王茹

連續(xù)的霧霾籠罩讓國人再一次深切體會到快速發(fā)展帶來的環(huán)境代價，“霧霾”也成為繼“改革”之后最受社會關(guān)注的熱詞。網(wǎng)絡(luò)上防毒面具式的防霾口罩賣至脫銷，出國訪問或旅游回來最受歡迎的禮物由奶粉變?yōu)榱丝谡�，偶爾出現(xiàn)的藍天白云為北京這樣的大城市居民帶來的喜悅不免讓人心生悲涼。

然而，從目前的霧霾治理現(xiàn)狀看，政府的努力和民間的呼聲并沒有帶來明顯效果。究其根本：一是急功近利，目光短淺。就目前各大城市對霧霾防治的措施來看，多是應(yīng)急性措施，例如霧霾達到什么程度開始灑水降塵、工廠限產(chǎn)、建筑工地停工等。二是一盤散沙，缺少合力。目前的霧霾治理雖有國務(wù)院出臺的《大氣污染防治行動計劃》做統(tǒng)領(lǐng)，但主要落實主體是地方政府，而包括霧霾形成機理、政府考核機制在內(nèi)的最核心問題都不是地方政府所能解決，需要中央統(tǒng)籌甚至直接落實，缺乏最核心制度設(shè)計的霧霾治理必然是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。三是陽奉陰違，舍本逐末。治理霧霾就像改革一樣，需要“啃硬骨頭”，因為會觸及各方面的既得利益，必然招致巨大阻力。如何設(shè)計比稅收更有吸引力或約束力的機制，從而改變地方政府的利益驅(qū)動顯得至關(guān)重要。

因此，想有效治理甚至根除霧霾，需要強有力的國家意志介入。

關(guān)注霧霾的人們可能會發(fā)現(xiàn)，社會上關(guān)于霧霾形成原因的討論似乎不堪一擊。若是原因都不清楚，更妄談解決辦法。我們有集中力量辦大事的優(yōu)勢和傳統(tǒng)，如果能迅速建立霧霾研究的“國家隊”，拿出“兩彈一星”精神，在比較短的時間內(nèi)先通過研究和實驗搞清霧霾的形成機理，然后再探尋治理和解決之道。

以中央統(tǒng)籌避免地方政府瞎子摸象

中央和地方的事權(quán)劃分體現(xiàn)在各個方面，在霧霾治理中必須明確界定哪些職責(zé)應(yīng)屬中央政府承擔(dān)，哪些職責(zé)主要靠地方政府落實。目前的狀況是中央政府滿腔熱血，強勢力推，但一方面該統(tǒng)一解決的事沒解決，例如霧霾到底從何而來，可能的解決辦法有哪些，這些根本性的問題還沒有徹底明晰，而這些問題并不是地方政府層面所能解決；另一方面強制化、簡單化分解目標，缺乏科學(xué)、細化、有效的考核體系，甚至不同部門對地方的考核有沖突，讓地方政府無所適從。

從地方政府來看，一方面面臨著來自中央和公眾的巨大壓力，又事關(guān)自身和家人身體健康，因此不能說沒有內(nèi)生動力去積極解決霧霾問題；另一方面由于很多根本機理不清晰，所采取的措施難免瞎子摸象、胡打亂撞。

切實加強環(huán)境規(guī)制

首先是加強法律規(guī)制的制定，盡快出臺《清潔空氣法》。法律在經(jīng)濟社會發(fā)展中起著重要的約束和托底作用。1952年的“霧都劫難”催生了英國的《清潔空氣法》，各發(fā)達國家基本都出臺了類似法案，對空氣污染的治理和空氣質(zhì)量的提高發(fā)揮了重要作用。而我國目前最新版的《大氣污染防治法》是2000年版本，污染物種類、排放標準、治理措施等已嚴重滯后于現(xiàn)實情況，急需盡快修訂甚至重新立法。

其次是盡快完善環(huán)境標準。從空氣主要污染物來看，都可以通過從源頭制定或提高環(huán)境標準來減少排量。如要減少汽車尾氣的排放，限號、限行只是無奈之舉，也是違背市場規(guī)律的下下策，根本還在于提高汽油質(zhì)量標準、機動車尾氣排放標準，讓不達標的汽油和機動車無法上市，再適當輔以數(shù)量控制手段，才可能事半功倍。

再次是要切實加強環(huán)境執(zhí)法部門獨立性�，F(xiàn)在的環(huán)保部門可以說處在極其尷尬的境地，本身承擔(dān)著環(huán)境評估和環(huán)境執(zhí)法的職責(zé)，但由于現(xiàn)行體制所限，在實際執(zhí)法過程中時常受到各級地方政府的行政干擾，尤其要對一些創(chuàng)收貢獻較大的企業(yè)進行環(huán)境執(zhí)法難上加難。因此，應(yīng)將環(huán)保部門獨立性盡快提高，可以考慮參考司法部門和紀委的相關(guān)設(shè)置和定位，給環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)造更加獨立的空間。

加快可再生能源替代速度

從目前我們所了解的霧霾主要成分來看，汽車尾氣、工業(yè)污染物排放、燃煤等都只是我國現(xiàn)有能源消費結(jié)構(gòu)的外在表現(xiàn)。以煤為主、以不可再生能源為主的能源消費結(jié)構(gòu)決定了即使采取節(jié)能減排措施也只能少量減少污染物的產(chǎn)生，要從根本上改變，必須加快可再生能源替代速度，以太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮�、生物質(zhì)能等可再生能源替代傳統(tǒng)化石能源，而可再生能源的迅速替代同樣需要國家意志去推行。

一是加強基礎(chǔ)性研究，解決可再生能源利用的技術(shù)性和經(jīng)濟性問題。二是修訂可再生能源發(fā)展中長期規(guī)劃，把原有時間節(jié)點適當前移。三是在對地方政府考核中充分體現(xiàn)可再生能源占比等指標的重要性，并與官員升遷、領(lǐng)導(dǎo)班子考核緊密掛鉤。四是對企業(yè)利用可再生能源給予實質(zhì)性激勵，充分利用財政補貼、優(yōu)惠貸款、稅收減免、專項基金等政策手段，對一些在可再生能源利用技術(shù)或?qū)嵺`方面有重大突破的企業(yè)，可以由政府出面對相關(guān)項目進行權(quán)威論證、大力推廣。

反思現(xiàn)有城市發(fā)展模式

中國的霧霾分布顯示出與倫敦、洛杉磯等不同的特性，如流動性更強、影響范圍更廣，且多是在城市群之間遷移和互相影響，如京津冀與長三角。這既反映了我國現(xiàn)有城市發(fā)展模式的弊端，也為未來的城鎮(zhèn)化浪潮敲響了警鐘。城市規(guī)模不斷擴大、城市群范圍不斷擴大，一是在我國目前所處的工業(yè)化時期自然會帶來工業(yè)集聚，直接導(dǎo)致工業(yè)污染物的增加；二是人口的集聚必然帶來機動車數(shù)量的暴增，汽車尾氣排放必然增加；三是建筑物密集必然帶來建筑能耗的迅速增加，而我國目前的建筑物能源供應(yīng)仍以化石能源為主，其中煤占的比重最大，也直接導(dǎo)致空氣中由燃煤引起的顆粒物數(shù)量隨之增加。

未來城市發(fā)展不能盲目求大，不能一味強調(diào)大城市的輻射作用、規(guī)模效應(yīng)、拉動消費，必須從城市布局、建筑物節(jié)能、交通設(shè)計、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等各方面統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計我國未來的城鎮(zhèn)化路徑，真正走出人與自然和諧發(fā)展的健康城鎮(zhèn)化道路。

（作者單位：國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部）

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