摘 要:目前我國的生活垃圾中的再生資源回收利用率較高，再利用的過程基本是市場驅動的，但具有負外部性和不可持續(xù)性。應通過擴大生產者責任來重構循環(huán)利用體系，減少對環(huán)境的不利影響。本文在分析總結上海一次性飯盒回收利用經驗的基礎上，探討了在我國推行擴大生產者責任制度的對策。

關鍵詞:循環(huán)經濟;擴大生產者責任;再生資源

近年來，我國城市生活垃圾清運量快速增長，以填埋為主的處理方式所引起的占用土地、污染環(huán)境等問題逐漸為人們所重視，政府承擔的處置成本日益增加；而另一方面，我國經濟發(fā)展正面臨著資源短缺的瓶頸。因此，實現(xiàn)生活垃圾中再生資源的循環(huán)利用，以達到減量化、無害化、資源化的目的，已成為必然的選擇，也是當前建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要任務�？紤]到生活垃圾資源再生利用的成本障礙和部分現(xiàn)行再利用模式具有的負面環(huán)境影響，因而不應過分夸大生活垃圾資源化的美好前景。在正視目前再生資源利用模式不足的基礎之上，尋找一種能被市場經濟包容、又不產生環(huán)境負外部性的生活垃圾循環(huán)利用模式，是本文所要探討的問題。

1 生活垃圾中再生資源的循環(huán)利用現(xiàn)狀

1.1 基于市場的自發(fā)循環(huán)利用

廢紙、廢塑料、廢舊金屬、玻璃制品，是生活廢棄物中再生資源的主要組分。從產生到處置，這些廢棄物可在五個分流環(huán)節(jié)得到回收。

（1）居民或單位將有較高價值的廢棄物直接分揀出來并出售。以上海為例，這部分廢品約占全市生活垃圾總產生量的8%～10％。

（2）小區(qū)或單位的垃圾箱看管人員和上門收集人員對尚具有一定回收利用價值的垃圾進行分揀后出售，這部分廢品約占上海全市生活垃圾總產生量的1%～2％。

（3）拾荒者在公共場所的垃圾收集容器或收集點挑揀有一定回收價值的廢品。

（4）在垃圾中轉站或分揀中心由環(huán)衛(wèi)工人分揀部分垃圾。在這個環(huán)節(jié)中，垃圾的分揀難度已非常高，通常情況下占生活垃圾產生量的比例小于1％。

（5）垃圾最終處置場的分揀，如上海浦東生化處理廠每天能從進廠垃圾中通過機械分揀出80噸的廢品，約占日處理垃圾量的8％。在垃圾填埋場附近也活躍著不少以揀廢品為生的拾荒者。

上�；谑袌龅脑偕Y源回收率已達到了相當高的水平。這部分廢品能夠自發(fā)地循環(huán)進行資源化利用，是因為擁有一個基于市場的廢舊物資回收體系。但在原有體制的廢舊物資回收網絡萎縮、新體制改革尚未完成的情況下，廣泛分布于全市的拾荒謀生群體的存在（個體拾荒或受雇于中間商，上海全市估計在5萬人以上），是這個體系得以運行維持的基礎。

在給定的制度和技術條件下，能夠自發(fā)循環(huán)利用的生活垃圾量是一定的，因為如果垃圾中某些成分的回收能夠產生利潤，就會有人從事這項工作。

1.2 自發(fā)循環(huán)的弊端

上述再生資源的循環(huán)利用是在現(xiàn)有市場條件下自發(fā)形成的，且有著較高的回收率，但這并非所期望的循環(huán)經濟，主要原因在于現(xiàn)有循環(huán)利用模式具有的負外部性和不可持續(xù)性。

（1）自發(fā)循環(huán)的負外部性

首先，負外部性產生于垃圾的收集分揀過程。循環(huán)利用偏重于末端，在一定程度上等同于“撿垃圾”。再生資源經過與生活垃圾的混合，再利用除了耗費勞動外，還必須經過“脫臟”過程。“臟”其實就是污染，最終會進入水體或是成為影響城市景觀的其他污染物。脫臟過程本身也需要耗費水乃至其它物料，造成進一步的資源消耗。所以，“揀垃圾經濟”之所以能夠自發(fā)循環(huán)，消納一定比重的生活垃圾，除了因為社會上擁有較大數(shù)量的廉價勞動力，與負外部性的存在也是緊密相聯(lián)的。此外，拾荒等活動還會對城市景觀和形象造成負面的影響，其中的非法部分可能對公共財產和社會秩序造成危害。

其次，負外部性還來自于再利用過程。自發(fā)的循環(huán)利用導致市場的無序和高昂的環(huán)境代價，不利于循環(huán)利用產業(yè)的形成和持續(xù)發(fā)展。以塑料回收利用為例，大量被回收的廢塑料流向小作坊式的再生利用企業(yè)，用簡陋的設備進行粉碎、清洗、燒煤加熱、再以電加熱熔融制粒，這種工藝對環(huán)境造成的污染不難想象。與此同時，正規(guī)的塑料再生利用企業(yè)常常常常因得不到足夠的原料而陷入經營困難。

（2）自發(fā)循環(huán)的不可持續(xù)性

之所以說自發(fā)循環(huán)不可持續(xù)，是因為必須面對勞動力成本上升的壓力。“揀垃圾經濟”有相當一部分是由保潔工人及拾荒者完成的，其勞動條件對健康的影響應該引起注意。更重要的是，從長遠看，勞動力成本的上升是發(fā)展的必然趨勢，循環(huán)鏈條會因為循環(huán)成本的上升、價值空間的縮小而終結。所以，循環(huán)經濟的發(fā)展趨勢不會是利用廉價勞動力從垃圾中揀回東西，而應該是盡可能讓產品不成為廢棄物。

因此，應尋找一種對環(huán)境更為友好、更可持續(xù)的循環(huán)利用模式，促進生活垃圾循環(huán)利用產業(yè)的形成和發(fā)展。最需要解決的是現(xiàn)有循環(huán)的負外部性。建立循環(huán)責任制度，讓市場主體為循環(huán)負責，從而將產品生命周期中的外部性內部化，是解決這一問題的重要思路。2007年3月，發(fā)改委、工商總局、環(huán)�？偩值攘课雠_了《再生資源回收管理辦法》（以下簡稱《辦法》）�！掇k法》通過建立回收者的準入機制，讓回收者承擔起該環(huán)節(jié)的環(huán)境責任和公共安全責任，是一種希望消除現(xiàn)有負外部性的嘗試。但是，這也可能帶來一些負面影響，主要體現(xiàn)在：1）目前回收過程已是微利，在該環(huán)節(jié)消除負外部性會提高回收者的經營成本，壓縮其利潤空間，部分從業(yè)人員會轉而從事其它崗位，一些利潤相對低的廢棄物會退出回收網絡，從而導致再生資源回收利用率的降低。2）鑒于目前回收者的分散無序，《辦法》很可能對正規(guī)回收網點有限制作用，對個體拾荒者卻無法制約。因此，規(guī)范回收者行為是必須的，但還不夠。從發(fā)達國家的實踐來看，在環(huán)境政策中引入擴大生產者責任是常見的做法。由生產者和消費者承擔產品的經濟責任，適當補貼回收處置環(huán)節(jié)，可在消除負外部性的基礎上，使循環(huán)得以延續(xù)。

2 擴大生產者責任—構建混合型循環(huán)利用體系

2.1 擴大生產者責任

擴大生產者責任（Extended Producer Responsibility,EPR）是由瑞典學者Thomas Lindhqvist在1990年提出的。他認為，產品和產品體系的設計是廢棄物排放增長和污染問題產生的根源，傳統(tǒng)由消費者和政府承擔的廢棄物管理責任應該轉由產品的生產者承擔。他在1992年向瑞典環(huán)境與自然資源部提交的報告中，對EPR做出如下定義：EPR是一項旨在減少產品對環(huán)境影響的環(huán)境保護戰(zhàn)略，它是通過使產品制造者承擔產品全生命周期，特別是回收、循環(huán)和最終處置的責任來實現(xiàn)的；EPR通過監(jiān)管、經濟和信息等政策工具實施，并由此決定EPR的具體實施模式。

1995年，在華盛頓舉行的經濟合作與發(fā)展組織（OECD）廢棄物減量研討會上，EPR被確定為廢棄物減量的原則。從生活垃圾減量化和資源化角度看，EPR政策有以下兩個目標：1）盡可能的回收利用已進入消費領域的潛在廢棄物。EPR明確了生產者對產品全生命周期，特別是產品消費后的處置承擔物質或財務責任，將產品廢棄物處置的社會或環(huán)境成本內部化到企業(yè)的生產成本當中，使生產者有動力去構建經濟有效的產品回收處置體系（企業(yè)自行組織或行業(yè)共同組織），建立靜脈生產線，既促進了循環(huán)再利用產業(yè)的發(fā)展，又減少了垃圾進入最終處置的數(shù)量。2）減少廢棄物進入消費領域。激勵生產者在產品設計中考慮產品的環(huán)境影響，盡可能采用更容易再利用的零部件和產品，從源頭控制廢棄物排放，減少物質消耗并提高使用效率，降低產品生命周期對環(huán)境、健康的影響。

2.2 我國實踐生產者責任的實例

上海市政府于2000年頒布了《上海市一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，這是我國首次在地方法規(guī)中確立了擴大生產者責任原則�！稌盒修k法》規(guī)定凡本地生產企業(yè)或銷售外地飯盒的企業(yè)，按生產量或銷售量繳納回收處置費用；由市容環(huán)衛(wèi)局組織落實一次性塑料飯盒的回收工作，送至再生利用企業(yè)�！稌盒修k法》的實施，構建了一種在立法基礎上政府加市場的混合型循環(huán)利用體系。通過對每只飯盒收取3分錢回收處置費，使生產者承擔了回收處置的經濟責任，將產品使用和回收利用過程中產生的外部性內部化到企業(yè)經營成本中。征收的費用用于補貼一次性塑料飯盒回收處置的利潤薄弱環(huán)節(jié)，如回收、運輸和處置，以及支付政府管理費用，使系統(tǒng)資金流和物流能夠實現(xiàn)有效運轉�；旌闲脱h(huán)體系的成功之處在于為一次性飯盒的回收利用開拓了利潤空間，把原本缺乏市場動力的塑料飯盒納入了循環(huán)的軌道。自2000年上海市實施《一次性塑料飯盒管理暫行辦法》以來，一次性塑料飯盒逐步形成單獨的收運處置系統(tǒng)，塑料飯盒的回收率已超過70％。白色污染問題得到了一定程度上的控制（見下表）。

2.3 實踐生產者責任實例的經驗總結

在市場經濟條件下，無論是自發(fā)循環(huán)還是混合循環(huán)，其最根本的動力均來自循環(huán)鏈條利潤空間的存在。因此，在循環(huán)鏈條中每個環(huán)節(jié)能夠產生可以接受的利潤至關重要，利益空間可謂是循環(huán)經濟的前提。需要注意的是，這里的利益空間并不等于現(xiàn)有市場條件下的贏利空間，而是現(xiàn)行市場價值與外部性之和。如果其值為正，從社會利益最大化的立場看，就有建立一種混合模式的必要。以一次性飯盒為例，假如路上有一只隨意丟棄的飯盒被揀走并進行了無害化處置，這里就存在了正外部性。上海當前一次性飯盒的收集處置體系其實反映了這一過程，其價值為三分錢。如果詢問市民的支付意愿，這一價值是有其合理性的。這部分被內部化的價值加上市場價值，構成了一次性飯盒處置體系的利益空間。由此涉及到再生資源收集利用的“檔次”問題，如拾荒活動，對其加以改進的理由也來自外部性。具體說有三個方面：一是回收利用過程中造成的污染；二是有損于城市形象；三是可能有損于公共安全，如偷盜公共設施。這三方面造成的損害越大，對自發(fā)回收利用活動的改造就越有必要。因此，利潤空間的存在，既是判斷建立一個混合體系的標準，也是市場機制能發(fā)揮作用的基本前提。

（2）強制性責任制度

混合體系的基石，是強制要求一次性飯盒的生產者對廢棄物的合理處置承擔責任，其本質就是EPR。在一次性飯盒回收利用體系中，通過地方立法的形式加以保證。強制性責任制度之所以必要，是因為承擔產品責任需要一定的經濟付出，企業(yè)如果自覺做出這樣的決策，在市場競爭中反而會處于劣勢。強制性責任制度的作用在于將市場競爭的起跑線拉平，保護優(yōu)秀企業(yè)。

（3）政府在混合體系中的作用

1）構建市場準入制度。無論是承擔廢棄物收集和運輸?shù)奈锪髌髽I(yè)，還是承擔其資源化的處置企業(yè)，都有可能為了企業(yè)利益而選擇成本更低、對社會和環(huán)境有害的經營方式，如運輸裝載達不到環(huán)境衛(wèi)生的要求，處理工藝產生噪聲、惡臭和污水超標等。因此，由政府部門嚴格管制的市場準入制度是必需的。

在強制性責任和市場準入制度的基礎上，可以形成一個混合體系。但體系能否有效運轉，則取決于城市的制度能力，尤其是職能部門的管理執(zhí)法能力。一次性飯盒的管理對象主要是上海本地一次性飯盒的生產者，管理內容是依據產品數(shù)量收費。同時為了防止臨近地區(qū)的飯盒非法流入，維護合法生產者的利益，需在公路設卡檢查。整個模式相對簡單，目前該系統(tǒng)的管理執(zhí)法較為有效。

2）技術是循環(huán)經濟的關鍵因素，從上海再生資源利用的實踐看，關鍵的問題不在于要什么技術，而在于政府在該領域技術進步過程中扮演的角色。政府沒有必要扮演技術的直接倡導者甚至開發(fā)者。技術是資本的伴侶，而資本是逐利的。推動技術進步的最好方式，是充分利用資本的逐利本性。具體地說，一是提高產業(yè)的準入門檻，主要是在衛(wèi)生、污染控制、環(huán)境質量方面。二是提出鼓勵性產品目錄，環(huán)境友好、工藝先進和附加值高的產品在市場進入上享有優(yōu)先權。在競爭的壓力下，企業(yè)會被迫走上技術進步之路。

3 推進擴大生產者責任制度的對策和建議

擴大生產者責任，是保證市場機制發(fā)揮作用，促進當前再生資源合理循環(huán)利用并推動該產業(yè)發(fā)展至關重要的制度。生產者責任制度在國外不乏成功的實踐，但在上海乃至全國實施尚缺乏成熟的條件，諸如制度能力、市場組織、責任界定等等，都是生產者責任在實踐過程中面臨的障礙。

3.1 推行強制性生產者責任

強制性責任是擴大生產者責任制度的核心，也是混合體系得以成功的基石。我國2002年頒布的《清潔生產促進法》和2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，生產、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關規(guī)定對該產品和包裝物進行回收。這一規(guī)定明確了特定產品和包裝物的生產者、銷售者和進口商所應承擔的產品責任。至于哪些產品和包裝物應納入強制回收的范圍，其判斷標準應該是上文提到過的現(xiàn)行市場贏利空間和外部性之和是否為正。正在審議中的《循環(huán)經濟法》草案，也把生產者責任延伸視為一項主要的制度設計。

3.2 提升政府制度能力

強制性責任的模式雖有利于制度得到貫徹實施，但我國政府對市場的監(jiān)管職能還比較薄弱，生產和流通領域企業(yè)的散小化和市場競爭的無序無疑將大大增加制度的執(zhí)行成本。因而，如何提升制度能力、降低管理成本是EPR實施面臨的考驗，這需要在市場組織化方面下功夫。所謂市場的組織化，指的是行業(yè)協(xié)會和其他方式的企業(yè)聯(lián)合。行業(yè)協(xié)會的作用，在于實行行業(yè)自律管理，提供一個企業(yè)與政府之間的溝通平臺。通過政府與企業(yè)間的充分對話，使政策的制訂能夠充分考慮到產業(yè)技術和管理以及企業(yè)的承受能力，由此能夠有效降低擴大生產者責任制度的企業(yè)執(zhí)行成本和政府的管理成本，使之更容易推行。從發(fā)達國家的經驗看，行業(yè)協(xié)會一般也是回收體系的組織者和管理者，因為一般情況下，這種架構比單個企業(yè)組織回收體系更有效率。當前不能忽視的問題是，我國絕大部分的行業(yè)協(xié)會都是政府部門或者行政性公司的附屬機構，缺乏最起碼的獨立性。因此，政府應該承擔起培育此類市場力量的責任，賦予行業(yè)協(xié)會一定的行業(yè)話語權。

3.3 合理利用稅費補貼機制

考慮阻礙再生資源循環(huán)利用的經濟原因，扭曲的原材料價格影響不容忽視。再生材料在質量上比不上原生材料，要推進再生材料的使用，必須使其在價格上具有競爭力，也就是要和原生材料保持一定的價格差距，一次性塑料飯盒的處置利用就是很好的實例。近兩年石油價格上漲，相關塑料制品的價格上漲為再生品留出了一定的價格空間，使得循環(huán)利用實現(xiàn)了市場化運行。

稅費補貼作為市場經濟中最重要的激勵手段，理應通過價格信號向市場傳遞信息，對需要抑制的活動加稅或征收費用，對需要鼓勵的活動減少稅費乃至給予補貼。也就是說，在原材料供應環(huán)節(jié)，提高現(xiàn)有的資源稅率來內部化初級產品生產過程中的外部性，提高原生材料價格，遏制濫用。在回收處置環(huán)節(jié)，可對塑料袋、過度包裝物品等征收一定的處置費，增加人們使用的成本，促進減量化，并為替代品的開發(fā)研制、市場供給擴展空間；亦可將部分處置費用于補貼回收環(huán)節(jié)，幫助循環(huán)價值鏈得以延續(xù)。

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