最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度的實(shí)現(xiàn)需要相應(yīng)的保障措施進(jìn)行支撐�？梢越梃b最嚴(yán)格水資源管理制度，配套出臺(tái)實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度考核辦法，并明確各省、自治區(qū)、直轄市工作目標(biāo)。同時(shí)，健全環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系，完善環(huán)境管理體制，完善環(huán)境投入機(jī)制，健全政策法規(guī)和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等。

和誰(shuí)對(duì)話?

王紅瑞，北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師。長(zhǎng)期從事水資源系統(tǒng)分析、水資源政策與管理、環(huán)境規(guī)劃與評(píng)價(jià)等方面的研究和教學(xué)工作。主持和參與國(guó)家級(jí)、省部級(jí)科研項(xiàng)目40余項(xiàng)，出版著作3部，發(fā)表論文130余篇，其中SCI/EI檢索文章40篇。

為什么對(duì)話?

黨的十八大報(bào)告明確指出，要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度。2012年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見(jiàn)和考核辦法。一些地區(qū)已初步開(kāi)始進(jìn)行最嚴(yán)格水資源管理制度的試點(diǎn)工作。我們想知道，最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度的內(nèi)涵是什么？最嚴(yán)格水資源管理制度能為建立和完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度帶來(lái)哪些啟示？

對(duì)話人:王紅瑞北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院教授

采訪人:中國(guó)環(huán)境報(bào)記者

點(diǎn)擊一:焦點(diǎn)關(guān)注完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度

關(guān)鍵思路隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量變化以及環(huán)境管理需求的不斷調(diào)整，最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度應(yīng)該應(yīng)時(shí)而調(diào)，在充分體現(xiàn)時(shí)效性中，階段性地調(diào)整和發(fā)展

記者：黨的十八大報(bào)告明確指出，要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度。您如何理解最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度的內(nèi)涵？

王紅瑞：最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度是相對(duì)于過(guò)去的環(huán)境保護(hù)制度來(lái)說(shuō)的。我認(rèn)為，最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度的內(nèi)涵應(yīng)該是：為應(yīng)對(duì)環(huán)境污染與生態(tài)破壞嚴(yán)峻形勢(shì)，在原有環(huán)境保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，在污染產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移或擴(kuò)散、治理等全過(guò)程中嚴(yán)把保護(hù)關(guān)，在大力強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的同時(shí)，建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究和環(huán)境損害賠償?shù)戎贫龋瑥亩鴮?shí)現(xiàn)污染持續(xù)下降、生態(tài)持續(xù)改善。

記者：有專(zhuān)家認(rèn)為，最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度是動(dòng)態(tài)的，應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量變化而不斷調(diào)整。對(duì)此，您是如何理解的？

王紅瑞：這主要是從其時(shí)效性出發(fā)來(lái)說(shuō)的。一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生一系列破壞；另一方面，人類(lèi)社會(huì)文明發(fā)展對(duì)環(huán)境質(zhì)量提出了更高的要求。最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度也正是在解決這種矛盾的過(guò)程中被提出的。正因如此，最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度從產(chǎn)生開(kāi)始就是和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量變化分不開(kāi)的。

從空間層面上來(lái)說(shuō)，最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度不應(yīng)該是全面趨同的。在具體要求和實(shí)施中，應(yīng)充分考慮不同區(qū)域、流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和環(huán)境管理支撐能力的差異性，不能搞“一刀切”；從時(shí)間維度上來(lái)說(shuō)，最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度不是一成不變的制度。隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量變化以及環(huán)境管理需求的不斷調(diào)整，最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度也應(yīng)該應(yīng)時(shí)而調(diào)，切勿超前過(guò)嚴(yán)要求，也不固化放松要求，在充分體現(xiàn)時(shí)效性中，階段性地調(diào)整和發(fā)展。

點(diǎn)擊二:焦點(diǎn)關(guān)注最嚴(yán)格水資源管理制度帶來(lái)的啟示

關(guān)鍵思路深刻把握制度內(nèi)涵，將工作內(nèi)容逐條分解，務(wù)求實(shí)效；明確劃定生態(tài)紅線；配套出臺(tái)最嚴(yán)格的考核辦法等

記者：2012年，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)意見(jiàn)，就實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度作出了全面部署和具體安排。最嚴(yán)格水資源管理制度能給最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度的建立和完善帶來(lái)哪些啟示？

王紅瑞：最嚴(yán)格水資源管理制度和最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度都是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，人類(lèi)社會(huì)為追求更高生存和生活質(zhì)量的需求情況下應(yīng)運(yùn)而生的。兩者在提出背景、內(nèi)涵、內(nèi)容和具體實(shí)施形式中有較多的相同性，因此，在制定最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度過(guò)程中，可以從最嚴(yán)格水資源管理制度中獲得一些啟示。

在制定最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度過(guò)程中，最重要的是深刻把握制度內(nèi)涵，在設(shè)定各項(xiàng)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將工作內(nèi)容逐條分解，務(wù)求實(shí)效�？蓮奈廴疚锟偭靠刂�、環(huán)境保護(hù)效率要求和流域環(huán)境容量管理等方面進(jìn)行內(nèi)容設(shè)定，從環(huán)境法規(guī)、污染治理體系、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、最嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度、企業(yè)退出機(jī)制以及環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等手段出發(fā)，提出具體工作要求。在指標(biāo)分解中，可從水環(huán)境保護(hù)、大氣環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行綜合考慮和指標(biāo)設(shè)定。

當(dāng)然，最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的實(shí)現(xiàn)也需要相應(yīng)的保障措施進(jìn)行支撐�？梢越梃b最嚴(yán)格水資源管理制度，配套出臺(tái)實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度考核辦法，并明確各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)工作、保護(hù)效率、保護(hù)質(zhì)量等方面的目標(biāo)。同時(shí)，進(jìn)一步建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任和考核制度，健全環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系，完善環(huán)境管理體制，完善環(huán)境管理投入機(jī)制，健全政策法規(guī)和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等。

記者：最嚴(yán)格水資源管理制度作為最新的治水方略，特別提出了“三條紅線”控制目標(biāo)。我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，也提出守住生態(tài)紅線。那么，在建立和完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度時(shí)，如何劃定生態(tài)紅線？

王紅瑞：最嚴(yán)格水資源管理制度中的“三條紅線”分別為：水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線及水功能區(qū)限制納污紅線。

在建立和完善最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度時(shí)，為確保順利實(shí)行，同樣可以借鑒最嚴(yán)格水資源管理制度，劃定生態(tài)紅線�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中提出，要加大生態(tài)保護(hù)力度。國(guó)家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對(duì)各類(lèi)主體功能區(qū)分別制定了相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策。

從技術(shù)角度來(lái)講，生態(tài)紅線在劃定的過(guò)程中，既要考慮生態(tài)系統(tǒng)本身的敏感性和服務(wù)功能在空間分布上的差異性，也應(yīng)將自然環(huán)境給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)作為重要因素加以引入。具體來(lái)說(shuō)，生態(tài)紅線的劃定應(yīng)該綜合考慮區(qū)域內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、土地覆被類(lèi)型、坡度、地質(zhì)災(zāi)害、水土流失、海水入侵、暴雨山洪等多重因子。

記者：最嚴(yán)格水資源管理制度中提到，要合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，嚴(yán)格水資源費(fèi)征收、使用和管理。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，是否也應(yīng)該實(shí)行最嚴(yán)格的排污收費(fèi)制度？

王紅瑞：現(xiàn)行排污收費(fèi)制度在設(shè)計(jì)和執(zhí)行環(huán)節(jié)中，存在著排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不高、征收效率低、征收項(xiàng)目不全、排污費(fèi)使用不規(guī)范等問(wèn)題。

我認(rèn)為，實(shí)施最嚴(yán)格的排污收費(fèi)制度是有必要的。在下一步推進(jìn)排污收費(fèi)制度改革中，一方面，要不斷創(chuàng)新改革排污收費(fèi)理論，科學(xué)把握其經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)職能與政府監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另一方面，要不斷完善環(huán)境管理制度。實(shí)行排放污染物總量申請(qǐng)收費(fèi)制度以及進(jìn)行工作轉(zhuǎn)向，推動(dòng)由企業(yè)從被動(dòng)征收變?yōu)橹鲃?dòng)繳費(fèi)。

可以適當(dāng)調(diào)高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，推行總量控制、超標(biāo)重罰措施。通過(guò)提高排污單位申報(bào)意識(shí)并嚴(yán)格落實(shí)申報(bào)—核定制度、提高排污費(fèi)征管人員素質(zhì)并加大執(zhí)法力度、落實(shí)公示制度并健全稽查機(jī)制、增強(qiáng)環(huán)保部門(mén)財(cái)力保障并加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督來(lái)提高排污費(fèi)征收效率，規(guī)范排污費(fèi)使用管理。

在當(dāng)前條件下，排污稅收體系的建立仍需要一定的時(shí)間。在我國(guó)，排污稅收制度的理論和實(shí)施基礎(chǔ)尚不牢固，實(shí)施時(shí)機(jī)尚未成熟�？梢韵葘�(duì)個(gè)別收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行排污收稅試點(diǎn)，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再全面開(kāi)展。

點(diǎn)擊三:焦點(diǎn)關(guān)注國(guó)內(nèi)外實(shí)行嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)

關(guān)鍵思路嚴(yán)格控制污染物排放總量，實(shí)行強(qiáng)制管理措施，制定指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)等

記者：2006年，江蘇省最早提出要堅(jiān)決落實(shí)“環(huán)保優(yōu)先”方針，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。近年來(lái)，江蘇有哪些具體實(shí)踐？對(duì)其他地區(qū)有何啟示？

王紅瑞：在“環(huán)保優(yōu)先”方針的指導(dǎo)下，江蘇省逐步完善了5方面的環(huán)保政策措施：完善多元化的投資政策，強(qiáng)化政府環(huán)保職能；完善環(huán)境價(jià)格政策，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置；完善產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策，有效解決結(jié)構(gòu)污染矛盾；完善行政管理體制，提高環(huán)境監(jiān)管能力；完善生態(tài)良好創(chuàng)建機(jī)制，形成全社會(huì)共同參與的合力。

從2006年開(kāi)始，江蘇省各級(jí)財(cái)政將“211環(huán)境保護(hù)”支出科目列為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，逐年加大投入，確保財(cái)政對(duì)環(huán)保支出的增幅高于經(jīng)濟(jì)增速。省財(cái)政安排的省級(jí)污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金由每年3000萬(wàn)元增加到3億元，作為重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)引導(dǎo)資金，推動(dòng)環(huán)保投入多元化。省級(jí)環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)資金從每年100萬(wàn)元提高到500萬(wàn)元，用于獎(jiǎng)勵(lì)在環(huán)境保護(hù)工作中做出顯著成績(jī)的集體和個(gè)人。2007年太湖藍(lán)藻事件后，省財(cái)政每年安排20億元用于太湖污染治理，同時(shí)，要求太湖區(qū)域新增財(cái)力的10%~20%用于污染治理。

2008年，江蘇省政府批準(zhǔn)實(shí)施COD和SO2排污指標(biāo)初始價(jià)格和收費(fèi)管理辦法，在此基礎(chǔ)上有償分配和交易試點(diǎn)在太湖流域和電力行業(yè)分別展開(kāi)。太湖流域污水處理行業(yè)COD的排放指標(biāo)初定為每噸2600元，紡織染整、化學(xué)工業(yè)、造紙、鋼鐵、電鍍、食品制造（味精和啤酒）六大行業(yè)的COD排放指標(biāo)每噸為4500元；SO2排放指標(biāo)每噸為2240元，并同步建立排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)和規(guī)范的交易平臺(tái)，全面推行排污權(quán)交易試點(diǎn)。

在嚴(yán)格控制排污總量的前提下，允許排污單位將治污后富余的排污指標(biāo)作為商品向市場(chǎng)出售。從2008年起，江蘇在全國(guó)第一個(gè)將廢氣排污費(fèi)從每污染當(dāng)量0.6元提高到1.2元，污水排污費(fèi)從每污染當(dāng)量0.7元提高到0.9元，使排污收費(fèi)接近甚至高于治理成本，有力地促進(jìn)了企業(yè)由被動(dòng)治污向主動(dòng)治污轉(zhuǎn)變。

正是在政策、制度、機(jī)制等方面的不斷創(chuàng)新，才使江蘇省在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)保工作也一直走在全國(guó)的前列。

江蘇省帶給其他地區(qū)的啟示是，要大膽創(chuàng)新，不斷創(chuàng)造有利條件，將生態(tài)環(huán)境作為考核指標(biāo)體系之一，實(shí)行“一票否決”，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、污染持續(xù)下降、環(huán)境持續(xù)改善。

記者：在發(fā)達(dá)國(guó)家，是否有制定相對(duì)嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度的做法？能否舉例說(shuō)明？

王紅瑞：從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家環(huán)�，F(xiàn)狀來(lái)看，一般都建立了以政府直接控制為主、以市場(chǎng)手段為輔，倡導(dǎo)企業(yè)和公眾自覺(jué)行動(dòng)的一種混合形態(tài)的環(huán)境管理體系。在這種管理體系下，也有相對(duì)嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，如強(qiáng)制管理措施。這種措施主要是以制定環(huán)境法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)制實(shí)施的方式，來(lái)達(dá)到國(guó)家確定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)要求。早在1863年，英國(guó)頒布的《制堿法》就對(duì)工廠排放的硫酸霧、二氧化硫和氯化氫等大氣污染物的排放量作了規(guī)定。1887年，美國(guó)為控制污水對(duì)河流的污染，規(guī)定了污水排放量和河流流量的稀釋比。至本世紀(jì)60年代，西方國(guó)家都對(duì)工廠排放的各種污染物制定了比較嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)制企業(yè)予以遵守。

近幾年來(lái)，一些國(guó)家除規(guī)定強(qiáng)制性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)外，還制定了指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，如目前流行的環(huán)境標(biāo)志制度就屬于這種類(lèi)型。

同時(shí)，西方國(guó)家比較廣泛地使用排污收費(fèi)和使用者付費(fèi)等作為環(huán)境管理的補(bǔ)充措施。如德國(guó)于1904年在魯爾重工業(yè)區(qū)率先實(shí)行了排污收費(fèi)制度，并于1976年制定了世界上第一部征收排污費(fèi)的法律，即《向水源排放廢水征稅法》。1981年，德國(guó)又按廢物中不同污染物的數(shù)量，對(duì)所有向公共開(kāi)放水域排污的排放者實(shí)行收費(fèi)。

點(diǎn)擊四:焦點(diǎn)關(guān)注建立和完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度存在的難點(diǎn)

關(guān)鍵思路缺乏基礎(chǔ)理論支撐、法律不健全、環(huán)境管理能力欠缺

記者：目前，我國(guó)要建立和完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，還存在哪些難點(diǎn)？

王紅瑞：首先，從理論支撐角度看，對(duì)最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度的相關(guān)研究仍然較少。最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度的內(nèi)涵、基本內(nèi)容、特征和具體實(shí)施方式等方面的研究缺乏，直接導(dǎo)致落實(shí)最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度缺乏基礎(chǔ)理論支撐。同時(shí)，也沒(méi)有建立和完善相應(yīng)的制度、政策。此外，各地對(duì)最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度的認(rèn)識(shí)仍存在較大差異。

其次，從基礎(chǔ)制度支撐來(lái)看，當(dāng)前法律、法規(guī)對(duì)建立和完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度的支撐力度仍然不足�！董h(huán)境保護(hù)法》等法律、法規(guī)急需進(jìn)行修訂。

最后，從環(huán)境保護(hù)制度保障方面來(lái)看，當(dāng)前的環(huán)境管理能力，尤其是基層的環(huán)境管理能力難以適應(yīng)建立和完善最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度要求�；鶎拥沫h(huán)境監(jiān)測(cè)能力不足、環(huán)境執(zhí)法力量不足等仍是急需解決的問(wèn)題。

記者：為保證制度落到實(shí)處，還應(yīng)建立什么樣的保障機(jī)制？

王紅瑞：為了保證最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度能夠落到實(shí)處，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

一要建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任和考核制度。將環(huán)境保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，縣級(jí)以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。

二要健全環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系。統(tǒng)一環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)與分析等方法，健全相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)污染物產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散和治理過(guò)程中的計(jì)量監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，逐步建立各級(jí)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控平臺(tái)，加快應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，全面提高監(jiān)控、預(yù)警和治理能力。及時(shí)發(fā)布環(huán)境質(zhì)量公報(bào)等信息。

三要完善環(huán)境保護(hù)投入機(jī)制。拓寬投資渠道，建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定的環(huán)境保護(hù)投入機(jī)制，保障環(huán)境保護(hù)和質(zhì)量管理工作經(jīng)費(fèi)，對(duì)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)、環(huán)境污染治理技術(shù)手段推廣應(yīng)用、污染修復(fù)等給予重點(diǎn)支持。

四要健全政策法規(guī)和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。完善環(huán)境保護(hù)和質(zhì)量管理等方面的政策法規(guī)體系。深入開(kāi)展基礎(chǔ)環(huán)境保護(hù)教育，強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)環(huán)境意識(shí)，形成保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)尚。推進(jìn)環(huán)境保護(hù)科學(xué)決策和民主決策，完善公眾參與機(jī)制，采取多種方式聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，進(jìn)一步提高決策透明度。

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