《國家環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃基本思路》已編制完成，初步提出2020年及2030年兩個階段性目標。在“十三五”期間，建立環(huán)境質量改善和污染物總量控制的雙重體系，實施大氣、水、土壤污染防治計劃，實現三大生態(tài)系統(tǒng)全要素指標管理；在既有常規(guī)污染物總量控制的基礎上，新增污染物總量控制注重特定區(qū)域和行業(yè)；空氣質量實行分區(qū)、分類管理，2020年，PM2.5超標30%以內城市有望率先實現PM2.5年均濃度達標。

在近日召開的全國環(huán)保工作會議上，環(huán)保部部長周生賢指出要全面推進“十三五”環(huán)保規(guī)劃編制。

21世紀經濟報道記者獨家獲悉，環(huán)保部編制完成《國家環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃基本思路》(以下簡稱《基本思路》)，提出了環(huán)保“十三五”規(guī)劃的基礎與形勢、目標、重大戰(zhàn)略任務、重大工程和項目以及制度建設和政策創(chuàng)新。

“環(huán)保‘十三五’規(guī)劃堅持遠近結合，既要以五年為主，必須要提出與全面建成小康社會相適應的環(huán)境質量奮斗目標，又要考慮更長時期的遠景發(fā)展，注重深化生態(tài)文明領域和關鍵環(huán)節(jié)改革；必須牢牢把握人民群眾是否滿意、生態(tài)環(huán)境是否健康和安全的出發(fā)點、著力點，全面體現深化改革、依法治國和經濟新常態(tài)，以環(huán)境質量改善為核心，適應社會新期待，國家、區(qū)域、城市、鄉(xiāng)村相結合，建立環(huán)境質量改善和污染排放總量雙重體系，綜合反映治污減排、風險防范、空間優(yōu)化、制度建設進展，注重在重點地區(qū)、行業(yè)精準發(fā)力、精益管控，打贏大氣、水體、土壤污染防治三大戰(zhàn)役。”環(huán)保部規(guī)劃財務司司長趙華林對21世紀經濟報道記者介紹。

趙華林指出，“在經濟新常態(tài)下，環(huán)境管理需要新思維，管理手段應在繼續(xù)堅持、深化完善總量控制制度的基礎上，向分地區(qū)、分時段的流量控制轉變，這是基于環(huán)境容量的精細化管控模式，既可以在確保環(huán)境質量的前提下充分利用自然環(huán)境的自凈能力，又可以在不良環(huán)境條件下精準地采取措施以確保環(huán)境質量。”

“十三五”環(huán)保規(guī)劃目標初定

“十三五”環(huán)保工作面臨著諸多機遇與挑戰(zhàn)。

根據《基本思路》，機遇之一即經濟增速換擋，污染物新增量進入收窄期。對此趙華林解釋，"GDP增長進入中高速發(fā)展通道，重化工業(yè)快速發(fā)展的勢頭減緩，第三產業(yè)成為拉動經濟增長的主力，總量和結構都在向有利環(huán)境保護的方向發(fā)展。粗鋼、水泥以及銅、鋁、鉛、鋅等主要有色金屬產品產量預期在2015年至2020年左右出現峰值，傳統(tǒng)污染物新增量同比下降，污染物排放高位趨緩。

同時，挑戰(zhàn)也十分明顯，挑戰(zhàn)之一即污染治理遲疑不決、患得患失。“隨著宏觀經濟增長步入新常態(tài)，如何處理好節(jié)能減排與經濟增長和就業(yè)保障的關系成為難題，環(huán)保資金投入和增長的可持續(xù)性存在變數。”趙華林解釋，一些地方政府財政收入增速放緩、企業(yè)效益下滑，政府環(huán)保投入長效機制難以為繼，企業(yè)治污決心和行動出現遲疑，有的企業(yè)可能不上治污設施、上了治污設施也不正常運行，甚至偷排漏排，監(jiān)管難度加大。

綜合考慮我國環(huán)境保護現階段的特點和“十三五”期間經濟社會發(fā)展趨勢，《基本思路》初步提出了“十三五”期間環(huán)境保護奮斗目標，主要包括兩個階段性目標。

首先，到2020年，主要污染物排放總量顯著減少，空氣和水環(huán)境質量總體改善，土壤環(huán)境惡化趨勢得到遏制，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強，輻射環(huán)境質量繼續(xù)保持良好，環(huán)境風險得到有效管控，生態(tài)文明制度體系系統(tǒng)完整，生態(tài)文明水平與全面小康社會相適應。

其次，到2030年，全國城市環(huán)境空氣質量基本達標，水環(huán)境質量達到功能區(qū)標準，土壤環(huán)境質量得到好轉，生態(tài)環(huán)境質量全面改善，經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護基本協(xié)調，生態(tài)文明水平全面提高。

主要污染物總量

指標體系擴容

《基本思路》提出要以質量改善為核心，優(yōu)化和完善主要污染物總量控制指標體系。

趙華林指出，根據質量改善需求，繼續(xù)實施全國二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮排放總量控制，進一步完善總量控制指標體系，提出必要的總量控制指標，以倒逼經濟轉型。

根據《基本思路》，初步考慮，對全國實施重點行業(yè)工業(yè)煙粉塵總量控制，對總氮、總磷和揮發(fā)性有機物(以下簡稱VOCs)實施重點區(qū)域與重點行業(yè)相結合的總量控制，增強差別化、針對性和可操作性。

“新增的四種污染物總量控制指標并不是在所有的區(qū)域和所有的行業(yè)實施，而是在某些重點區(qū)域和重點行業(yè)分別實施，這也是它們區(qū)別于既有的四種主要污染物控制指標的地方。”趙華林解釋。

同時，根據《基本思路》，初步考慮在電力、鋼鐵、水泥等重點行業(yè)開展煙粉塵總量控制，實施基于新排放標準的行業(yè)治污減排管理，把問題突出、影響范圍廣的區(qū)域大點源煙粉塵排放量降下去。

相比煙粉塵，VOCs的控制難度更大。根據世界衛(wèi)生組織的定義，所謂VOCs是指沸點在50℃-250℃的化合物，室溫下飽和蒸汽壓超過133.32Pa，在常溫下以蒸汽形式存在于空氣中的一類有機物。VOCs主要產生于石化、有機化工、合成材料、化學藥品原料制造、塑料產品制造、裝備制造涂裝、包裝印刷等行業(yè)。

“VOCs也是作為二次污染物PM2.5的重要前體物之一，因此它納入總量控制指標體系，對控制PM2.5將具有重要作用。”中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合對21世紀經濟報道記者解釋，相比二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等大氣污染物，VOCs的治理基礎還十分薄弱。

目前，針對VOCs產生量最大的石化行業(yè)，環(huán)保部已于去年年底發(fā)布了《石化行業(yè)揮發(fā)性有機物綜合整治方案》。

根據這一方案，環(huán)保部提出，到2017年，全國石化行業(yè)基本完成VOCs綜合整治工作，建成VOCs監(jiān)測監(jiān)控體系，VOCs排放總量較2014年削減30%以上。目前的首要任務是對石化企業(yè)VOCs排放環(huán)節(jié)、治理措施和效果、VOCs排放量和VOCs物質清單等開展排查，并作為VOCs排污收費、總量控制和危險化學品環(huán)境管理等的依據。

對VOCs治理的難度，環(huán)保部污染防治司司長趙英民曾經解釋，由于VOCs無組織排放的特點，其治理很難像治理二氧化硫和氮氧化物那樣，主要通過制定重點行業(yè)強制排放標準和電價補貼政策，就能起到立竿見影的作用，“不是出一個政策就可以監(jiān)管，而是要更多地發(fā)揮市場的作用。”

他進一步指出，很多發(fā)達國家制定了國家排放標準，并對排放VOCs產品進行征稅，即含VOCs多的產品，稅收就高，通過價格手段來減少VOCs的排放。

在煙粉塵和VOCs之外，總氮、總磷這兩種總量控制新指標也值得關注。實際上，在“十二五”環(huán)保規(guī)劃里面，國家已經提出，在已富營養(yǎng)化的湖泊水庫和東海、渤海等易發(fā)生赤潮的沿海地區(qū)實施總氮或總磷排放總量控制。

根據《基本思路》，“十三五”期間初步考慮在三湖一庫、海河流域以及長三角等污染最嚴重、問題最突出的地區(qū)實行總氮或總磷區(qū)域排放量總量控制，要求沿海城市污水處理廠實施脫氮除磷。

趙華林介紹，在設置水、大氣環(huán)境質量和總量控制指標的基礎上，初步考慮將全國耕地土壤環(huán)境質量、牧草地土壤環(huán)境質量、生態(tài)紅線保護面積、生態(tài)服務功能提升等指標納入“十三五”規(guī)劃，力爭突破既往規(guī)劃土壤和生態(tài)保護規(guī)劃目標薄弱狀況，實現水、大氣、土壤、生態(tài)系統(tǒng)等全要素目標指標管理，奠定對所有環(huán)境介質監(jiān)管的規(guī)劃基礎。

空氣質量目標分區(qū)管理

根據《基本思路》，在“十三五”期間實施《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》三大行動計劃，分區(qū)域持續(xù)改善環(huán)境質量。

其中，空氣質量的改善尤為值得關注。“為實現空氣質量改善，需要二氧化硫、氮氧化物、一次顆粒物(工業(yè)煙粉塵)、揮發(fā)性有機物等的共同減排。”趙華林解釋，在全國層面堅持不懈開展大氣污染綜合防治的同時，由國家制定分區(qū)域、有差別的空氣質量目標，各地區(qū)依據基于排放清單等法規(guī)推薦方法確定達到空氣質量目標的多污染物排放控制要求，并制定相應的工作方案。

根據《基本思路》，在PM2.5嚴重、大氣污染傳輸影響顯著的東中部12個省、珠三角、成渝區(qū)域全面實施第六階段新車排放標準、非道路機械實施第四階段排放標準；大力推進區(qū)域大氣污染協(xié)同控制，形成區(qū)域統(tǒng)一的環(huán)境決策協(xié)商機制、信息通告與報告機制、環(huán)評區(qū)域會商機制、區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制和區(qū)域重污染天氣應急聯(lián)動機制；建立反映區(qū)域污染特征的差別化質量目標和任務。

同時，珠三角區(qū)域重點抓好多污染物協(xié)同控制，控制PM2.5和O3等二次污染物形成，力爭PM2.5年均濃度基本達標；成渝地區(qū)重點控制以PM2.5、PM10為代表的顆粒物污染，力爭總體達到珠三角現狀水平；東中部12省市(包括北京、天津、河北、山西、河南、山東、湖北、湖南、安徽、上海、江蘇、浙江等)重點控制以PM2.5、PM10為代表的顆粒物污染，兼顧京津冀、長三角等區(qū)域的O3污染，力爭總體水平達到成渝現狀水平。

《基本思路》提出，全國其他地區(qū)以控制PM10為重點，省會及計劃單列市等中心城市兼顧PM2.5和O3的控制。根據城市污染程度和改善的不同，對接近標準的城市提出達標時間要求，對超標嚴重的城市提出濃度下降比例要求。

通過上述分區(qū)分類管理空氣質量的措施，環(huán)保部期望到“十三五”末，PM2.5超標30%以內城市率先實現PM2.5年均濃度達標，PM2.5超標1倍以上的城市力爭到“十三五”末將超標程度縮小三分之一以上，其它超標程度的城市力爭到“十三五”末有所改善，力爭全國地級以上城市重污染天氣減少60%左右，城市空氣質量平均達標天數比例明顯提高。

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