàn)，從去年8月31號(hào)開始到今年1月23號(hào)的145天里，政府出臺(tái)了14份直接或者間接與PPP相關(guān)的文件。大量的PPP相關(guān)文件密集出臺(tái)，在他看來(lái)，遠(yuǎn)比前幾年運(yùn)作PPP項(xiàng)目時(shí)的政策環(huán)境好得多。“大家抱怨政府不守信、費(fèi)價(jià)機(jī)制不能落實(shí)、回報(bào)機(jī)制欠缺合規(guī)性，還有爭(zhēng)議解決機(jī)制沒(méi)合理的定性和出口，這些問(wèn)題都是因?yàn)槿狈σ?guī)范運(yùn)作的制度環(huán)境。”張燎說(shuō)。

不過(guò)，中國(guó)保監(jiān)會(huì)資金運(yùn)動(dòng)監(jiān)管部投資監(jiān)管處博士羅桂連表示，現(xiàn)在相關(guān)部委發(fā)文雖然較多，但是這些文件都是規(guī)范性文件，從剛剛公布的《立法法》看，規(guī)范性文件實(shí)際上沒(méi)有政府約束力。“現(xiàn)在急需推進(jìn)一些基本立法，比如‘PPP法’或者‘基礎(chǔ)設(shè)施投融資法’，才能為PPP運(yùn)作打下一個(gè)比較好的制度框架。”羅桂連說(shuō)，規(guī)范性文件連對(duì)抗地方政府的行政法規(guī)的效力都沒(méi)有，很難起到作用。

他承認(rèn)，全國(guó)范圍內(nèi)立法可能還有相當(dāng)?shù)碾y度，國(guó)內(nèi)情況也比較復(fù)雜，差異性很大。而現(xiàn)在有一個(gè)好的跡象，即《立法法》提供了一個(gè)新的出路，通過(guò)地方性立法，可以起到相應(yīng)的法律效力。

政策法律的缺失只是一方面，張燎看到的另一個(gè)問(wèn)題是，PPP項(xiàng)目運(yùn)作跟金融機(jī)構(gòu)的角色密不可分，無(wú)論是股權(quán)融資還是債務(wù)融資，沒(méi)有他們的支持，PPP交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)得再好，項(xiàng)目也落不了地。“銀行、保險(xiǎn)、信托、基金等各類金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品特性不一樣，如何和PPP對(duì)接起來(lái)——是在項(xiàng)目層面還是在企業(yè)層面進(jìn)行對(duì)接，如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制，滿足相關(guān)的監(jiān)管政策要求等，都是很大的問(wèn)題。”張燎認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)和PPP的對(duì)接，2015年可能會(huì)有突破或嘗試。

對(duì)此，有過(guò)PPP項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)的王灝給出了建議。

他表示，可以利用“優(yōu)先股+PPP模式”作為一個(gè)切入點(diǎn)，把一部分長(zhǎng)期閑散的社會(huì)資本集中起來(lái)，以優(yōu)先股方式投入到環(huán)�；A(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，“重點(diǎn)可以研究老百姓理財(cái)資金、社保基金和保險(xiǎn)資金等資金的優(yōu)先股引入方案。”

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