水權(quán)，這個我們現(xiàn)在還不太熟悉的事物，將在未來扮演越來越重要的角色。這并不奇怪，就像土地可以分到農(nóng)戶一樣，水資源也可以分下去，而不是一直喝“大鍋水”。水權(quán)這個新事物，將開啟一個用水的新時代。

缺水成了一種常態(tài)

剛剛過去的一年，河南省新密市水務(wù)局局長徐少敏備受找水之苦。站在當(dāng)?shù)乩顬乘畮彀哆叄嬖V記者，這是全市唯一的水庫，如今水量處于死水位以下，喪失了供水功能。

新密隸屬于鄭州，人口約80萬，在河南這個農(nóng)業(yè)大省，新密以工礦業(yè)聞名。工礦業(yè)的發(fā)展和人口的城鎮(zhèn)化，使新密的用水量大增。顯然，眼前的水庫已無力支撐，當(dāng)?shù)刂挥胁煌５爻槿〉叵滤?/p>

徐少敏說：“去年一年，新密地下水位平均下降了15米，嚴(yán)重的地方甚至下降了30多米。”這直接導(dǎo)致了供水危機(jī)的爆發(fā)。去年5月，新密三分之一城區(qū)約10萬居民大面積停水。直到現(xiàn)在，由于供水量有缺口，高樓層住戶仍然無水可供。

新密的處境是全國水資源短缺的一個縮影。近幾年，河南等省年年干旱;整個華北平原已形成巨大的地下水漏斗;全國相當(dāng)數(shù)量的河流不是水量不足甚至斷流，就是污染嚴(yán)重;一些重要的湖泊水面大幅萎縮，南方豐水區(qū)也開始遭遇缺水之痛……

缺水是與用水量的快速增長相伴而生的。

統(tǒng)計顯示，2011年，我國用水總量超過6000億立方米，是新中國成立時的6倍。其中，工業(yè)用水從24億立方米增加到1462億立方米，增長60倍;生活用水從6億立方米增加到790億立方米，增長131倍。

近些年，我國農(nóng)業(yè)用水基本維持穩(wěn)定，工業(yè)、服務(wù)業(yè)、生活用水增加極快，尤其是隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人們生活水平提高、生活方式改變，用水量與日俱增。1997年～2011年間，我國生活用水年均增長率約為3.0%，其中城鎮(zhèn)生活用水年均增長5.2%。

中科院地理科學(xué)與資源研究所研究員賈紹鳳說，我國水資源總量雖然豐富，可是人均不多，用得多，污染還很嚴(yán)重，這讓水資源短缺在我國成了一種常態(tài)。

據(jù)了解，我國水資源總量居世界第六位，但人均水資源量只有世界平均水平的1/4，且水資源的時空分布嚴(yán)重不均。2009年，聯(lián)合國發(fā)布《世界水資源發(fā)展報告：變化世界中的水》，中國被列為缺水嚴(yán)重國家。

水權(quán)改革全面起步

或許認(rèn)識上我們已了解水資源的珍貴，但行動上舊習(xí)難改，用水效率極低。

目前，我國平均單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平1/4左右，不足一些發(fā)達(dá)國家的1/10;2011年全國灌溉水利用系數(shù)僅為0.51，與發(fā)達(dá)國家相距甚遠(yuǎn);奢侈型用水的洗車、洗浴等行業(yè)蓬勃發(fā)展，全社會還沒有形成節(jié)約用水的意識和習(xí)慣。

水權(quán)改革推動水資源的商品化、市場化，正是為了解決上述問題。賈紹鳳說，改革的基本思路是在水資源所有權(quán)屬于國家的基礎(chǔ)上，把使用權(quán)分配到基層行政區(qū)域和微觀用戶。這與土地承包制類似，土地仍歸集體所有，使用權(quán)則分給農(nóng)戶。

這是一項全新的探索。此前，只有甘肅、內(nèi)蒙古等地做過一些小范圍和初步的嘗試。

國家戰(zhàn)略層面推動水權(quán)改革的努力起始于2011年。當(dāng)年的中央一號文件專題聚焦水利改革發(fā)展問題，并提出建立用水總量控制制度。總量控制意味著要有紅線，并對水資源進(jìn)行分配、調(diào)劑。

2012年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，明確劃定了到2030年全國用水7000億立方米的總量紅線。此后，在全國用水紅線之下各地一直到縣市，也劃定了各自的用水紅線，這可以說是把水權(quán)分下去的第一步，分到了各基層行政區(qū)域。

2014年，水利部又印發(fā)《關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》，召開水權(quán)試點工作啟動會，在7個省區(qū)開展不同類型的水權(quán)試點工作，力爭用2年～3年時間，在水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)、相關(guān)制度建設(shè)等方面取得突破，為全國層面推進(jìn)水權(quán)改革提供經(jīng)驗借鑒。

目前，各試點省份的改革方案已紛紛上報，有的已經(jīng)獲批，水權(quán)改革進(jìn)入全面起步階段。

未來我們怎樣用水

水權(quán)改革將深刻影響我們的用水方式

我們不得不在用水上“斤斤計較”。雖然生活用水是受保障的，但如果我們節(jié)約用水，省下水權(quán)，或許可以在市場上賣一個好價錢。生產(chǎn)中就更是如此了，你如果要辦一個新的企業(yè)，可能不再是找政府部門給你取水許可，因為所有的水權(quán)都已經(jīng)分配出去，你只能在市場上購買。

顯然，如果你所在的區(qū)域比較缺水，那水權(quán)的價格就會比較高，在這種地方，高耗水的企業(yè)生存將很困難，新企業(yè)不愿進(jìn)入，老企業(yè)也可能賣掉自己的水權(quán)，搬到一個水源充足的地方去。這將促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)同樣如此。如果水價較高，農(nóng)民將趨向于種植耐旱作物，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，剩下的水權(quán)可以出售獲益。當(dāng)?shù)卣疄榱硕a(chǎn)業(yè)發(fā)展用水，也樂于引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行這樣的調(diào)整。這甚至將改變我國的農(nóng)業(yè)版圖。當(dāng)然，這里面也存在對農(nóng)民的侵權(quán)風(fēng)險，就像要防止一些地方政府和企業(yè)侵占農(nóng)民土地權(quán)益一樣，改革過程中應(yīng)盡早考慮預(yù)防措施，保障農(nóng)民的水權(quán)益。

實際上，水權(quán)改革在劃分水資源使用權(quán)的同時，也在劃分利益格局。城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間、行業(yè)之間、上下游之間，由于水權(quán)的分配將出現(xiàn)利益格局的調(diào)整。水權(quán)一旦進(jìn)入市場，如何保障一些弱勢而重要的產(chǎn)業(yè)，比如農(nóng)業(yè)發(fā)展不受影響，將是一個重要課題。

還有生態(tài)保護(hù)，水權(quán)改革理論上首先要確保足夠的生態(tài)用水，但在利益驅(qū)動之下，生態(tài)用水能否守住底線，仍是一大考驗。

總之，水權(quán)改革將開啟一個新時代，因為水是生存生活須臾不可離之物，因此它的影響將比上面所說的更加廣泛�；蛟S，未來當(dāng)我們面對流淌的河流時，不僅會欣賞它的波光云影，感嘆逝者如斯，還會在心里暗忖：這里面有幾桶水是我家的?

一張水票掀起的節(jié)水革命

甘肅省張掖市高臺縣農(nóng)民劉興文將自己用不完的水票，通過水市場賣了。這些水票相當(dāng)于劉興文節(jié)約下來的水資源。如今，讓劉興文多澆水他都不干，因為他有自己的水權(quán)，他知道節(jié)約的水就是收入。

作為我國第一個節(jié)水型社會試點地區(qū)，甘肅張掖市的農(nóng)民都和劉興文一樣，用水觀念發(fā)生了巨大變化，節(jié)水已經(jīng)成為他們的自覺行動。走進(jìn)張掖市的每個農(nóng)戶，家里都有一本水權(quán)證，上面清清楚楚地記載著自家的用水量，這就是用水“高壓線”。

“農(nóng)民澆地時憑水權(quán)證購買水票，可以少用，但絕對無法超支。”高臺縣巷道鎮(zhèn)紅聯(lián)村村委會主任許建文說。歷來大水漫灌的“土豪”式用水，被一張小小的水票徹底扭轉(zhuǎn)。

生態(tài)惡化，用水總量必須控制

張掖市的節(jié)水革命，源自黑河下游不斷惡化的生態(tài)環(huán)境。

黑河是我國僅次于塔里木河的第二大內(nèi)陸河，上游大部分在青海境內(nèi);中游在張掖市境內(nèi)，集中了黑河流域95%的耕地、91%的人口、83%的用水量和89%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，曾以5%的耕地向甘肅提供了35%的商品糧;下游大部分在內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗境內(nèi)，多為沙漠戈壁，是黑河徑流的消失區(qū)，終點是居延海。

因為氣候變化和中游的大量用水，從20世紀(jì)50年代起，黑河下游就開始斷流，本世紀(jì)初，年斷流達(dá)到200天。頻繁斷流的結(jié)果是東、西居延海先后干涸，額濟(jì)納旗生態(tài)迅速惡化，淪為北方主要沙塵暴策源地之一。

面對急劇惡化的形勢，2001年8月，國務(wù)院決定向黑河下游分水：當(dāng)黑河上游來水量達(dá)到正常年份的15.8億立方米時，地處中游的張掖市要保證向下游增泄2.55億立方米，使總下泄量達(dá)到9.5億立方米的分水目標(biāo)。同年，水利部正式將張掖市確定為我國第一個節(jié)水型社會試點地區(qū)。

張掖市水務(wù)局副局長劉國強(qiáng)說，這個分水計劃意味著按照原來的用水方式，張掖將有60萬畝現(xiàn)有耕地得不到澆灌。怎么辦?張掖市逐步探索出了一套以水權(quán)為核心、以水票為載體的生態(tài)節(jié)水新路子。

每個農(nóng)戶一本“水權(quán)證”

要確保向下游分水，首先就要在中游節(jié)水。黑河中游90%的水用在農(nóng)業(yè)灌溉上，因此農(nóng)業(yè)節(jié)水是關(guān)鍵。

如何改變農(nóng)民群眾長期以來形成的大水漫灌的用水習(xí)慣和粗放的耕作方式?張掖市水務(wù)局局長脫幸福介紹，張掖市在水權(quán)制度建設(shè)方面尋求突破，在國內(nèi)率先建立了以水權(quán)制度為核心的水資源管理體系，這個水權(quán)包括使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。

據(jù)了解，張掖市采用了兩套指標(biāo)體系作為支撐。

一套指標(biāo)體系為水資源的宏觀控制體系，即在現(xiàn)有水資源總量26億多立方米的基礎(chǔ)上，削減5.8億立方米的黑河引水量，保證正常年份黑河向下游輸水9.5億立方米。其余水量，作為張掖市總的可用水量，也就是全市的水權(quán)總量，由政府進(jìn)行總量控制，不得超標(biāo)使用。

另一套指標(biāo)體系為定額管理體系。張掖市將可利用的水資源量，逐級分配到各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社、用水戶(企業(yè))和國民經(jīng)濟(jì)各部門，確定各級水權(quán)，實行以水定產(chǎn)業(yè)、以水定結(jié)構(gòu)、以水定規(guī)模、以水定灌溉面積，核定單位產(chǎn)品、人口、灌溉面積的用水定額和基本水價。

現(xiàn)在張掖每個農(nóng)戶都有一本“水權(quán)證”，農(nóng)民分配到水權(quán)后便可按照水權(quán)證標(biāo)明的水量購買水票。先買水票后澆水，水過賬清，公開透明。對用不完的水票，農(nóng)民可通過水市場出售，進(jìn)行水權(quán)交易。

高臺縣南華鎮(zhèn)小海子村七社村民陳建榮家里目前有25畝地。陳建榮說，和以前相比，現(xiàn)在耕地面積有所減少，但是減地沒有減收入。“過去大水漫灌的時候，對土地基本上不精耕細(xì)作，粗放式種植，耗水耗地還不增收。”

開始節(jié)水后，陳建榮不得不以水定產(chǎn)業(yè)，以水調(diào)結(jié)構(gòu)。家里的25畝耕地，陳建榮一部分用來進(jìn)行雜交玉米制種，一部分用來建設(shè)日光溫室。“都是圍繞節(jié)水搞種植，搞調(diào)整。”陳建榮說，日光溫室蔬菜比大田作物效益好，收入也就上去了。

在張掖，不少農(nóng)民像陳建榮一樣，水權(quán)改革后種植結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，當(dāng)?shù)卣槃荻鵀�，幫助農(nóng)民搞節(jié)水灌溉，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，努力使農(nóng)業(yè)節(jié)水與農(nóng)民增收兩不誤。

成立用水者協(xié)會，農(nóng)民參與管理

在政府建立水權(quán)制度的同時，民間水資源管理也在行動，其主體就是農(nóng)民用水者協(xié)會。目前張掖市已成立農(nóng)民用水者協(xié)會768個。協(xié)會由農(nóng)民自發(fā)成立，架起了農(nóng)民和政府間的橋梁。

高臺縣水務(wù)局副局長雷振緒說，通過農(nóng)民用水者協(xié)會，用水戶參與灌溉管理，將灌溉工程的使用權(quán)、管理權(quán)和用水的決策權(quán)交給農(nóng)民。在實際工作中，按用水戶的要求，協(xié)會還合理編制灌溉計劃，使農(nóng)戶有次序地進(jìn)行灌溉，避免水事糾紛。

除了參與灌溉管理外，在澆水過程中，農(nóng)戶的水票用不完，還可以通過協(xié)會出售。

雷振緒介紹，由于用水者協(xié)會的管理、協(xié)調(diào)，當(dāng)?shù)赜盟该�、公平，農(nóng)民自覺采取平田整地、大改小、淺澆快輪等多種節(jié)水措施，或者調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，種植低耗水作物，促進(jìn)了節(jié)約用水、精耕細(xì)作和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

脫幸福說，以水權(quán)定水資源，以水票定用水量，以農(nóng)民用水者協(xié)會進(jìn)行民主管理，張掖市創(chuàng)建了“水管單位+農(nóng)民用水者協(xié)會+水票”的水權(quán)配置與流轉(zhuǎn)運(yùn)行模式，有效破解了農(nóng)業(yè)節(jié)水難題。

以前在張掖農(nóng)村長期存在“三多三少”現(xiàn)象，即農(nóng)渠上游農(nóng)田澆水多，下游澆水少;村里勢力大的農(nóng)戶澆水多，勢力小的澆水少;大水漫灌浪費(fèi)現(xiàn)象多，節(jié)約用水按需澆水少。如今，這些現(xiàn)象已絕跡。

黑河下游的生態(tài)環(huán)境也逐漸改善。據(jù)介紹，黑河已經(jīng)連續(xù)12年完成了水量調(diào)度任務(wù)，累計向下游輸水120.91億立方米，占下游來水總量的57.5%，東居延海已連續(xù)9年不干涸，最大水域面積達(dá)45平方公里。

水權(quán)轉(zhuǎn)讓打通工農(nóng)“水脈”

2003年，內(nèi)蒙古自治區(qū)在水利部的支持下，開始了黃河流域水權(quán)轉(zhuǎn)換試點。十余年來，通過探索水權(quán)有償轉(zhuǎn)換，內(nèi)蒙古初步形成了以工業(yè)發(fā)展反哺農(nóng)業(yè)，以農(nóng)業(yè)節(jié)水支持工業(yè)，經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的良性運(yùn)行機(jī)制。

求解“卡脖子”難題

1987年，在黃河斷流加劇、沿黃各省區(qū)爭水頻發(fā)的背景下，國務(wù)院制定了“八七分水方案”，根據(jù)此方案，內(nèi)蒙古每年分得58.6億立方米黃河水。按照當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，在自治區(qū)內(nèi)部，河套灌區(qū)(位于巴彥淖爾盟)因其農(nóng)業(yè)地位，分得了引黃總水量的近八成。

進(jìn)入新世紀(jì)后，內(nèi)蒙古西部地區(qū)特別是鄂爾多斯市，由于其煤炭、天然氣等資源豐富，被國家列為能源化工基地，一時間大型煤炭開采和煤化工企業(yè)排隊上馬。然而，出現(xiàn)了一個要命的“卡脖子”問題——鄂爾多斯沒有富余的水指標(biāo)。

內(nèi)蒙古水利廳水資源處副處長李彬說，一邊是大批新企業(yè)排隊上馬，一邊是無水指標(biāo)可用，在這樣的矛盾情境下，只能開拓思維。增量沒有了，可以在存量上做文章。“形象地說，水權(quán)轉(zhuǎn)讓就是盤活存量的一步好棋。”他說。

這里的“水權(quán)”指水資源的使用權(quán)，簡單地說，水權(quán)轉(zhuǎn)讓就是先由企業(yè)投資建設(shè)農(nóng)業(yè)節(jié)水改造工程，主要包括灌溉水渠的防滲和硬化處理，以及噴灌、微灌等節(jié)水設(shè)施，以此取得節(jié)水成效后，節(jié)約的部分水量可轉(zhuǎn)讓給用水企業(yè)。

鄂爾多斯就在這樣的思路下開展了市內(nèi)水權(quán)轉(zhuǎn)換工作，該市一期水權(quán)轉(zhuǎn)換工作可劃分為兩個階段：“點對點”和“點對面”。“點對點”即一個企業(yè)對應(yīng)一個地塊或渠道搞節(jié)水工程;“點對面”即由政府統(tǒng)一組織進(jìn)行前期工作和工程建設(shè)，再把省出來的水權(quán)“賣”給企業(yè)。

截至目前，鄂爾多斯市通過這種方式給35個工業(yè)項目配給了用水指標(biāo)，使其能夠上馬。與此同時，鄂爾多斯市杭錦旗的黃河南岸灌區(qū)變化明顯，干渠得到修護(hù)，跑冒滴漏大大減少，渠道兩邊地里的鹽堿也不見了蹤影，灌區(qū)現(xiàn)代化水平和管理水平都大大提升。

記者在鄂爾多斯市昭君灌域采訪時看到，這里的節(jié)水改造已經(jīng)完成，預(yù)制板襯砌的干渠很容易辨識。當(dāng)?shù)卮迕癖硎荆虑ê煤�，滲漏減少，水流速度明顯加快，灌溉時省工省時，水費(fèi)也節(jié)省不少。

盟市間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓

隨著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和京津冀地區(qū)對能源需求的加大，沿黃工業(yè)項目需水大幅度增加。僅鄂爾多斯市目前因無水指標(biāo)而無法開展前期工作的項目就有200余個，需水達(dá)5億立方米左右，但在鄂爾多斯市內(nèi)，通過前期水權(quán)轉(zhuǎn)換后，節(jié)水的潛力已經(jīng)不大。

與鄂爾多斯隔黃河相望的河套灌區(qū)，由于水資源豐富和長久以來的耕作習(xí)慣，農(nóng)民節(jié)水意識較弱，大水漫灌的現(xiàn)象仍比較普遍。灌溉水利用系數(shù)不足0.40，用水浪費(fèi)嚴(yán)重�？缧姓䥇^(qū)的盟市間水權(quán)轉(zhuǎn)讓成為發(fā)展的需要。

據(jù)測算，河套灌區(qū)節(jié)水潛力在10億立方米左右。除去補(bǔ)還往年的超用水量和生態(tài)用水，真正轉(zhuǎn)讓潛力在4億到5億立方米。李彬說，從盟市內(nèi)到盟市間，是一個經(jīng)驗探索的升級過程。

目前，盟市間水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作已經(jīng)啟動。一期試點的河套灌區(qū)沈烏灌域的節(jié)水改造工程在2014年開工建設(shè)，工程總投資約18億元，總節(jié)水量2.2億立方米，其中轉(zhuǎn)讓水量1.2億立方米。按照規(guī)劃，此后還有兩期工程，共可轉(zhuǎn)讓水權(quán)3.6億立方米。

這無疑將為內(nèi)蒙古整體發(fā)展提供必要保障，不過人們擔(dān)心，如此大規(guī)模地把河套地區(qū)用水外調(diào)，會不會影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)?

對此，李彬分析稱，節(jié)水工程確實會一定程度造成地下水位下降，但只要控制在合理范圍內(nèi)，不但對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)沒有影響，反而能減輕灌區(qū)土地的鹽堿化程度。“根據(jù)內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)的測算，河套灌區(qū)的引黃用水量只要不低于32億立方米，就不會對生態(tài)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。”

下一步建交易市場

盡管內(nèi)蒙古水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點了10余年，但由于水權(quán)的持有者實際上是基層政府，沒有分配到更微觀的用水戶身上，所以水權(quán)還只是政府部門深度參與背景下的轉(zhuǎn)讓，要真正實現(xiàn)交易和建立水權(quán)市場，還需要進(jìn)一步探索。

2014年，內(nèi)蒙古被列為全國水權(quán)試點省區(qū)，進(jìn)一步的水權(quán)改革已經(jīng)啟動�；鶎右恍┯盟畱魠f(xié)會表示，現(xiàn)在節(jié)水的效益還只是體現(xiàn)在水費(fèi)上，農(nóng)民直觀感受有限。如果將來能將水權(quán)指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，下放到協(xié)會甚至用水戶，那么農(nóng)民節(jié)水會更加主動積極。

鄂爾多斯市準(zhǔn)格爾旗一家能源企業(yè)的負(fù)責(zé)人也告訴記者，目前企業(yè)為了上馬項目投資節(jié)水工程，都屬于被動節(jié)水。如果未來富余的水權(quán)指標(biāo)可以流轉(zhuǎn)交易，有效益可圖，企業(yè)節(jié)水將更有動力，甚至?xí)猩鐣Y本專門來做這個事情。

顯然，進(jìn)一步明晰水權(quán)，建立水權(quán)市場，是用水戶的普遍期待，而改革也正在朝著這個方向推進(jìn)。2014年，內(nèi)蒙古水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心正式成立，使水權(quán)市場和水權(quán)交易有了重要依托。

未來，內(nèi)蒙古將通過這個平臺，對行業(yè)、企業(yè)、協(xié)會、農(nóng)戶的結(jié)余水權(quán)進(jìn)行收儲轉(zhuǎn)讓，該中心也可以自己投資實施節(jié)水項目，并對節(jié)約的水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓。此外，它還可以開展水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓項目的咨詢、評估等。

李彬透露，水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心的框架已經(jīng)搭好，具體交易細(xì)則正在完善之中。對于閑置水權(quán)、結(jié)余水權(quán)都會有處置辦法，以盡量提高水資源的使用效率。相較于當(dāng)前25年期限的長期水權(quán)轉(zhuǎn)讓，短期水權(quán)交易的可行性研究也在進(jìn)行中。

他表示，試點的好處就是有條件大膽創(chuàng)新，有關(guān)部門未來甚至可牽頭進(jìn)行跨省份的水權(quán)轉(zhuǎn)換，從國家層面盤活用水指標(biāo)，做大水權(quán)市場，促進(jìn)節(jié)約用水。

“壇壇罐罐”清楚了，再量量水

湖北宜都，去年確定的全國水權(quán)改革試點中唯一的縣級市。它的入選，是因為之前已廣泛開展了農(nóng)村小型水利設(shè)施“產(chǎn)權(quán)受益戶共有制”改革，就是給小水利確權(quán)，有了較好的水權(quán)改革的基礎(chǔ)。所以，宜都的水權(quán)改革要從水利改革講起。

小水利確權(quán)

宜都地處鄂西山地與江漢平原的過渡地帶，地勢西南高、東北低，是一個丘陵起伏的半山區(qū)，長江與清江在此交匯。每年雨量基本能滿足作物生長需要，從水資源總量看，并不是缺水地區(qū)，但必須要有足夠的水利設(shè)施才能保證不缺水受旱。

據(jù)介紹，宜都共有中小型水庫46座，堰塘1萬余口，灌溉主干渠496公里，田間末級渠2500公里。然而，由于很多水利設(shè)施是數(shù)十年前建設(shè)，老化失修、功能退化，農(nóng)田有效灌溉面積逐年下降。

“垃圾坑、污水塘、篩子渠比比皆是，農(nóng)民群眾意見很大。”宜都市委書記莊光明說，為了解決這一問題，宜都市委市政府多次召開干部會、群眾會研究，廣泛聽取意見。

有人在會上提出：土地承包后，田種好了;山林承包后，樹管好了;如果將農(nóng)村小型水利設(shè)施的責(zé)權(quán)利落實到戶，肯定也能帶動農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。這個看法得到了大家的認(rèn)同，最終，宜都采取的方式是“產(chǎn)權(quán)受益戶共有制”。

宜都市水利局局長卞于林介紹，“產(chǎn)權(quán)受益戶共有制”就是把小型水利設(shè)施使用權(quán)與受益農(nóng)戶掛鉤，對所有權(quán)屬集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶使用的小型水利設(shè)施，將一定期限使用權(quán)劃歸受益農(nóng)戶，受益群體以每個成員的受益面積(或人數(shù)、受益程度)為基礎(chǔ)確定其共有份額，按份額享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，工程經(jīng)營管理由受益群體自主決定。

“這就相當(dāng)于是劃片負(fù)責(zé)，每一口堰塘、水庫都明確了哪些人是受益戶，由受益戶共同管理。”宜都市陸城水利管理站站長李建新說，受益群體是水利工程權(quán)利義務(wù)主體，他們既享有使用、收益權(quán)利，同時也承擔(dān)對工程維護(hù)、整修、管理的義務(wù)。

還有問題沒解決

小水利確權(quán)使農(nóng)戶管理、維護(hù)、修繕?biāo)O(shè)施的熱情高漲。“以前，村民們認(rèn)為堰塘、溝渠是屬于大家的，沒有管理和維護(hù)的熱情。確權(quán)之后，很多堰塘、溝渠都得到了整修。”宜都市五眼泉鎮(zhèn)雞頭山村黨總支書記彭曉柏告訴記者。

雞頭山村四組村民袁道新在與共同受益戶商定后，自己出資8000多元對堰塘進(jìn)行了清理，使得原本雜草叢生、淤泥遍布的堰塘蓄水功能明顯改善，水質(zhì)也有很大變化。“現(xiàn)在大家都可以在里面洗衣服了。”袁道新說。

湖北省水利廳水資源處副調(diào)研員陳書奇表示，宜都市農(nóng)村小型水利設(shè)施確權(quán)登記在全國都算做得非常好的，基本理順了小農(nóng)水的權(quán)屬關(guān)系，破解了我國農(nóng)村水利建后“管護(hù)難”的頑疾。

不過，與水相關(guān)的難題并不是都解決了，這也是宜都進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)改革的動因。

首先，我國水法雖然規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，但“農(nóng)村集體水權(quán)”并沒有確權(quán)登記，不利于村集體和農(nóng)民合法水權(quán)的保障。其次，對具備條件的堰塘，將水資源使用權(quán)直接確權(quán)到農(nóng)戶，更有助于減少矛盾糾紛。

宜都市水利局總工程師張祥艷說，雖然水利設(shè)施已經(jīng)確權(quán)，但解決的側(cè)重點是平日里的管理和維護(hù)問題，各類堰塘、水庫中的水資源，依舊會被村民認(rèn)為是“集體所有”。這也意味著，當(dāng)遇上干旱，有些堰塘水量不足時，由于水資源的權(quán)屬不明確，村民之間依舊可能為爭水發(fā)生糾紛。

“對水權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，明確各受益農(nóng)戶用水量和份額，有利于減少水資源浪費(fèi)、促進(jìn)水資源有效利用，有利于維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織良好的用水秩序。用水者之間的矛盾減少，用水調(diào)度有人管，供水秩序有人維護(hù)，從而促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。”張祥艷說。

測水量，定水權(quán)

陳書奇說：“水利設(shè)施確權(quán)登記做了，就好比把壇壇罐罐這個容器是誰的搞清楚了，而容器里的水如何算出一筆明白賬，則是宜都水改下一步工作的重點。”

卞于林告訴記者，改革的具體內(nèi)容，概括來說就是“將全市所有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織堰塘水資源使用權(quán)確權(quán)到村集體經(jīng)濟(jì)組織;對具備條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，將堰塘水資源使用權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶，并發(fā)放水權(quán)證。”

這個看似簡單的目標(biāo)，實際需要復(fù)雜的基礎(chǔ)工作來支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、水利管理站及村委會要組成專門班子對各行政村的每口堰塘進(jìn)行實地勘測，確定堰塘的地理位置、水源條件、正常蓄水量等。

對于需要進(jìn)一步確權(quán)到農(nóng)戶的，基礎(chǔ)工作更多，還要了解每個堰塘的受益范圍、服務(wù)的戶數(shù)和人口、附近耕地面積以及種植結(jié)構(gòu)等，并根據(jù)這些基本情況，召開村民代表會議，決定堰塘中的水資源如何分配。

好在前期進(jìn)行水利設(shè)施確權(quán)改革時，不少工作已經(jīng)做過了，這為水資源使用權(quán)確權(quán)登記打下了良好基礎(chǔ)。

“改革的目標(biāo)，一是消除因為權(quán)屬不明確而產(chǎn)生的矛盾及隱患;二是在條件成熟后，逐步探索水資源的交易機(jī)制。比如，水多的村組或個人，可以把富余的水資源賣給缺水的村組或個人，以及需要調(diào)配水資源進(jìn)行施工的單位等。”張祥艷說，這在一定程度上也能強(qiáng)化村集體以及農(nóng)戶對于水利設(shè)施和水資源的保護(hù)意識。

“商品水”會造成用水難、用水貴嗎?

——水權(quán)改革的八大疑問

水權(quán)改革是一項新探索，既無前人的經(jīng)驗可供參考，也少有國外的案例可資借鑒，而且水資源十分特殊，若要確權(quán)成為商品，進(jìn)入市場，人們必有許多疑問和顧慮。本刊記者采訪了多位專家和地方參與改革的官員，聽聽他們的說法。

疑問一：初始水權(quán)如何分配?

現(xiàn)在各地劃定用水紅線，就可以說是對初始水權(quán)進(jìn)行分配，只是分配到行政區(qū)域而已。河南省水利廳水政水資源處處長郭貴明說，分到各地的水權(quán)，基本是在一個大的水資源總量的前提下，考慮各地現(xiàn)時的實際用水量、用水效率、未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求等方面因素決定的。

這是分到各行政區(qū)，那么未來分到更微觀的用水主體又依據(jù)什么?中科院地理科學(xué)與資源研究所研究員賈紹鳳認(rèn)為這并不難，他說，現(xiàn)在我國工商業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)灌區(qū)已普遍實行了取水許可制度，未來在這個制度的基礎(chǔ)上，把五年一許可延長至二三十年，再賦予其處置、轉(zhuǎn)讓、收益等權(quán)能，就成為水權(quán)了，也就完成了初始水權(quán)的分配。

疑問二：水資源作為商品交易后，會不會因為追逐利益，而使生態(tài)用水、民生用水得不到保障?

首先，并不是所有的水資源都確權(quán)。賈紹鳳說，能確權(quán)的水資源只是我們可以使用的，就是在用水紅線內(nèi)的水資源，這是先保障了生態(tài)用水之后的部分。所以確權(quán)不但不影響生態(tài)用水，實行好了還能保障生態(tài)用水。

其次，以破壞生態(tài)而取得的水權(quán)，可以禁止其交易。郭貴明說，河南省規(guī)定，水權(quán)轉(zhuǎn)讓只有在地下水不存在超采、最嚴(yán)格水資源管理制度考核合格等條件下才能進(jìn)行。

至于民生用水，受訪專家和官員均表示，這一點無須顧慮，水權(quán)分配將優(yōu)先考慮民眾生活用水。

疑問三：農(nóng)業(yè)用水水價低，工業(yè)用水水價高，如何保證工業(yè)用水、城市用水不擠占農(nóng)業(yè)農(nóng)村用水?

郭貴明說，在河南，農(nóng)業(yè)用水有灌溉定額，即每畝至少保障的用水額度，只要落實得好，農(nóng)業(yè)用水不會被擠占。

湖北省宜都市水利局總工程師張祥艷認(rèn)為，要避免城市工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)農(nóng)村用水，關(guān)鍵是在最開始分配水權(quán)時，要有全面、細(xì)致的測算，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村的水權(quán)得到保障。

疑問四：水權(quán)改革后，用水成本會大幅上升嗎?

內(nèi)蒙古水利廳水資源處副處長李彬說，優(yōu)先保障的用水，比如生活用水、農(nóng)業(yè)用水等，供水價格不太受水權(quán)改革影響;已經(jīng)取得用水指標(biāo)的工業(yè)項目、建設(shè)工程等，供水價格的變化也不會大;但未來新增的二三產(chǎn)業(yè)企業(yè)，許多需要在市場上去購買水權(quán)，而水權(quán)越來越稀缺，其用水成本恐怕會增加。這也是水權(quán)改革促進(jìn)節(jié)約用水、提高水資源配置效率的題中應(yīng)有之義。

疑問五：水資源有豐年，有枯年，用水戶購買水權(quán)后在供水不足時，權(quán)利如何保障?

賈紹鳳說，水權(quán)是按照多年平均水量來分配的，遇到枯水年，用戶就按比例減少用水量。

疑問六：南方豐水區(qū)也需要水權(quán)改革嗎?

張祥艷認(rèn)為，水權(quán)改革對豐水區(qū)同樣具有現(xiàn)實意義。因為，水權(quán)改革的重要目的之一，是節(jié)約和保護(hù)水資源。通過確權(quán)，能夠更好地激發(fā)受益戶維護(hù)水利設(shè)施、節(jié)約用水的積極性。

賈紹鳳說，南方在枯水年，也存在水資源不夠用的問題，所以有水權(quán)改革的必要。另外，水權(quán)的內(nèi)涵也不僅僅是水量，還包括水質(zhì)，水權(quán)確定后，供水的水質(zhì)達(dá)不到，也是對其權(quán)利的侵害。南方豐水區(qū)進(jìn)行水權(quán)改革，可以保障用水戶在這方面的權(quán)益。

疑問七：水資源確權(quán)后，會不會出現(xiàn)水權(quán)大戶長期閑置水權(quán)，造成浪費(fèi)?甚至?xí)粫裢恋匾粯�，出現(xiàn)囤積、炒作等現(xiàn)象?

賈紹鳳說，水資源與別的物品不同，你今年不用就流掉了，不會累加到明年，沒辦法囤積，炒作就很困難。另外，就算水權(quán)閑置不賣，也不算浪費(fèi)，因為水終歸是在大自然里，人類沒用，那就是生態(tài)用了，這未必不是一件好事。

宜都市陸城水利管理站站長李建新認(rèn)為，在農(nóng)村地區(qū)一般不會出現(xiàn)囤積居奇問題。一是村組之間、村民之間較為熟悉，容易協(xié)調(diào)溝通;二是基層水權(quán)確權(quán)時，方案會廣泛征求村民意見，相對比較公平，不大可能出現(xiàn)個別村民占有水資源量遠(yuǎn)超其他村民的現(xiàn)象。

疑問八：水權(quán)改革中，政府應(yīng)該發(fā)揮哪些作用?

賈紹鳳說，水資源即使確權(quán)后，它也只具備準(zhǔn)商品屬性，在水權(quán)市場中，政府的作用必不可少。比如，政府須承擔(dān)水權(quán)登記、水權(quán)變更審查的職能。未來，像土地的用途管制一樣，農(nóng)業(yè)用水不能隨隨便便就變?yōu)楣ど虡I(yè)用水。政府還應(yīng)在現(xiàn)有水文監(jiān)測機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，完善和強(qiáng)化水權(quán)量化服務(wù)工作，筑牢水權(quán)市場的基礎(chǔ)�？傊�，在以后的水資源配置體制中，市場是信息提供者、主要的資源配置者;社會，尤其是利益相關(guān)方是監(jiān)督者、決策參與者;政府應(yīng)該是組織者、協(xié)調(diào)者、決策者和水權(quán)市場的監(jiān)督管理者。