9月18日，從“2009環(huán)境保護基層論壇”上傳出信息，環(huán)境保護部副部長潘岳發(fā)來賀信中不無擔憂地表示，基層環(huán)保薄弱的狀況還沒有得到根本扭轉。而首次成為論壇主角的基層環(huán)保局局長則告訴人們一個真實的基層環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀。

這次論壇是由環(huán)境保護部直屬的《環(huán)境保護》雜志和浙江省嘉興市南湖區(qū)人民政府聯(lián)合發(fā)起的。

針對基層環(huán)保執(zhí)法存在的問題，國家環(huán)境咨詢委員會委員、中國政法大學博士生導師孫佑海建議，要通過修改環(huán)境保護法，強化地方政府對環(huán)境質量負責的法律約束。中國人民大學環(huán)境學院院長馬中教授則認為，基層環(huán)保機構應推行垂直管理。

副部長潘岳

基層環(huán)保管理體制需完善

此間，環(huán)境保護部副部長潘岳對于基層環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀給予了高度關注。

潘岳首先提請人們關注一個大背景，這就是，黨的十七大第一次把“建設生態(tài)文明”作為一項戰(zhàn)略任務，提出要基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式、消費模式，推動全社會牢固樹立生態(tài)文明觀念。他說，這一重大戰(zhàn)略思想的提出，為環(huán)保事業(yè)的大發(fā)展帶來了難得的歷史機遇。“同時，我們也必須看到，當前國際金融危機給環(huán)保工作帶來的壓力和挑戰(zhàn)仍然存在，我國經(jīng)濟快速發(fā)展和資源環(huán)境嚴重不足的矛盾仍然突出。”潘岳認為，我國環(huán)保工作仍然面臨著嚴峻形勢。

對于基層環(huán)保執(zhí)法，潘岳的看法是，基層是環(huán)保事業(yè)的根基所在�；鶎迎h(huán)保工作做得如何，事關環(huán)保事業(yè)全局的成敗。

他認為，近年來，基層環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、輻射監(jiān)管工作條件得到了明顯改善，統(tǒng)一監(jiān)督管理水平明顯提高。

同時他提醒人們必須看到，基層環(huán)保管理機制體制還有待進一步完善，基層環(huán)保部門面臨著很多實際困難和亟待破解的難題。“基層環(huán)保局長們普遍感覺工作壓力大、風險大、難度大”，潘岳認為，基層環(huán)保薄弱的狀況還沒有得到根本扭轉。

“環(huán)保工作的重點在基層，難點在基層，希望也在基層。”潘岳表示，基層環(huán)保部門處于環(huán)保“戰(zhàn)場”的最前沿，是環(huán)保事業(yè)的根基和命脈。他認為，基層環(huán)保應著力在調查研究、參與決策、依法行政、解決問題、善抓落實上努力提升自身素質，提高工作水平。

潘岳認為，基層環(huán)保部門只有把自身工作的小環(huán)境自覺地融入到經(jīng)濟社會發(fā)展的大環(huán)境之中，有效地將環(huán)境管理寓于服務之中，積極服務于經(jīng)濟社會發(fā)展大局，才能得到地方黨委、政府和廣大社會公眾的支持。“環(huán)保才有自己的地位。”

基層局長

仕途“滑鐵盧”背后是重壓

最近一段時間，我國連續(xù)發(fā)生的湖南瀏陽鎘污染、陜西鳳翔血鉛超標等一系列環(huán)境污染事件令身處基層的環(huán)保局長們的仕途屢屢遭受“滑鐵盧”。以湖南瀏陽鎘污染事件為例，瀏陽市環(huán)保局局長和分管副局長被停職，市環(huán)境保護局環(huán)境監(jiān)察大隊原大隊長陳勇被立案偵查。

仕途上的“滑鐵盧”將基層環(huán)保局長這一職位推向風險的頂端。是什么原因導致基層環(huán)保局長烏紗帽屢屢被摘？對此，基層環(huán)保局長們態(tài)度不一，經(jīng)濟發(fā)達與不發(fā)達地區(qū)的局長們的看法更是相差甚遠。

陸伯新是江蘇省南通市的環(huán)保局長，老陸在南通市當環(huán)保局長已經(jīng)兩年零九個月了。18日，他在接受本報記者采訪時所表現(xiàn)出的自信令記者吃驚。

他告訴記者，在南通，他的感覺是基層環(huán)保執(zhí)法并不難，也不存在地方黨委、政府干預環(huán)保執(zhí)法的問題。陸伯新說，在他當環(huán)保局長的兩年零九個月時間里，處理了100多起違法案件，但是，沒有一個領導出來跟他“打招呼”。

身處發(fā)達地區(qū)的陸伯新認為，環(huán)保局長的風險是自己帶來的。他跟記者舉了一個例子：“比如，某個項目，地方黨政領導發(fā)話后，環(huán)保部門理解簡單化，將該走的程序能簡則簡，能快則快。”老陸說，這樣做的結果是出了污染事故，基層環(huán)保局長往往成為“替罪羊”。

一位經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)保局長則表示了完全不同的看法。

江蘇省射陽縣環(huán)保局魯立中認為，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)特別是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，在地方政府的重壓之下，環(huán)保部門只能妥協(xié)。

他表示，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，環(huán)保部門要處罰一些重大違法行為必須要經(jīng)過地方有關領導同意，就是日常到企業(yè)履行正常的環(huán)境檢查義務也要經(jīng)過相關部門批準。“更何況，在經(jīng)濟欠發(fā)達或不發(fā)達地區(qū)，環(huán)保部門還擔負著為經(jīng)濟發(fā)展‘保駕護航’的任務。”

魯立中說，在這種情形下，“貓和老鼠就成了睡在一個窩里的兄弟。”環(huán)保執(zhí)法流于形式。部分地方領導對環(huán)保部門動輒給予壓力，基層環(huán)保仍然是“說時重要，做時次要，矛盾時不重要”。

法律專家

須明確地方黨政環(huán)保責任

基層環(huán)保執(zhí)法中存在的這些問題，特別是基層環(huán)保局長所面臨的艱難處境，引起了環(huán)境法學家以及環(huán)境專家的思考。曾參與大多數(shù)環(huán)境法律起草的著名環(huán)境法專家孫佑海18日在接受本報記者采訪時提出，必須明確地方政府以及地方黨委的環(huán)境責任。

他認為，對于地方政府未完成環(huán)境保護目標責任、未考慮環(huán)境影響造成決策失誤、處理不當造成重大污染事故、有明顯的環(huán)境不作為等情形，法律應當設定明確的法律責任。必要時，應當追究地方政府主要負責人的行政責任甚至刑事責任。

在目前情形下，孫佑海告訴記者，根據(jù)十七屆四中全會“更加注重加強節(jié)能環(huán)保”和強化“問責制”的要求，僅明確地方政府的環(huán)保責任仍不夠，還應該明確地方黨委也要對轄區(qū)環(huán)境質量負責。“地方黨委如果出現(xiàn)了需要追究地方環(huán)境法律責任的情形，經(jīng)查實屬于地方黨委領導成員的責任的，也應當追究其法律責任。”孫佑海說，與此同時，各級黨委在選拔任用干部時，也應當把環(huán)境指標作為落實科學發(fā)展觀的實績之一納入考核內容。

中國人民大學環(huán)境學院院長馬中則表示，在區(qū)域、地方一級，垂直管理是一個比較有效的模式。

事實上，環(huán)保推行垂直管理已不是新提法。馬中說，之所以老話重提，是因為基層環(huán)保管理體制仍存在著創(chuàng)新不足的短板。他認為，在環(huán)境保護管理體制的運行中，國家級以下的環(huán)境管理部門在環(huán)保工作中承擔著重要作用。然而，在中央政府一級的環(huán)保部門進行改革的同時，各地方和基層環(huán)保部門在立法執(zhí)法、機構設置、職能配置以及運行機制等體制問題上卻創(chuàng)新不足。馬中說，這一點在縱向垂直管理和基層環(huán)保執(zhí)法等方面表現(xiàn)得尤為突出。

馬中提出，在區(qū)域、地方一級應推行垂直管理。

據(jù)馬中介紹，我國大部分市區(qū)的城市在一定程度上進行了環(huán)保垂直管理的嘗試，為解決基層環(huán)保問題起到了一定的推動作用。同時，他也認為，目前，垂直管理的模式依然是依靠行政級別來強力推行，在立法、執(zhí)法以及各項體制問題上都還存在問題。馬中說，在這方面，地方和基層仍有很大的制度創(chuàng)新空間，地方和基層應勇于去創(chuàng)新，以突破基層環(huán)保執(zhí)法的短板。

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