中國污染控制政策的形成是在1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議后開始起步的。而污染控制政策得到快速發(fā)展是從1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之后開始的，中國出臺了一系列文件和相關(guān)政策，制定和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，明確了環(huán)境保護(hù)的基本國策地位。各部門和各地方分別從戰(zhàn)略、規(guī)劃、法規(guī)、制度、經(jīng)濟(jì)手段等不同政策層面推動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，并取得了明顯成效。黨的十六屆三中全會提出的科學(xué)發(fā)展觀，黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明更是對可持續(xù)發(fā)展理念的完善和提升，它強(qiáng)調(diào)了以人為本和可持續(xù)發(fā)展的重要性，更強(qiáng)調(diào)環(huán)境與發(fā)展的協(xié)調(diào)，環(huán)境政策力度明顯提升。這些都充分顯示，中國加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，堅持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的決心。

1  中國污染控制政策演變歷程

中國環(huán)境污染控制政策的演變歷程，與中國環(huán)境管理體制的發(fā)展、環(huán)保職能的轉(zhuǎn)變和環(huán)境污染形勢的變化密切相關(guān)，總體上呈現(xiàn)出由單環(huán)節(jié)末端治理向全過程污染控制演變，由單純強(qiáng)調(diào)工業(yè)“三廢”控制向工業(yè)、城市和農(nóng)業(yè)全方位污染綜合防治演變，由單一指令控制手段向行政、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)綜合手段演變等3個顯著特點[1-2]，見圖1。

1.1  由末端治理向全過程污染控制演變

90年代以前，我國的環(huán)境管理政策主要集中于生產(chǎn)領(lǐng)域，集中于工業(yè)污染末端的治理，忽視了對分配、流通和消費領(lǐng)域的關(guān)注，本質(zhì)上是環(huán)境后果導(dǎo)向型的，環(huán)境保護(hù)處于被動狀態(tài)，使得環(huán)境利益分配不合理、災(zāi)難性交通事故頻發(fā)和奢侈型消費現(xiàn)象孳生等問題日益嚴(yán)重，由此引發(fā)的環(huán)境問題日漸突出。近10年來，中國在可持續(xù)發(fā)展的框架內(nèi)不斷強(qiáng)調(diào)建立環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機(jī)制，“八五”、“九五”期間，實施了建設(shè)項目的環(huán)境影響評價制度，提出了“三同步”方針，統(tǒng)籌規(guī)劃，從決策源頭上避免走“先污染后治理”的路子。2003年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的頒布實施，宣告中國污染控制步人工業(yè)生產(chǎn)全過程控制的新時期。同年，開始實施的《環(huán)境影響評價法》中確定了規(guī)劃環(huán)評的地位，明確要求對土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和10類專項規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價。與項目環(huán)評相比較，規(guī)劃環(huán)評真正開始實現(xiàn)了從微觀到宏觀，從尾部到源頭，從枝節(jié)到主干，從操作到?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變和飛躍，是環(huán)境影響評價制度的一次根本性改革，突破了以往的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的思維模式，在環(huán)境政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了“點—線—面”治理的有機(jī)結(jié)合，形成了全程一體化的環(huán)境政策作用機(jī)制。

1.2  由工業(yè)“三廢”治理向工業(yè)、城市和農(nóng)村全方位污染防治演變

1988年之前，我國環(huán)保工作處于初創(chuàng)和徘徊階段，環(huán)境管理政策一直集中于工業(yè)污染的防治上。近10年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染日益加劇，人們對環(huán)境問題的認(rèn)識逐步深化，國家對環(huán)境保護(hù)工作逐步重視，環(huán)境管理政策的實施領(lǐng)域也逐漸拓展，由傳統(tǒng)的工業(yè)污染防治向工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市環(huán)境污染防治三大領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。這一時期，除了工業(yè)污染外，城市和農(nóng)村環(huán)境污染問題也日益嚴(yán)重，于是環(huán)境政策領(lǐng)域拓展到了整個環(huán)境污染防治，實施了城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、農(nóng)村小康環(huán)保行動、農(nóng)業(yè)面臨污染控制、無公害食品行動計劃等政策。當(dāng)前，我國工業(yè)化、城市化正處于快速發(fā)展階段，農(nóng)村環(huán)境問題日益凸現(xiàn)，環(huán)境污染的壓力持續(xù)加大，為了實現(xiàn)環(huán)保的“三個轉(zhuǎn)變”和落實減排目標(biāo)，當(dāng)前和今后一段時期，環(huán)境污染防治仍然是我國環(huán)保工作的重中之重和首要任務(wù)，環(huán)境污染防治政策必須得到進(jìn)一步加強(qiáng)。但是，新形勢下環(huán)境污染防治政策的制定絕不是回到工業(yè)“三廢”治理的原點，而是要滲透到國家的各領(lǐng)域、社會再生產(chǎn)的全過程，實現(xiàn)污染防治工作質(zhì)的飛躍。

1.3  由單一的指令控制手段向行政、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)等綜合手段演變

過去，由于長期實施計劃經(jīng)濟(jì)體制，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國主要以行政手段控制污染為主。近10年來，隨著中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的穩(wěn)步有序推進(jìn)、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷，我國的環(huán)境政策也開始適時地發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，由過去單一的命令控制型環(huán)境政策手段向行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種環(huán)境政策手段綜合并用轉(zhuǎn)變，特別是經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境政策中越來越廣泛的應(yīng)用，對我國環(huán)境保護(hù)工作產(chǎn)生了重要的良性影響。在全國第六次環(huán)保大會上，溫家寶總理提出“三個歷史性”轉(zhuǎn)變，把環(huán)境污染控制政策更是推向了經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)和其他手段的綜合應(yīng)用上。同時，針對企業(yè)對環(huán)境政策的抵制傾向，一些新型的環(huán)境政策應(yīng)運而生，如自愿型環(huán)境政策。這種基于企業(yè)自愿基礎(chǔ)上的環(huán)境政策促進(jìn)了企業(yè)環(huán)保投人的增加，有效地減輕了政府在環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。這一系列環(huán)境政策的發(fā)展過程中，政府的管制職能不斷降低，政府由環(huán)境政策的推動者轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境政策的引導(dǎo)者，企業(yè)則由環(huán)境政策的被動接受者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境政策的主動參與者。

2  中國現(xiàn)有污染控制政策總體評估

2.1  基本特點

中國污染控制政策的基本特征主要表現(xiàn)在以下四個方面[3]：

第一，在政策定位上，比較強(qiáng)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的相對平衡。中國污染控制政策不僅考慮環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的需要，同時也注重政策對經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可能產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)，一般情況下總是把企業(yè)對環(huán)境政策的承受力作為制定環(huán)境政策時比較重要的因素，這在環(huán)境政策中表現(xiàn)為環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的相互妥協(xié)或讓步。就是說，中國環(huán)境政策的總體戰(zhàn)略是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)型的，而不是環(huán)境優(yōu)先型的。這一特征與中國環(huán)境政策產(chǎn)生和發(fā)展時正處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展階段有關(guān)，在人均收入很低的國情條件下，過于強(qiáng)調(diào)環(huán)境優(yōu)先似乎是不現(xiàn)實的。只有在中國人均收入得到較大提高后，中國污染控制政策才有可能逐步由環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境優(yōu)先型。

第二，在政策作用點上，比較注重同時從根源上預(yù)防和從后果上治理。中國政策所處的特殊時刻是：工業(yè)化進(jìn)程中已經(jīng)出現(xiàn)了大量環(huán)境問題，同時中國已認(rèn)識到這些問題是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程密切相關(guān)的，因此，中國環(huán)境政策既要處理已經(jīng)出現(xiàn)的后果，又要采取措施預(yù)防新的環(huán)境問題，這就必然使中國環(huán)境政策出現(xiàn)全面出擊、兩者兼顧的局面，從而使中國環(huán)境政策有比較多的作用點，例如既有規(guī)劃、計劃、環(huán)境影響評價等預(yù)防性政策，又有排污收費、限期治理等補(bǔ)救性措施。

第三，在環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)制上，比較注重政府管制的作用。中國環(huán)境政策中的各種具體措施，特別是各項環(huán)境管理制度，大部分是由政府部門直接操作，并作為一種行政行為而通過政府體制進(jìn)行實施的，這就使中國環(huán)境政策具有濃郁的政府行為色彩。近幾年來，中國在淮河、太湖等水域采取“會戰(zhàn)式”的污染控制行動，主要方式也是動用行政系統(tǒng)的力量。相對而言，通過社會團(tuán)體、公民個體而實施的政策則為數(shù)不多，力量較弱。由于這個特征，中國環(huán)境政策需要耗費較多的財政資源，這與十分有限的財政支持能力形成了突出矛盾。

第四，在環(huán)境政策實施手段上，比較強(qiáng)調(diào)命令型控制手段和經(jīng)濟(jì)性手段的并重與結(jié)合。在中國的環(huán)境政策中，命令型控制手段占主導(dǎo)地位，同時經(jīng)濟(jì)性手段發(fā)展也較快。由于這個原因，中國環(huán)境政策體系顯得全面而龐大，甚至復(fù)雜。這種情況其實反映了一個實質(zhì)性問題：各單項的環(huán)境政策力度不夠，不得不從數(shù)量上追加其他手段。這一特征說明，中國環(huán)境政策需要改進(jìn)其實施效率。  

2.2  取得的經(jīng)驗

現(xiàn)行污染控制政策所取得的主要經(jīng)驗可以概括為：

（1）各種污染防治手段已經(jīng)成為我國環(huán)境政策體系的基本組成部分，并且正逐步納入我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和部門政策的政策體系。在我國目前實行的各項環(huán)境政策中，環(huán)境污染防治手段或者包含環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策措施（經(jīng)濟(jì)手段）的環(huán)境政策已經(jīng)占有相當(dāng)比例，而且還在不斷加強(qiáng)。此外，在一些宏觀經(jīng)濟(jì)政策，例如財政、稅收和金融政策，一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和部門管理政策體系中，也在開始利用經(jīng)濟(jì)政策手段加強(qiáng)保護(hù)環(huán)境的措施。

（2）強(qiáng)化手段和制度建設(shè)是環(huán)境污染防治的基礎(chǔ)。環(huán)境污染防治必須要有充足的環(huán)境管理手段，強(qiáng)化環(huán)境管理制度是環(huán)境污染防治的基礎(chǔ)。“九五”的經(jīng)驗表明，在環(huán)境污染防治過程中，一方面要不斷完善現(xiàn)有的環(huán)境污染防治手段，如環(huán)境影響評價、“三同時”、排污許可證、排污收費等制度，另一方面要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，適時地引進(jìn)一些新的環(huán)境管理手段，尤其是自愿性的手段和環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。

（3）污染控制經(jīng)濟(jì)手段為我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展籌集了關(guān)鍵資金。在國家財力尚不充裕，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重的情況下，通過實施環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策籌集來的資金，為我國在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的條件下遏制環(huán)境惡化的趨勢做出了關(guān)鍵性的貢獻(xiàn)，并且為日后強(qiáng)化環(huán)境管理工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（4）加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境污染防治政策的保障。環(huán)境污染防治政策的執(zhí)行必須要有一支執(zhí)法嚴(yán)格、素質(zhì)高尚、裝備精良的環(huán)境執(zhí)法隊伍。近年來，國家連續(xù)對環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治、水污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治等法律實施情況進(jìn)行檢查，推動了重點地區(qū)污染治理。如果沒有一支嚴(yán)格的執(zhí)法隊伍，對工業(yè)污染企業(yè)的監(jiān)管就無從談起，污染控制政策就難以落實到位。

（5）環(huán)境污染控制手段的實施提高了各級政府、企業(yè)和全社會的環(huán)境保護(hù)意識。通過實施各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策而產(chǎn)生的社會影響，在一定程度上普及了環(huán)境價值和環(huán)境資源有償使用的觀念，提高了全社會各界的環(huán)境保護(hù)意識。

2.3  存在的問題

（1）政策設(shè)計觀念未完全轉(zhuǎn)變。盡管中國政府已提出了“科學(xué)發(fā)展觀”，“建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”、“實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展”、“走新型工業(yè)化道路”、“建設(shè)生態(tài)文明”等新的發(fā)展理念，但無論是企業(yè)、居民還是一些地方領(lǐng)導(dǎo)人，對這些發(fā)展觀、環(huán)境保護(hù)基本國策的重要性和環(huán)境污染造成的巨大損害認(rèn)識很不足，許多認(rèn)識往往是停留在口頭上、宣傳上，并不能貫穿在實際生產(chǎn)和生活中，不能自覺地考慮生產(chǎn)生活行為對環(huán)境的影響。

（2）法律制度建設(shè)不完備。一是法律規(guī)定不完善或過時。一些重要的環(huán)境制度在規(guī)定上不完善或過時，需要進(jìn)一步完善和做相應(yīng)的調(diào)整，才能夠保證環(huán)境保護(hù)與管理的效力。此外，一些環(huán)境管理制度適應(yīng)的是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式，明顯不相適應(yīng)當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)大背景。二是法律規(guī)定缺失，存在管理制度空白。一些重要的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容則缺乏有力的環(huán)境管理制度予以法律支持，缺少環(huán)境管理與行政手段和抓手，工作很難推進(jìn)。三是有關(guān)法律規(guī)定不統(tǒng)一，易造成不公平現(xiàn)象。

（3）政策體系不盡完善。事實證明，成功的環(huán)境管理往往是采用多種類型政策手段的組合。然而，我國污染控制政策是在計劃經(jīng)濟(jì)條件下建立的，八項基本管理制度除排污收費涉及經(jīng)濟(jì)手段外，注重的都是行政管理，缺乏有效的鼓勵環(huán)境控制與治理技術(shù)開發(fā)的政策，經(jīng)濟(jì)手段的運用仍處于待發(fā)展和待完善的階段，必須在正向激勵政策和逆向限制政策兩個方面進(jìn)行完善。

（4）政策手段執(zhí)行不到位。目前，在中國環(huán)境污染防治手段方面，最大的問題就是政策手段在一些地方和企業(yè)執(zhí)行不到位。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的政策手段，特別是排污收費制度在許多方面不是相互補(bǔ)充和協(xié)調(diào)的，其執(zhí)行力度也非常薄弱。造成這些問題的原因有許多，包括地方保護(hù)主義，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展�？傊�，貧窮的中西部地區(qū)的政策執(zhí)行力度和環(huán)境改善程度要落后于東部沿海省區(qū)。

通過影響因素評價矩陣，對我國目前的各項環(huán)境管理制度的執(zhí)行效果進(jìn)行了專家打分評估，最終評估結(jié)果如表1所示。從表1評估結(jié)果可知，目前我國環(huán)境政策總體執(zhí)行效果一般，分?jǐn)?shù)為2.9；在環(huán)境保護(hù)中的作用顯著和執(zhí)行效果較好的環(huán)境政策是環(huán)境法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、環(huán)境規(guī)劃制度、排污收費制度等；在環(huán)境保護(hù)中的作用顯著和執(zhí)行效果較差的環(huán)境政策是環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度、排污申報登記制度、排污許可證制度和公眾參與制度等。

3  中國污染控制政策的基本走向

中國污染控制政策的制定要以全面落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會為出發(fā)點，緊緊圍繞推動環(huán)境保護(hù)的“三個轉(zhuǎn)變”這個主題，綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。要不斷完善環(huán)境管理體制、機(jī)制和法制，加強(qiáng)環(huán)境立法，完善環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系；落實環(huán)境影響評價制度、實施最為嚴(yán)格的污染總量控制與減排目標(biāo)責(zé)任制度、加快推進(jìn)排污許可證制度等重點環(huán)境管理制度；加大環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的創(chuàng)新與試點，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境容量的合理開發(fā)利用，保障經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。具體應(yīng)落實好以下幾項基本任務(wù)。

3.1  完善污染控制的法律法規(guī)體系

根據(jù)《“十一五”全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》，“十一五”期間，在法規(guī)體系建設(shè)方面，要通過修改《環(huán)境保護(hù)法》，制定國家環(huán)境保護(hù)的基本法——《環(huán)境法》，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)、核安全法律框架，完善污染防治法律法規(guī)；在立法的內(nèi)容方面，堅持以人為本，尊重公民的環(huán)境權(quán)益，暢通公眾參與渠道，建立信息公開制度；通過環(huán)境稅費改革，企業(yè)環(huán)保成本內(nèi)部化，加大處罰力度，強(qiáng)化執(zhí)法手段，明確民事責(zé)任，解決“違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本更高”的問題；強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績考核評價體系；規(guī)范行政管理行為，建立環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制度等[4]。

完善環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，填補(bǔ)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法律空缺，從污染控制的角度出發(fā)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是為填補(bǔ)污染控制領(lǐng)域中某些方面的空白，制定相關(guān)的法律法規(guī)，如《有毒有害化學(xué)物質(zhì)控制法》等；二是為進(jìn)一步明晰環(huán)境侵權(quán)的民事責(zé)任，制定相關(guān)的法律法規(guī)，如《環(huán)境污染損害賠償法》等；三是為履行國際環(huán)境條約需要配套制定相關(guān)法律法規(guī)，如《固體廢物進(jìn)口管理辦法》等；四是為完善環(huán)境管理制度，規(guī)范執(zhí)法行為，制定相關(guān)的法律法規(guī)，如《環(huán)境監(jiān)測管理條例》等。

3.2  建立和完善重點環(huán)境管理制度

當(dāng)前，應(yīng)著重嚴(yán)格落實環(huán)境影響評價制度、實施最為嚴(yán)格的污染排放總量控制與環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度、加快推進(jìn)排污許可證制度等重要環(huán)境管理制度的建設(shè)和完善[5]。

（1）嚴(yán)格落實環(huán)境影響評價制度。當(dāng)前，強(qiáng)化環(huán)境影響評價制度重在落實。一是要把規(guī)劃環(huán)評作為環(huán)保部門參與綜合決策的主渠道，在試點的基礎(chǔ)上，全面推行各類規(guī)劃的環(huán)境影響評價，建立完善規(guī)劃環(huán)評專家審查機(jī)制，提高實施規(guī)劃環(huán)評和決策環(huán)評的能力，從源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，使保護(hù)環(huán)境的著力點從微觀層面進(jìn)入宏觀層面。二是要把總量削減指標(biāo)作為建設(shè)項目環(huán)評審批的前置條件，堅持“以新帶老”，新上建設(shè)項目不允許突破總量控制指標(biāo)。三是加強(qiáng)重點行業(yè)建設(shè)項目環(huán)境管理。對紡織、汽車、電力、煤炭、鋼鐵、水泥、焦炭、鐵合金、電解鋁、電石等國家宏觀調(diào)控的十大行業(yè)，實行部門聯(lián)動，協(xié)同把好準(zhǔn)入關(guān)。四是加強(qiáng)“三同時”管理，嚴(yán)把項目驗收關(guān)。對不履行“三同時”的，要立即責(zé)令停止生產(chǎn)；對試生產(chǎn)的企業(yè)，要重點檢查污染防治設(shè)施同步運行情況，對不正常運行的，要停止試生產(chǎn)，并責(zé)令限期改正。五是開展全國環(huán)評執(zhí)行情況的專項檢查，全面清理整頓新開工項目，加大對未審批先建設(shè)、不審批也開工、沒驗收就投產(chǎn)，以及違規(guī)審批、越級審批的處罰力度。

（2）實施最為嚴(yán)格的總量控制與環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度。要實現(xiàn)“十一五”環(huán)保目標(biāo)，必須在落實污染物排放總量控制、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制方面取得大的突破。“十一五”期間主要污染物排放總量要削減10%，是黨中央、國務(wù)院向全國人民做出的莊嚴(yán)承諾，是環(huán)保部門義不容辭的責(zé)任。一是通過控制污染“增量”，削減污染“存量”，使污染“總量”保持在環(huán)境容量允許的范圍內(nèi)。二是落實環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的各項措施。重點是明確考核要求、制定考核方案、建立社會公布制度，營造落實責(zé)任的良好氛圍。要把各地完成指標(biāo)的情況向社會公布，接受全社會的監(jiān)督。三是抓緊建立和完善總量控制和目標(biāo)責(zé)任制的基礎(chǔ)體系，包括：建立和完善科學(xué)的減排指標(biāo)體系，建立和完善準(zhǔn)確的減排監(jiān)測體系，建立和完善嚴(yán)格的減排考核體系。

（3）加快推進(jìn)排污許可證制度的實施。一是制定完善實施排污許可證制度的法規(guī)及配套的行政辦法。排污許可證管理問題，只有國家高度重視，提供法律法規(guī)支持才能解決。為此，首先要制定完善關(guān)于證照管理的規(guī)定，抓緊制定出臺《排污許可證管理條例》，使排污許可證用法律程序固定下來。二是加強(qiáng)排污許可證的監(jiān)督和證后管理。應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)測能力和計量手段建設(shè)，及時準(zhǔn)確掌握企業(yè)環(huán)境污染排放狀況；加強(qiáng)許可證管理工作，以適應(yīng)基層環(huán)境管理的需要，可以根據(jù)其環(huán)境影響的大小，實行不同的分類管理，即分別用《排污許可證》或《臨時排污許可證》、《排污許可核準(zhǔn)證》和《排污許可通知書》的形式進(jìn)行管理。三是強(qiáng)化與其他相關(guān)環(huán)境管理制度的銜接，如與環(huán)境影響評價制度銜接，與限期治理制度進(jìn)行結(jié)合，與排污收費制度結(jié)合，與總量控制制度進(jìn)行結(jié)合等。

3.3  加強(qiáng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革與創(chuàng)新

當(dāng)前，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究和實踐的重點是，通過研究提出適合市場經(jīng)濟(jì)條件下的中國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，選擇環(huán)境財政、環(huán)境稅收、生態(tài)補(bǔ)償、排污交易、綠色資本市場等政策進(jìn)行試點，爭取在環(huán)境財稅政策、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策、綠色資本市場、排污權(quán)交易等領(lǐng)域取得突破，通過10年左右的努力建立起支撐環(huán)境友好型社會建設(shè)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。近期，建議著力在以下六個方面取得突破性進(jìn)展。

一是設(shè)計環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策體系框架。主要是對目前國內(nèi)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究進(jìn)展進(jìn)行回顧和評估，對國際環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與實踐的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)分析，結(jié)合國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢、全面建設(shè)小康社會對環(huán)境保護(hù)的需求，研究提出新形勢下完整的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策框架體系。框架體系設(shè)計的主要目的是為環(huán)境政策改革創(chuàng)新提供一個中長期的技術(shù)路線導(dǎo)引，起到環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策總綱的作用，同時又要對近中期的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革和試點做出安排。

二是完善環(huán)境公共財政政策體系。環(huán)境保護(hù)是我國的基本國策，在國家公共財政預(yù)算體系中應(yīng)有明確的地位。當(dāng)前，關(guān)鍵是進(jìn)一步明確中央和地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)的劃分，根據(jù)“環(huán)境事權(quán)和環(huán)境財權(quán)對應(yīng)”原則，明確中央和各級地方政府的環(huán)境公共財政支出范圍、對象、規(guī)模，建立環(huán)境公共財政投入績效評估體系和政府綠色采購制度，探索建立中央環(huán)境保護(hù)基金的可行性，提高公共財政在環(huán)境保護(hù)投入中的比例以及公共財政投入的環(huán)境效率。

三是開展環(huán)境稅收政策設(shè)計與試點。在總結(jié)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家環(huán)境稅收實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究提出中國環(huán)境稅收政策框架，包括獨立型的環(huán)境稅方案和融入型的方案。融入型環(huán)境稅方案要重點研究提出促進(jìn)環(huán)境友好型社會建設(shè)的稅收政策方案，包括進(jìn)出口關(guān)稅、企業(yè)所得稅、消費稅和資源稅改革建議方案，體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)要求的燃油稅方案。獨立型環(huán)境稅方案應(yīng)重點研究污染產(chǎn)品稅、污染排放稅、一般環(huán)境稅以及碳稅方案。

四是開展生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計與試點。生態(tài)補(bǔ)償是我國目前社會各界非常關(guān)注的一項經(jīng)濟(jì)政策。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立要特別注意中央和地方職責(zé)的界定，要重點研究提出國家生態(tài)補(bǔ)償政策框架體系，提出基于水源地保護(hù)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策方案，建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策需求及法規(guī)保障體系；研究設(shè)計礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償示范政策方案，選擇重點資源開發(fā)區(qū)域進(jìn)行試點；選擇跨省跨市典型流域開展流域生態(tài)補(bǔ)償政策試點研究。在試點的基礎(chǔ)上，提出生態(tài)補(bǔ)償政策的國家實施方案。

五是開展排污交易政策設(shè)計與試點。排污交易制度是目前國際上環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的熱點。美國和一些歐洲國家取得了很好的經(jīng)驗，目前正在向氣候變化領(lǐng)域擴(kuò)展。當(dāng)前，要結(jié)合我國污染減排的形勢，研究提出排污權(quán)有償取得和排污交易的法規(guī)制度，建立排污權(quán)有償使用和排污交易管理平臺，實現(xiàn)排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易的科學(xué)、動態(tài)管理。財政部和環(huán)�？偩譁�(zhǔn)備在太湖流域和電力行業(yè)分別開展水污染物COD和大氣污染物SO2排污交易試點，建設(shè)試點企業(yè)重點污染源排放自動監(jiān)測系統(tǒng)、排污權(quán)有償使用和交易管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在試點經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上提出排污交易試點與推廣方案。

六是開展綠色資本市場政策設(shè)計與試點。綠色資本市場在發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、綠色能源、綠色產(chǎn)品中有著很強(qiáng)的支持作用。創(chuàng)建綠色資本市場一方面可以從源頭上盡可能消除環(huán)境污染和生態(tài)破壞，另一方面也可以有效促進(jìn)社會投資者和廣大公眾參與環(huán)境保護(hù)。綠色資本市場的范圍很廣，當(dāng)前，主要是開展綠色信貸與環(huán)境風(fēng)險管理、綠色信貸的技術(shù)支持體系、綠色金融工具（綠色債券、綠色基金和環(huán)保彩票）創(chuàng)新、環(huán)境責(zé)任保險制度、上市公司環(huán)境績效評估與環(huán)境會計研究和試點，引導(dǎo)建立綠色資本市場。

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