2013年以來，從中央到地方各級(jí)政府部門針對(duì)大氣污染防治搭建起一系列政策框架，專家學(xué)者也開出種種藥方。

中國證券報(bào)記者日前在治霾風(fēng)聲最緊的河北多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政策真正進(jìn)入到落實(shí)層面時(shí)，地方政府及企業(yè)均面臨眾多難題，政府想治污又想保GDP，企業(yè)則在與政策的博弈中求生存。在“剪不斷、理還亂”的利益困局中，要打贏治霾這場(chǎng)持久戰(zhàn)，調(diào)整地方行政考核機(jī)制、將環(huán)保納入制度勢(shì)在必行。

治霾升級(jí)工業(yè)重鎮(zhèn)總動(dòng)員

“我們從今年國慶節(jié)至今，就沒休息過一個(gè)完整的周末”，見到中國證券報(bào)記者時(shí)，邢臺(tái)市沙河市環(huán)保局辦公室主任李剛?cè)绱吮硎�。他告訴記者，大氣污染防治已被列為一項(xiàng)“政治任務(wù)”，成為高懸在河北全省各級(jí)政府頭頂上的“達(dá)摩克利斯之劍”，誰都不敢對(duì)此懈怠。

如果論及從去年在全國打響的“霧霾治理戰(zhàn)”的風(fēng)暴中心何在，河北無疑首當(dāng)其沖。全國10個(gè)污染最嚴(yán)重的城市，河北一度穩(wěn)占六七個(gè)。

為早日摘掉“污染源頭”的帽子，河北省上上下下齊動(dòng)員，今年以來接連出臺(tái)了多個(gè)政策文件，而這也是河北多個(gè)市縣以及京津冀及周邊地區(qū)的共同舉措。為增強(qiáng)政策落實(shí)力度，各地更是將這一系列政策文件細(xì)化為各政府職能部門的階段性目標(biāo)和措施，每一個(gè)階段目標(biāo)都要對(duì)照驗(yàn)收，完不成的要對(duì)具體責(zé)任部門和責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。

河北省省委書記周本順在今年9月的全省大氣污染防治行動(dòng)動(dòng)員大會(huì)上曾嚴(yán)辭指出，河北省一定要肩負(fù)起防治大氣污染的重大歷史使命，“環(huán)境問題再也不是一個(gè)簡單的經(jīng)濟(jì)問題，而是一個(gè)嚴(yán)峻的政治問題”。

層層重壓之下，地方各級(jí)政府如臨大敵。沙河所在的邢臺(tái)市由于在環(huán)保部通報(bào)的空氣質(zhì)量城市排名中數(shù)次“墊底”，更成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)，這里的氣氛格外緊張。

李剛告訴記者，盡管現(xiàn)在大氣污染防治已成為全省、全市的一項(xiàng)全局性工作，涉及多個(gè)職能部門，但作為污染治理首要相關(guān)方的環(huán)保部門首當(dāng)其沖，他們每天奔忙于各種會(huì)議、檢查及環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法的具體事務(wù)中，不敢懈怠。

記者了解到，今年下半年以來，沙河市就因?yàn)閹灼鹞廴臼鹿识鴮?dǎo)致一些縣鎮(zhèn)政府及環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)先后被免職。而這一現(xiàn)象近期也同樣發(fā)生在廊坊、邯鄲等地，廊坊市文安縣一些鋼廠在環(huán)保部督查中數(shù)次被點(diǎn)名批評(píng)，這直接導(dǎo)致當(dāng)?shù)乜h長被免職。

“下半年以來，我們明顯能感覺到從國家到省里的政策調(diào)子越來越高，大大小小的會(huì)開始之前，首先要觀看環(huán)保部暗訪大氣污染防治及市里突擊檢查情況的影像資料，以警醒大家”，李剛告訴記者，沙河市現(xiàn)在要求，環(huán)保局每天都要準(zhǔn)時(shí)發(fā)送當(dāng)?shù)豍M2.5監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)到主管領(lǐng)導(dǎo)的手機(jī)上，一天早中晚三報(bào)。

“如果看到哪天PM2.5數(shù)值偏高了，主管領(lǐng)導(dǎo)會(huì)一個(gè)電話打到環(huán)保局，要求立即采取相應(yīng)措施。我們手機(jī)24小時(shí)必須保持暢通，隨時(shí)待命。”他說。

政府顧慮財(cái)政就業(yè)受沖擊

目前各地推進(jìn)大氣污染治理的一大抓手，是針對(duì)污染重、且產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的高耗能、高污染行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能。對(duì)于這一舉措，各地政府通常自我形容為“壯士斷腕”。

對(duì)于霧霾治理可能帶來的一些不利影響，相關(guān)政府人士曾表達(dá)過難處。河北省省長張慶偉就曾在一次會(huì)議上坦承，他現(xiàn)在有兩個(gè)顧慮：“一是今冬明春污染重，明年全國‘兩會(huì)’不好意思見大家。二是為減排關(guān)閉污染企業(yè)影響了GDP，正考慮明年怎么向省人代會(huì)報(bào)告。”

對(duì)此，一位業(yè)內(nèi)人士向記者評(píng)價(jià)道，這種糾結(jié)很真實(shí)、很典型。環(huán)保與發(fā)展，哪個(gè)更重要、更緊迫？不僅省長，市長、縣長乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，都面臨困難選擇。

12月10日傍晚時(shí)分，記者來到沙河市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，這里坐落著近百家玻璃生產(chǎn)及深加工企業(yè)。據(jù)當(dāng)?shù)卣峁┑男畔�，沙河市玻璃產(chǎn)業(yè)2012年銷售收入達(dá)390億元，為該市貢獻(xiàn)了當(dāng)年超過一半的財(cái)政收入，成為當(dāng)?shù)刈畲蠼?jīng)濟(jì)支柱。不僅如此，沙河市玻璃工業(yè)以相對(duì)較完整的產(chǎn)業(yè)鏈成為全國玻璃生產(chǎn)加工的重鎮(zhèn)。

“‘十二五’期間由于政府專門出臺(tái)規(guī)劃立志打造千億級(jí)玻璃產(chǎn)業(yè)，你看一些擴(kuò)產(chǎn)項(xiàng)目本來已經(jīng)開建了，但由于治理污染如今都停了下來”，記者循著他指的方向看到，在工業(yè)園區(qū)主干道旁邊，一排排新建成的空置廠房整齊劃一地一路延伸，占地面積足有數(shù)十畝。

除擴(kuò)產(chǎn)項(xiàng)目停建外，落后產(chǎn)能的關(guān)停也馬不停蹄。據(jù)了解，截至今年上半年，沙河市已有17家玻璃企業(yè)的37條生產(chǎn)線陸續(xù)被關(guān)停，在剛過去的10月份，又有12條生產(chǎn)線被淘汰。

這一系列舉措已開始影響到沙河市的財(cái)政稅收。根據(jù)沙河市政府披露的數(shù)字，今年市政府下達(dá)稅收任務(wù)14.24億元，同比增長14.87%。但前5個(gè)月實(shí)際入庫各稅5.06億元，慢時(shí)間進(jìn)度6.1個(gè)百分點(diǎn)，與去年同期相比減收1967萬元。而去年全年，該市規(guī)模以上工業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)的利稅總額還維持著1.4%的同比增長率。

除財(cái)稅減收外，另一個(gè)問題也相伴而生。據(jù)中國證券報(bào)記者實(shí)地了解，沙河市近期關(guān)停的12條生產(chǎn)線，涉及員工上千人，其中僅陽光玻璃廠職工就近200人，生產(chǎn)線關(guān)停后，這些人員如何妥善安置就成了問題。

在沙河市工業(yè)園區(qū)的玻璃貿(mào)易市場(chǎng)，一家加工貿(mào)易商對(duì)記者表示，目前他的廠子里有10名工人，都是本地人，而貿(mào)易市場(chǎng)里的數(shù)十家工廠和他們的情況基本相同。一旦上游玻璃生產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)停產(chǎn)潮，像他們這樣的下游廠商無疑將受到牽連。“我家住在郊區(qū)農(nóng)村，一旦這個(gè)生計(jì)沒了，自己真不知道到時(shí)候能做什么。”

事實(shí)上，這些問題并非僅沙河一地存在。在唐山市古冶區(qū)，今年淘汰了30座焦化企業(yè)煉爐，涉及下崗職工約4000人。而遼寧沈陽市的陶瓷重鎮(zhèn)法庫縣，直接拉動(dòng)就業(yè)人口達(dá)7萬人的陶瓷行業(yè)，也由于省里開展的“藍(lán)天工程”而正在經(jīng)受不小沖擊。

企業(yè)“訴苦”博弈政策保利益

在這場(chǎng)霧霾治理攻堅(jiān)戰(zhàn)中，同樣處境艱難的還有被列為霧霾“元兇”的“兩高”企業(yè)。小企業(yè)可以一關(guān)了之，大企業(yè)則被要求進(jìn)行徹底的環(huán)保整改。他們?nèi)韵Ｍㄟ^與政策不斷博弈，來換取盡可能大的生存空間。

12月11日，一場(chǎng)針對(duì)產(chǎn)能過剩行業(yè)的環(huán)保整改座談會(huì)在河北邯鄲市召開。會(huì)上，來自環(huán)保部認(rèn)證中心及污防司的人士就即將推出的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)違規(guī)項(xiàng)目環(huán)保認(rèn)定及備案方案，聽取河北省環(huán)保廳以及各市縣環(huán)保局負(fù)責(zé)人，以及各市縣的鋼鐵、水泥、玻璃和電解鋁等四大重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的意見。會(huì)議開始不久，座談會(huì)就驟然演變成四大行業(yè)企業(yè)輪番“倒苦水”的訴說會(huì)。

在會(huì)上，武安市一家鋼企的負(fù)責(zé)人代表鋼鐵行業(yè)發(fā)言表示，如果按照方案擬定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，那么邢臺(tái)的鋼鐵行業(yè)無疑面臨“滅頂之災(zāi)”。他解釋道，方案中提出的設(shè)備工藝及規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)多為參照國企的指標(biāo)制定，武安市目前60家鋼廠幾乎全為民營企業(yè)，沒有幾家能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。“僅方案中要求燒結(jié)機(jī)面積不得低于180平方米這一項(xiàng)，相信大家誰都達(dá)不到。而且按照我們的整體生產(chǎn)工藝，大的燒結(jié)機(jī)完全用不上，上了也是浪費(fèi)。”該負(fù)責(zé)人表示。

邢臺(tái)市一家鋼企的人士則表示，民營鋼企目前貢獻(xiàn)了河北省整個(gè)鋼鐵行業(yè)近9成的利潤，規(guī)模以上的企業(yè)均按照政策要求逐步加裝脫硫脫硝設(shè)施，現(xiàn)如今又要落實(shí)新的工藝設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，這讓本已陷入虧損的鋼企不勝其累。

同樣“有話要說”的還有平板玻璃行業(yè)企業(yè)。按照上述方案要求，要想不被納入產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的違規(guī)項(xiàng)目行列，玻璃企業(yè)都必須加裝煙氣脫硫、脫硝和余熱利用等設(shè)施，更重要的是不得采用煤氣發(fā)生裝置，這一裝置因煤炭燃燒不充分而帶來諸多污染，因此被要求用天然氣或者煤制氣替代。

對(duì)此，沙河市一家大型玻璃企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，沙河市的玻璃企業(yè)目前用煤均采自陜西神木等地的低硫燃煤，而且企業(yè)也都按照政府要求陸續(xù)加裝環(huán)保設(shè)施，如果正常運(yùn)行，排放的煙氣中各成分的含量基本可以達(dá)到排放限值要求。但是現(xiàn)在政策上又要求前端的燃燒系統(tǒng)改用天然氣或者煤制氣，這將給企業(yè)帶來巨大的成本負(fù)擔(dān)。

“直接改用天然氣每立方米要比目前高出數(shù)倍，而且供應(yīng)缺口大，不現(xiàn)實(shí)。如果改用煤制氣，用氣成本雖然增加不多，但一臺(tái)氣化爐價(jià)格達(dá)千萬元以上，而且要牽涉窯爐的整體工藝改造，對(duì)于企業(yè)來說，投資成本實(shí)在太大”，該負(fù)責(zé)人表示，他們測(cè)算，現(xiàn)在整個(gè)平板玻璃行業(yè)市場(chǎng)才800億元左右，而煤改氣投入成本就高達(dá)170億元，這對(duì)于企業(yè)來說有不小壓力。

另一家玻璃企業(yè)則直接“討價(jià)還價(jià)”道，“煤改氣”目前已成為大氣污染防治的大勢(shì)所趨，玻璃行業(yè)也是重點(diǎn)對(duì)象，如果非要改也行，但最好是允許玻璃企業(yè)不再在后端煙氣通道上加裝脫硫脫硝設(shè)施，以減小企業(yè)負(fù)擔(dān)。“目前國內(nèi)主流的煤制氣化爐上已安裝了脫硫設(shè)備，且排出的氮氧化物濃度接近排放限值要求，沒有必要再在后端進(jìn)行二次脫硫脫硝。”他表示。

與上述企業(yè)一樣，面對(duì)不斷提升的政策門檻，水泥和電解鋁行業(yè)代表也紛紛表示“難度很大”。

對(duì)此，一位與會(huì)的環(huán)保部專家對(duì)記者表示，企業(yè)所表達(dá)的困難呼聲中有些的確能理解，但有些明顯則是在落實(shí)環(huán)保政策要求的同時(shí)，盡量追求成本最小化的權(quán)宜之計(jì)。他認(rèn)為，大氣污染防治已刻不容緩，這要求政府一方面要守住政策門檻的底線，另一方面也需要加強(qiáng)政策制定的科學(xué)性和因地制宜，不能搞“一刀切”。

機(jī)制欠缺地方考核需轉(zhuǎn)思路

霧霾治理的“戰(zhàn)車”在政府及企業(yè)糾結(jié)不已的氛圍中緩慢向前，卻抵擋不住連天“霾毒”的不斷加重之勢(shì)。這不得不引起業(yè)界反思：到底該如何化解目前的困局？

河北科技大學(xué)環(huán)境工程學(xué)院教授郭斌對(duì)記者表示，當(dāng)前大氣污染防治成敗與否的最關(guān)鍵因素在于污染企業(yè)，而提高企業(yè)治理污染積極性的動(dòng)力一方面來自正向激勵(lì)，另一方面來自反向倒逼。

他解釋稱，適度的財(cái)稅減免以及落實(shí)環(huán)保措施的獎(jiǎng)勵(lì)自在情理之中。但企業(yè)作為以追求利益最大化為目標(biāo)的行為主體，更重要的是通過約束機(jī)制來倒逼其搞好環(huán)保。

郭斌認(rèn)為，目前最迫在眉睫的是出臺(tái)新的《大氣污染防治法》，這是在法律層面為推進(jìn)制度化治理污染提供強(qiáng)有力支撐。“現(xiàn)階段企業(yè)違法成本低，守法成本高，一噸鋼鐵如果加裝脫硫設(shè)施，新增運(yùn)行成本達(dá)100-200元，同樣年產(chǎn)1萬噸的兩家廠子，守法的企業(yè)其運(yùn)營成本要相對(duì)高出數(shù)百萬元，這顯然不公平。”

燕山大學(xué)環(huán)境工程系教授宋來洲則對(duì)記者表示，一些地方政府仍難擺脫的污染防治與保GDP增長及就業(yè)的“糾結(jié)癥”可能會(huì)延緩霧霾治理的成效，這也需要徹底解除地方政府的顧慮。

宋來洲表示，國家即將啟動(dòng)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)，其中就涉及一系列全新的制度安排。他指出，以環(huán)首都生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)為例，最核心的便是建立起針對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度。“有些地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，且多年發(fā)展下來過度依賴一些‘兩高’產(chǎn)業(yè)，無論是淘汰落后產(chǎn)能，還是治理污染，這些地區(qū)都將受到雙重沖擊。因此，由中央財(cái)政針對(duì)這些地區(qū)設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償資金，短期助其脫困，長期可升級(jí)為產(chǎn)業(yè)扶持資金引導(dǎo)其因地制宜地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，這些設(shè)想不難化作現(xiàn)實(shí)。”他說。

郭斌認(rèn)為，地方政府的主觀能動(dòng)性還需在行政管理體制上建立“倒逼”機(jī)制。除目前學(xué)界普遍提出的污染治理重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭芯G色GDP考核外，對(duì)于這些地區(qū)政府職能部門，應(yīng)引入“一票否決”制，以將“政治任務(wù)”的理念化作具體可實(shí)施的約束措施。

值得欣慰的是，這一點(diǎn)已引起政策方重視。中組部近日就印發(fā)通知，要求改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作，不搞GDP排名，選人用人不以GDP論英雄。

“如果‘不以GDP論英雄’真的能落實(shí)為中央及地方的共識(shí)及自覺行為，那么無疑是為地方政府解除了懸在頭頂上多年的‘緊箍咒’，大家才會(huì)專心地念好霧霾治理這本‘經(jīng)’。”郭斌如是說。

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