國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革方案已經(jīng)出臺，深層次的動(dòng)力是政府從經(jīng)濟(jì)體制改革到行政體制改革的提升。根據(jù)這一方案，國務(wù)院將裁減4個(gè)正部級機(jī)構(gòu)，調(diào)整和重組的部門將超過15個(gè)，這一革命性的舉措被稱之為“大部制”改革。“大部制”改革已經(jīng)成為今年“兩會(huì)”的一大亮點(diǎn)，而國家環(huán)保總局提升為環(huán)境保護(hù)部則可以說是亮點(diǎn)中的亮點(diǎn)。

        勿庸置疑，環(huán)保機(jī)構(gòu)的升級表明中國政府已經(jīng)把環(huán)境保護(hù)提升到與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、能源等部門同樣重要的地位，使之成為維系國家經(jīng)濟(jì)命脈的重要產(chǎn)業(yè)工程之一。把環(huán)保總局提升為環(huán)境保護(hù)部的方案公布以后，盡管心理上已有所準(zhǔn)備，人們還是興奮不已，議論紛紛，在高度評價(jià)的同時(shí)，對未來的環(huán)境保護(hù)充滿了期待。

        從行政部門的具體操作來看，把“局”改成“部”，表面上不過僅僅一字之差，但在政府的決策體系內(nèi)可施展的空間卻大不一樣。近日，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院馬中院長在接受中國水網(wǎng)專訪時(shí)說，國家環(huán)�？偩种皇菄鴦�(wù)院的直屬單位，而環(huán)境保護(hù)部則是國務(wù)院的組成部門，可以更多地直接參與國家的綜合決策，解決環(huán)境保護(hù)的問題也就更方便、更有效。

        “大部制”改革與水到渠成的環(huán)境保護(hù)部

        “‘大部制’今年明確提出來，說明政府不是光腳環(huán)保了。這是中國中央政府行政體制管理的一種進(jìn)步，這種進(jìn)步不是‘大部制’這個(gè)概念所能代表的，它其實(shí)證明：我國政府經(jīng)過長時(shí)間的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程之后，終于對行政體制改革有了一個(gè)比較準(zhǔn)確和深刻的認(rèn)識。” 馬中院長表示。

        公共管理體制是世界各國政府普遍推行的，尤其是最近十幾年來，它是把政府職能的重心、注意力更多地放到公共管理上來。具體到我國來說就是目前所說的“大部制”，這一次的改革，將政府職能轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上來，這是政府職能轉(zhuǎn)變的根本。這種情況下，環(huán)境保護(hù)是一種最典型的公共服務(wù)，也是政府的一種公共管理職能，所以它在“大部制”改革中首當(dāng)其沖，是不可避免的。“大部制”改革必然包括環(huán)境保護(hù)，這是肯定的。所以，絕不是說環(huán)境問題嚴(yán)重到什么程度了才導(dǎo)致把環(huán)�？偩稚駷椴�。從根本上說，這是跟隨世界潮流的體現(xiàn)，也是政府行政管理思想進(jìn)步的一種體現(xiàn)，它同時(shí)也是一種必然趨勢。

        公共行政體制的本質(zhì)是“公共服務(wù)”，以社會(huì)和公眾的公共需求為導(dǎo)向，追求公平和正義。改革的發(fā)展、時(shí)代的進(jìn)步必然要導(dǎo)致整個(gè)政府管理思想的一種轉(zhuǎn)變，從原來重視經(jīng)濟(jì)增長，轉(zhuǎn)向今天重視公共服務(wù)。所以，我國的環(huán)保升部，是一種趨勢、一種必然。

        從另外一個(gè)角度來看，作為公共事務(wù)的重要組成部分，環(huán)保代表了廣泛的社會(huì)和公共利益，較少涉及政治意識形態(tài)等特殊敏感問題，相對于其他領(lǐng)域的改革，在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)最容易達(dá)成社會(huì)共識與共贏。

        關(guān)于環(huán)境部的提議萌芽于5年前。

        2002年，在世界銀行的支持下，國家環(huán)�？偩种鞒�、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室參與了一個(gè)研究項(xiàng)目——中國環(huán)境保護(hù)管理體制研究，馬中教授就是這個(gè)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人。這個(gè)研究項(xiàng)目的結(jié)果提交給國務(wù)院，正是在這份報(bào)告中，第一次正式向國家提出設(shè)置環(huán)境部的建議。當(dāng)時(shí)提供的方案有三種：最保守的方案就是現(xiàn)在“大部制”改革所施行的，即保留原來的職能，只是從層次上把局變?yōu)椴�；第二種，就是把自然保護(hù)和水的管理也由環(huán)境部來管理；第三種，就是把資源部門的公共管理職能也囊括進(jìn)來。

        當(dāng)時(shí)的中央政府采取了比較謹(jǐn)慎的改革措施，只變動(dòng)了幾個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門，撤消了經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部等。當(dāng)時(shí)，所有的體制改革都集中在經(jīng)濟(jì)管理方面，對于其他部門概不涉及，國家的注意力就在經(jīng)濟(jì)體制改革上，行政體制改革是為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的，還沒太多考慮公共管理和公共服務(wù)。

        馬中教授說，今天談?wù)?ldquo;大部制”從萌芽到實(shí)施的五年時(shí)間來看，是中國政府體制改革的一個(gè)進(jìn)程，已經(jīng)延續(xù)了十幾年，但是，注意力已經(jīng)從市場管理體制改革轉(zhuǎn)向公共管理體制改革，這是一個(gè)非常大的進(jìn)步。

        2002年的時(shí)候，馬中的研究小組提出，下一步一定要改革資源部門，即水的部門、林業(yè)部門、礦業(yè)部門、國土部門，這些部門所有資產(chǎn)都是國有資產(chǎn)，而這些國有資產(chǎn)已經(jīng)成為國家沉重的包袱，就是因?yàn)楣芾眢w制落后，低效率管理、使用、開發(fā)資源。當(dāng)年，工業(yè)部門和商業(yè)部門都改革了，大批的國企體制轉(zhuǎn)換，所有制形式發(fā)生改變，一下子給國家解決了很大的難題。實(shí)際上類似行為應(yīng)該考慮到資源管理部門，這是2002年的建議，今日的改革依然沒有實(shí)現(xiàn)這樣的想法。馬中批評到，包括學(xué)術(shù)界和政府管理部門，最幼稚的是對公共管理學(xué)的理解，因?yàn)閷补芾硭枷胝J(rèn)識的淺薄和欠缺，導(dǎo)致了對這個(gè)問題認(rèn)識的偏差或者模糊。

        中央與地方環(huán)保垂直管理的博弈：權(quán)力邊界尚待清晰

        一些學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)建議“政府應(yīng)該考慮建立環(huán)保體系垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，組建環(huán)境部后，環(huán)境保護(hù)部門會(huì)不會(huì)實(shí)行垂直管理破解地方保護(hù)的難題？對此，全國政協(xié)委員、國家環(huán)�？偩指本珠L吳曉青表示，垂直管理在今年不會(huì)實(shí)施，將來還要根據(jù)實(shí)際情況來決定。

        對于這個(gè)問題，馬中院長也為我們作了一個(gè)回顧。

        當(dāng)年，馬中教授思考過“環(huán)境保護(hù)部門能不能在全國實(shí)行垂直管理”。其實(shí)，在20世紀(jì)90年代末，前國務(wù)院總理朱镕基最早提出過這個(gè)問題，也征求過國家環(huán)�？偩值囊庖姟．�(dāng)時(shí)國家環(huán)�？偩终J(rèn)為垂直管理的條件不成熟，原因很簡單，就是“管不起”地方環(huán)保局。財(cái)政資源在哪？這個(gè)問題很現(xiàn)實(shí)，當(dāng)時(shí)中央財(cái)政還很少。所以，當(dāng)時(shí)不敢搞垂直管理有一個(gè)最基本的資源約束。當(dāng)然還有其他擔(dān)心，比如說地方環(huán)保局的利益在哪？讓它歸屬中央，它在地方能不能“玩得動(dòng)”，地方怕不怕它？從制度層面來說，這又涉及到中國法律一個(gè)根本性問題，二十多年來，中國的環(huán)境保護(hù)法有一個(gè)基本原則：地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。既然法律把這個(gè)責(zé)任交給了地方政府，如果把環(huán)保管理收歸中央，那豈不是跟法律的規(guī)定相抵觸了嗎？而且對于地方政府，中央政府也不能經(jīng)常盯著它，監(jiān)督它，指責(zé)它，教訓(xùn)它……在地方這個(gè)層面上，地方政府顯然擁有比中央政府更多的資源和能力。

        當(dāng)年是受制于錢的問題，垂直管理沒有辦法實(shí)施，現(xiàn)在，這方面的狀況有很大的改觀。有了財(cái)政資源，收費(fèi)體制也改革了，以前環(huán)境保護(hù)部門是吃排污費(fèi)，現(xiàn)在排污費(fèi)完全進(jìn)入財(cái)政，不再讓環(huán)保局自收自支。在這種情況下，搞垂直管理，條件比以前大大改進(jìn)。但是，現(xiàn)在沒有執(zhí)行垂直管理的一個(gè)重要原因是中國的環(huán)境保護(hù)部門在能力上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有具備條件。另外，環(huán)境的垂直管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)比其他行業(yè)或部門的垂直管理難，它涉及到多種污染物、多種環(huán)境類型等，對信息需求、能力要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他部門，如土地部門，技術(shù)難度非常高。

        馬中認(rèn)為，要循序漸進(jìn)解決這個(gè)問題。第一步局升部，這個(gè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)；第二步先把相關(guān)職能明確出來，然后再來研究怎么搞垂直管理。垂直管理這種方式陜西省做過實(shí)驗(yàn)，它是從省一級落實(shí)下去。所以，到底怎么搞都要研究，決不是一下子從中央一級到縣一級這么簡單。“捅到底”，這是一些學(xué)術(shù)上的看法，從理論上講是有依據(jù)的，但是從可行性上來看，是有問題的。

        馬中說，要對垂直管理的難度充分估計(jì)，原來是資金難度，現(xiàn)在是技術(shù)難度。從某種程度上說，中央政府對環(huán)境管理的認(rèn)識還比較淺，到底中央該管什么樣的環(huán)境問題、地方該管什么樣的環(huán)境問題還不是很清楚，權(quán)力邊界還需要明晰。比如，在水的問題上，對流域的管理一直處于非常薄弱的狀態(tài)。如果中央政府都準(zhǔn)備不足的情況下，很難搞垂直管理。

        行政過度？行政不夠！

        “按說我們搞經(jīng)濟(jì)學(xué)的，我們最應(yīng)該反對行政手段，主張推行綜合管理和經(jīng)濟(jì)手段，但是我們比別人都冷靜的是：我們認(rèn)為中國的問題不象西方國家那樣，行政管理已經(jīng)繁文縟節(jié)，搞的過頭了，搞的不堪重負(fù)了，然后回頭來尋求減負(fù)，或者說效率更高的管理手段。中國的行政管理還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有做到程度，有些最基本應(yīng)該做到的事還沒有做到。”馬中直言。

        清華大學(xué)常務(wù)副校長陳吉寧在首次環(huán)境戰(zhàn)略沙龍上也表達(dá)了同樣的看法：最好不要提行政過多這個(gè)觀點(diǎn)�，F(xiàn)在的問題不是行政手段過多，而是行政手段不當(dāng)。現(xiàn)在環(huán)保部門除了行政手段并沒有其他手段，說到利用綜合手段，這個(gè)是對的，但是這個(gè)手段要強(qiáng)才管用，而現(xiàn)狀是國家沒有給環(huán)保部門其他手段。其他手段不強(qiáng)，行政手段又沒有的話，那反而是弱化了環(huán)保的管理。

        從中國大的環(huán)境和國家體制上來講，行政手段是非常有效果的。首先，組織管理、干部管理這方面，戴烏紗帽這個(gè)人是不是關(guān)心環(huán)保，那結(jié)果是大不一樣的。就目前來說，環(huán)�？偩郑ōh(huán)境保護(hù)部）是好的，但是到地方上看看，地方環(huán)保部門里大量都是非專業(yè)人士，這個(gè)隊(duì)伍是沒有戰(zhàn)斗力的。關(guān)于行政，確實(shí)有很多不該做的，比如評比、發(fā)牌這些活動(dòng)；但是行政方面有很多地方該強(qiáng)化的地方又沒有強(qiáng)化。

        行政手段有很多不對的地方，程序也有做得不好的地方，但是并不是說行政手段本身出了問題。在現(xiàn)在這個(gè)階段，在中國現(xiàn)有的體制下，不依靠行政手段，過分地說依靠其他手段，這是不現(xiàn)實(shí)的——資源、價(jià)格等等，環(huán)保部門是管不了的。當(dāng)前，可能最適合中國的，應(yīng)該是在大的目標(biāo)下，明確提出來環(huán)境保護(hù)是要強(qiáng)化哪一部分的行政，而哪些行政的東西確實(shí)需要砍掉。但是，這并不等同于單單就把行政手段弱化掉。

        比如說達(dá)標(biāo)排放，那就是最簡單的行政管理，即標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了沒有，達(dá)到了才允許你排放污染物。在中國的企業(yè)，包括水行業(yè)的污水處理廠，有沒有不達(dá)標(biāo)排放的？這樣一種簡單的行政管理都沒有做到，就說行政過頭了，這恐怕有點(diǎn)太言過其實(shí)了，這是其一。其二，說到綜合管理，包括經(jīng)濟(jì)手段，它們的基礎(chǔ)是行政管理，沒有行政管理，其他經(jīng)濟(jì)管理都是瘸腿的。

        搞市場手段，搞經(jīng)濟(jì)刺激，比如說討論環(huán)境稅這些都沒有錯(cuò)。但是，具體來說，哪個(gè)稅的征收不是靠行政手段來執(zhí)行的？沒人收行嗎？該收誰的稅得有信息系統(tǒng)告訴。這些都是行政管理。另外，它不交稅你得罰它吧，你得治它把，沒有這種震懾誰給你主動(dòng)交稅？這些都需要行政手段。所以，行政手段是一切管理的基礎(chǔ)，包括綜合管理和經(jīng)濟(jì)管理。另外，我國的行政手段絕對不是過頭了，還差得很遠(yuǎn)，做得還很不夠的時(shí)候就開始冒進(jìn)，要脫離行政手段，這根本不行，只能搞得更糟。

        馬中強(qiáng)調(diào)：“這是我基本的觀點(diǎn)，不存在偏見。我是經(jīng)濟(jì)學(xué)出身，但不認(rèn)為經(jīng)濟(jì)手段就更能適應(yīng)當(dāng)下的情況。”他說，現(xiàn)在中國有一種過頭的觀念，就是簡單否定行政管理手段。這里有很鮮明的例子，看統(tǒng)計(jì)數(shù)字，好象行政管理搞的很好了。有三個(gè)數(shù)字可以看一看，第一個(gè)是許多城市上報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評執(zhí)行率已經(jīng)超過百分之九十幾，那么環(huán)境應(yīng)該有相當(dāng)保障了；第二個(gè)是工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放率超過百分之九十幾，這是又一個(gè)保障；第三個(gè)是全國城市生活污水集中處理率平均為42.55%（2006年數(shù)據(jù)）。單從數(shù)字來看，水、環(huán)境不應(yīng)該是越來越壞了吧——這么高的執(zhí)行率、達(dá)標(biāo)率、處理率，除了農(nóng)業(yè)面源還有問題，按理說，環(huán)境怎么還會(huì)每況愈下，越來越糟呢？可是事實(shí)卻是這樣，那肯定是行政管理出問題了。

        環(huán)境保護(hù)部門自身的進(jìn)步很重要

        環(huán)境保護(hù)部門級別提升的確是好事，從直屬機(jī)構(gòu)變成了組成部門，這在管理過程中有很多的便利，比如說能參加國務(wù)院的會(huì)議，能夠直接發(fā)言，能夠跟其他部門平等地討論問題，而不是等別人把事都定了以后再通知你。這是成為部以后，在決策過程中的一種好處。

        馬中認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)是基本國策，大家都認(rèn)可了。那么，環(huán)境是國策，環(huán)境的決策誰來定呢？環(huán)�？偩肿鳛榫值臅r(shí)候，基本上沒有決策職能，雖然也制定很多政策，也有決策性質(zhì)，但是在理論上講，不是組成部門，何談決策呢？升為部之后，也就把“環(huán)境保護(hù)作為國策，環(huán)境保護(hù)部門有決策功能”這個(gè)事情真正地變成現(xiàn)實(shí)了，這是升部的要害。這不是說國家現(xiàn)在才開始重視環(huán)境，而是以前的重視，變成了現(xiàn)實(shí)。

        那么，這里面還有一個(gè)簡單的問題：是不是只有成了部才能管好環(huán)境呢？

        馬中說，“我倒不覺得�，F(xiàn)在環(huán)境保護(hù)部門基本職能沒有太多改變，在這種情況下，如果以前干不好的事，沒有把原因找到，成了部以后，依然干不好。原來有很多事，不成為部也能干的好。環(huán)�？偩忠彩钦考壈。灿蟹墒跈�(quán)，有行政權(quán)利，為什么有的工作沒做好，這個(gè)問題需要總結(jié)�，F(xiàn)在成為部之后，能夠參與決策，有更多的優(yōu)勢，那更應(yīng)該反思一下：不是部，哪些事情就不能干；不管是不是部，哪些事情沒有干好。這是今天的環(huán)境部更應(yīng)該考慮的，否則的話，全國人民對你有這么高的期望，你還不見效果，那就成問題了。”

        對于環(huán)保部門來說，自身執(zhí)行力的加強(qiáng)，再輔之于相應(yīng)的管理手段，控制污染方可期。

        馬中最后評價(jià)說，這次“大部制”改革，廣義上涉及環(huán)保的部門都保留了，基本沒有大的變動(dòng)，如水利部、建設(shè)部等。從未來發(fā)展來看，行政機(jī)構(gòu)改革還會(huì)繼續(xù)，國家還會(huì)加強(qiáng)政府在公共管理方面的職能。

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