導(dǎo)讀:：協(xié)商機制的構(gòu)建是長江流域水污染防治制度建設(shè)的重要組成部分。構(gòu)建一個有效的協(xié)商機制不僅必要。

關(guān)鍵詞：長江流域，跨界水污染，協(xié)商

協(xié)商機制的構(gòu)建是長江流域水污染防治制度建設(shè)的重要組成部分。從目前來看，構(gòu)建一個有效的協(xié)商機制不僅必要，而且可有。

從必要性來看，各水事管理部門水事管理職責(zé)未厘清是設(shè)立國家水事管理協(xié)調(diào)平臺的客觀依據(jù)。除水利部和環(huán)境國家環(huán)保總局外，我國法律也規(guī)定了中央其它涉水機構(gòu)的水事管理職責(zé)。水事管理職責(zé)不清，水事管理勢必混亂。既使法律明確了水利部和國家環(huán)�？偩指髯缘乃鹿芾砺氊�(zé)，也只是明確，并未有效劃分各自的職責(zé)，造成職責(zé)重疊之處甚多，人為造成了混亂。阻礙了水事管理效率的提高。我國多龍治水也源于此。一是有必要理順和界定各水事管理部門間的職責(zé);二是在不改變現(xiàn)有的管理體制的情況下，有必要構(gòu)建一個協(xié)調(diào)機構(gòu)來協(xié)調(diào)水事管理部門的水事管理行為。

中央各部委職能重疊，長江流域也是如此。長江流域各省水事管理部門的水事管理職責(zé)與中央各水事管理部門的職責(zé)一樣出現(xiàn)了重疊。更為重要的是，長江流域各省水事管理部門是相互獨立的水事管理部門，互不隸屬。在涉及到跨省界水事糾紛時，缺乏一個協(xié)調(diào)機構(gòu)。目前的長江水利委員會是水利部的派出機構(gòu)，其行政級別比各省行政級別低，既無法協(xié)調(diào)各省的水事管理行為，也無法協(xié)調(diào)與環(huán)境保護部門的水事管理行為。

從現(xiàn)有制度設(shè)計上來看，也需要構(gòu)建一個協(xié)調(diào)機制。新《水法》確立了流域管理機構(gòu)與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。如何結(jié)合，就需要建立一個協(xié)調(diào)平臺。來協(xié)調(diào)長江流域各行政單位與長委會的水事管理行為。

從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建有利于跨界水事管理。水事管理牽涉千家萬戶，需要相關(guān)利益主體參與，形成相互監(jiān)督、相互制約、相互促進、共同發(fā)展，確保水資源可持續(xù)利用站。

從國外經(jīng)驗來看，水事管理多重視公眾參與。上個世紀80年代后，美國重大水事管理均通過“溝通與協(xié)調(diào)”實施，并且法制化，保障相關(guān)利益主體的參與決策權(quán);日本的水事管理建有完善的公示與意見征詢制度，公眾可以否決日本國土資源部與建設(shè)省的水資源開發(fā)規(guī)劃。上世紀80年代以來，日本有多座水庫建設(shè)計劃因公眾反對而取消。從國內(nèi)經(jīng)驗來看，胡鞍鋼曾提出用準市場和政治民主協(xié)商替代水管理的政府行為和指令性計劃;全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員、水利部前部長汪恕誠認為流域管理應(yīng)在水資源統(tǒng)一管理的前提下，建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式;在《中華人民共和國水法(送審稿)》第十條也鼓勵通過協(xié)調(diào)方式處理水事問題。[1]

長江流域已積累了一些協(xié)調(diào)處理水事糾紛的經(jīng)驗，如長江流域的“水土保持委員會”和“長江防汛指揮部”，就是一個協(xié)調(diào)平臺，各省市主要領(lǐng)導(dǎo)參與協(xié)調(diào)管理;民進中央2003年提議建立一體化的長江水資源管理體制等都為建立協(xié)調(diào)機制提供了良好的經(jīng)驗。[1]

一、國家水事管理協(xié)調(diào)平臺。

國家成立水事管理協(xié)調(diào)機構(gòu)是各流域成立協(xié)調(diào)機構(gòu)的重要依據(jù)。國家水事協(xié)調(diào)管理委員會作為國家協(xié)調(diào)平臺負責(zé)處理中央各水事管理相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，統(tǒng)一水事管理行為，減少部門間耗損，提高水事管理效率。其構(gòu)成成員由中央各涉水管理部門組成，協(xié)調(diào)委員會主席由水利部部長兼任;副主席由相關(guān)水事管理部門的副職兼任。機構(gòu)為非常設(shè)機構(gòu)。日常事務(wù)由秘書處負責(zé)處理，秘書處設(shè)在水利部。委員構(gòu)成具有廣泛性，包括水利部、國家環(huán)保總局、農(nóng)、林、地礦、能源、土地、交通等相關(guān)部門成員及水環(huán)境保護專家、各界代表等。

委員會下設(shè)兩個分委員會，水資源開發(fā)利用分委員會(以水利部為主)和水資源保護委員會(以國家環(huán)�？偩譃橹�)，分管水質(zhì)和水量。這樣設(shè)置，主要是為了協(xié)調(diào)水利部和國家環(huán)�？偩值乃Y源開發(fā)利用和水資源保護工作。

其職責(zé)是水事管理咨詢與協(xié)調(diào)，受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，通過相關(guān)立法授權(quán)環(huán)境保護，使其擁有一定的立法建議權(quán)，便于協(xié)調(diào)管理全國水資源。

協(xié)調(diào)主要包括：協(xié)調(diào)各相關(guān)部門水事管理規(guī)章、水事法律。對以前各部委出臺的水事相關(guān)法律法規(guī)進行梳理。消除法律法規(guī)中存在的不協(xié)調(diào)之處。對今后各部委新制定水事法律法規(guī)進行協(xié)調(diào)，防止新水事法律法規(guī)中出現(xiàn)新的不協(xié)調(diào)。

協(xié)調(diào)監(jiān)督國務(wù)院各部門的水資源管理活動。國務(wù)院涉水部門多，通過建立這樣的一個協(xié)調(diào)平臺協(xié)調(diào)各個部門間的水事管理是必要的。

協(xié)調(diào)流域管理機構(gòu)與流域內(nèi)各行政機構(gòu)間的水事管理活動。長期以來，因流域管理機構(gòu)職能職責(zé)不清，法律地位不高，在流域水事管理中與流域內(nèi)各行政機構(gòu)間的矛盾和沖突較大。因此，在流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的體制下，它應(yīng)起到協(xié)調(diào)流域管理機構(gòu)與流域內(nèi)行政機構(gòu)的水事管理活動的作用。

二、長江流域水事管理協(xié)調(diào)平臺。

成立長江流域水事協(xié)調(diào)管理委員會，作為長江流域水事協(xié)調(diào)平臺，負責(zé)協(xié)調(diào)長江流域跨省界水理管理行為，協(xié)調(diào)長江流域各省水行政部門的水事管理行為，減少地區(qū)間耗損，提高水事管理效率。

其成員由長江流域各省涉水管理部門的組成，協(xié)調(diào)委員會主席由長江流域下游省(市)省長(市長)輪流兼任;副主席由長江流域上中游各省(市)省長(市長)兼任。機構(gòu)為非常設(shè)機構(gòu)。日常事務(wù)由秘書處負責(zé)處理，秘書長由長委會主任兼任，秘書處設(shè)在長委會。委員構(gòu)成具有廣泛性，其成員由長江流域各利益主體組成，不僅包含水利、農(nóng)林等各原水資源管理部門的代表，也同時吸收長江流域內(nèi)各地方政府的代表。

其協(xié)調(diào)功能包括：對長委會及長江流域各水行政管理機構(gòu)的水資源規(guī)劃工作進行協(xié)調(diào);長江流域相對落后地區(qū)水利工程設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)投資力度;協(xié)調(diào)規(guī)劃長江流域內(nèi)跨界重大水利工程建設(shè)施工;協(xié)調(diào)規(guī)劃跨流域的引水、調(diào)水工程方案等等。

協(xié)調(diào)各長江流域各省水資源開發(fā)目標(biāo)和開發(fā)前景規(guī)劃;協(xié)調(diào)統(tǒng)籌長江流域水資源的利用;監(jiān)測長江流域水文、水質(zhì)狀況;協(xié)調(diào)并制定長江流域水資源管理政策。

三、運作機制。

我們通過建立了長江流域水污染防治協(xié)調(diào)平臺和協(xié)調(diào)的法制環(huán)境后，再構(gòu)建一個長江流域水污染防治協(xié)調(diào)的制度機制。這種協(xié)調(diào)機制是以協(xié)調(diào)平臺為依托，以法制協(xié)調(diào)為保障建立起來的。

長委會每年召開一次會議，遇大事可臨時召集會議。工作制度以民主協(xié)商為主，必要時報水利部審批。

長委會是屬法定型流域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，相關(guān)水事管理法規(guī)對其進行專門授權(quán)，使其在法定權(quán)限內(nèi)擁有對長江流域內(nèi)水資源進行統(tǒng)一管理的權(quán)力。

長委會作為長江流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的議事協(xié)調(diào)組織，是新型的體現(xiàn)民主協(xié)商原則的名副其實的“水議會”。由長江流域內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市的政府代表、中央水行政管理部門與水開發(fā)利用有關(guān)的各部委代表、長江流域內(nèi)各行業(yè)用水及排水大戶代表、相關(guān)專家組成的長江流域水資源委員會，是長江流域水資源開發(fā)、利用、保護的協(xié)調(diào)決策機構(gòu)。

1.長委會水事管理機制。

長委會是長江流域水事管理的重要機構(gòu)。它具有對長江流域宏觀水事管理的決策權(quán)、水事政策的執(zhí)行權(quán)和水事管理的監(jiān)督權(quán)。長江流域水資源管理體制實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離、功能完整的運行機制。

長江流域水資源管理的監(jiān)督檢查制度是保障水資源管理目標(biāo)實施的重要制度條件。

長委會是監(jiān)督主體。監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容為長江流域各行政區(qū)水行政管理部門的水事管理活動和執(zhí)法活動。

監(jiān)督方式是聽取各水行政主管部門的水事工作報告，現(xiàn)場檢查，重大水資源事故調(diào)查處理，水事糾紛的裁決等。

長委會從事長江流域水資源管理決策環(huán)境保護，應(yīng)從流域總體利益最大角度來考量，須體現(xiàn)全流域利益主體的共同意見與意志。

長委會的決策機構(gòu)成員包括但不限于長江流域內(nèi)各利益主體，其中擁有相當(dāng)數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員。他們參與監(jiān)督，對決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)的工作效率與成果進行監(jiān)督，反映自己的意見、意愿。

2.長委會水事協(xié)調(diào)機制。

長委會協(xié)調(diào)各地方水事決策、執(zhí)行、監(jiān)督活動。為保證長江流域水事管理的統(tǒng)一性，消除各地水事政策的矛盾和沖突，協(xié)調(diào)各地水事管理執(zhí)行行為以及監(jiān)督行為。長委會應(yīng)更充分地發(fā)揮協(xié)調(diào)功能。這種協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)水事規(guī)劃協(xié)調(diào)。

實施長江流域水資源的綜合治理，應(yīng)完善長江流域水資源綜合規(guī)劃制度。

長江流域水資源綜合規(guī)劃制度建立在長江流域各行政區(qū)和部門規(guī)劃基礎(chǔ)之上，并體現(xiàn)以長江流域管理為主，流域與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理方針，具有整體性和全局性。它包括水資源利用和保護、水污染治理、生態(tài)保護、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水土保持、交通、旅游等多個領(lǐng)域。同時，它是一種方針性、指導(dǎo)性的體制規(guī)劃，指導(dǎo)各行政區(qū)、各行業(yè)的水資源管理規(guī)劃。

長江流域水資源綜合規(guī)劃要通過充分的溝通和協(xié)商�；饩C合規(guī)劃與各行業(yè)、各行政區(qū)水資源規(guī)劃間的矛盾和沖突。這種規(guī)劃協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在二個方面：

一是規(guī)劃內(nèi)容的協(xié)調(diào)。長江流域規(guī)劃分為長江水資源保護規(guī)劃和水污染防治規(guī)劃。長期以來，長江流域水資源保護規(guī)劃和水污染防治規(guī)劃是分別規(guī)劃，兩者關(guān)系并未厘清。未來，這兩個規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)一。

二是組織管理的協(xié)調(diào)。長委會通過協(xié)調(diào)機制的建立實現(xiàn)長江流域水資源的統(tǒng)一管理和規(guī)劃，統(tǒng)一流域內(nèi)的地表水與地下水、水量與水質(zhì)、開發(fā)與整治、利用與保護、水污染控制與治理等，協(xié)調(diào)長江流域各水行政主管部門的水事管理行為，打破“九龍治水”局面。

(2)水量管理協(xié)調(diào)。

在長江流域統(tǒng)一管理的大框架內(nèi)，構(gòu)建長委會與長江流域各行政區(qū)水行政管理部門的溝通協(xié)商機制，建立協(xié)調(diào)合作，厘清事權(quán)，科學(xué)分工，相互監(jiān)督，共同發(fā)展的良性運作機制。

涉及取水許可的總量控制問題，先由長江流域各省級水行政部門提出本行政區(qū)域內(nèi)取水總量意見，報長委會，長委會經(jīng)過綜合平衡，尤其是重點考慮跨省界水資源總量和用水需求后再分配下達各行政區(qū)的取水總量，由長委會向取水單位發(fā)放取水許可證。

指定河段的重大建設(shè)項目、限額以上取水許可審批，先聽取所在地水行政主管部門的意見。

直管河湖的取水許可管理、建設(shè)項目審查在審批前先征求當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T意見環(huán)境保護，審批后及時告知有關(guān)部門。

地方各級水行政主管部門應(yīng)當(dāng)遵從法律法規(guī)規(guī)定的程序?qū)嵤┕芾�，對于依法由長江流域機構(gòu)管理和審批的事項，應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)報長江流域機構(gòu)審批。

針對長江流域宏觀水事管理，一般是長委會先調(diào)查，征求長江流域各行政區(qū)內(nèi)水行政部門的意見后，形成長江流域宏觀水資源管理方案。

對于跨省界水事管理行為，由長委會負責(zé)與相關(guān)水行政管理部門進行協(xié)商，共同管理和監(jiān)督。

(3)利益協(xié)調(diào)。

平衡長委會與長江流域各行政區(qū)在水污染治理方面的權(quán)力關(guān)系，平衡長江流域各行政區(qū)域間的利益關(guān)系，平衡長江流域各行政區(qū)域內(nèi)個體的利益關(guān)系。

長委會在長江流域水污染防治中的主導(dǎo)與各行政區(qū)水污染治理的核心作用均不能忽視。這種主導(dǎo)是宏觀上的主導(dǎo);這種核心是沒有各行政區(qū)參與水污染治理，單靠長委會是不切實際的網(wǎng)站。

在長江流域各行政區(qū)域在水污染防治中的利益平衡問題，通過補償機制才能實現(xiàn)。補償依據(jù)、數(shù)額和方式經(jīng)長委會統(tǒng)一協(xié)調(diào)和處理。

雙向補償：下游獲得清潔的水，向上游補償;下游獲得受污的水，獲得上游的補償。長江跨界上下游之間的水環(huán)境問題是上下游的發(fā)展權(quán)問題。上游為了保護水環(huán)境，保護下游水質(zhì)，上游必須盡量減少對上游河水的污染，從而影響到上游的經(jīng)濟發(fā)展。上游從事減污減排，需要從下游獲得相應(yīng)的補償，以體現(xiàn)公平。這些需要從法律上得到規(guī)定。

具體而言，建立流域生態(tài)補償制度應(yīng)當(dāng)解決以下幾個問題：

一是明確賠償和補償?shù)脑瓌t和對象。根據(jù)《環(huán)境保護法》第十六條“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”的規(guī)定，建議明確地方人民政府是生態(tài)賠償和補償?shù)闹骺腕w，不涉及具體的單位和個人。

生態(tài)補償應(yīng)當(dāng)?shù)脑瓌t：環(huán)境污染施害者對受害者進行補償;環(huán)境污染受益者對環(huán)境污染治理者進行補償;發(fā)展水平快的地區(qū)對發(fā)展水平慢的地區(qū)進行補償;城市向農(nóng)村補償。以體現(xiàn)公平原則。

二是確定賠償和補償標(biāo)準。長江流域生態(tài)補償應(yīng)考慮補償者的支付能力的基礎(chǔ)上，根據(jù)水質(zhì)和水量恢復(fù)狀況，確定生態(tài)補償標(biāo)準。

一是考慮水質(zhì)恢復(fù)中已投入成本，包括涵養(yǎng)水源、生態(tài)移民、環(huán)境污染綜合治理、城鎮(zhèn)垃圾、污水處理設(shè)施建設(shè)、水土保持、修建水利設(shè)施等成本。

二是考慮保持良好水質(zhì)需要進一步投入的成本，包括新建生態(tài)保護和建設(shè)項目、生態(tài)移民、環(huán)境污染綜合治理、新建水利設(shè)施等。

三是確定賠償和補償辦法。賠償是由上游地區(qū)對下游地區(qū)污染超標(biāo)所造成損失的賠償，賠償額與超標(biāo)污染物的種類、濃度、水量以及超標(biāo)時間有關(guān)。

補償是下游地區(qū)對上游地區(qū)輸送優(yōu)于標(biāo)準水質(zhì)的補償，補償計算方法可以有以下幾種：一是以上游地區(qū)為水質(zhì)達標(biāo)所付出的努力為依據(jù)，主要包括上游地區(qū)涵養(yǎng)水源、環(huán)境污染綜合整治、農(nóng)業(yè)非點源污染治理、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、修建水利設(shè)施等項目的投資;二是以下游地區(qū)如果沒有得到上游達標(biāo)水質(zhì)而造成的損失計算環(huán)境保護，包括一、二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人們生活水平的提高和旅游業(yè)的發(fā)展等方面;三是今后上游地區(qū)為進一步改善水環(huán)境質(zhì)量和數(shù)量而新建生態(tài)保護和建設(shè)項目、環(huán)境污染綜合整治項目、新建水利設(shè)施等項目，由下游地區(qū)補償上游地區(qū)一定的資金。

生態(tài)補償?shù)耐緩剑?/p>

一是國家財政轉(zhuǎn)移支付。國家加大對長江上游地區(qū)及污染受害地區(qū)的專項資金投入力度，稅收優(yōu)惠政策。這些資金的來源有排污費、水資源使用費，也包括未來開征的環(huán)境稅。

二是發(fā)達地區(qū)向落后地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付。長江下游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，是水污染的受害者和施害者，應(yīng)協(xié)助上游做好水污染防治，方式有資金援助、技術(shù)支持、環(huán)保項目投資、為上游地區(qū)生態(tài)移民提供幫助等。

三是建立長江流域生態(tài)補償責(zé)任保險制度，讓保險公司和各利益主體分擔(dān)環(huán)境風(fēng)險。

四是建立生態(tài)補償專項基金，對水污染受害者、生態(tài)移民的安置、受損地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)提供資金幫助。長江流域各利益主體，尤其是水污染治理受益者成為基金資金的主要來源。且接受社會捐助。建立生態(tài)建設(shè)專項資金。中央及長江流域各省級政府共同建立生態(tài)建設(shè)專項資金，列入財政預(yù)算，每年由政府撥出一定的�？顏肀ＷC長江流域生態(tài)建設(shè)。同時，上游地區(qū)對下游地區(qū)的賠償以及下游地區(qū)對上游地區(qū)的補償都納入生態(tài)建設(shè)專項資金，每年由中央及省級政府統(tǒng)一劃撥，�？顚Ｓ谩�

五是探索市場化生態(tài)補償模式。在長江流域建立水資源市場，使水資源資本化、生態(tài)資源資本化，建立環(huán)境要素價格發(fā)現(xiàn)機制，通過水資源使用權(quán)市場、排污交易權(quán)市場建立，建立市場化的生態(tài)補償機制，推行政府管制下的排污權(quán)指標(biāo)有償分配和交易機制，運用市場機制提高治污效率，實現(xiàn)水資源的合理配置和提高水資源的使用效率。

(4)糾紛協(xié)調(diào)。

長江流域跨省界水事糾紛，由長委會進行協(xié)調(diào)。

調(diào)處原則是互諒互讓、團結(jié)協(xié)作。跨省際水事活動的監(jiān)督、檢查和管理是長委會和長江流域各水行政主管部門一項重要而復(fù)雜的工作。它涉及多方利益主體，涉及到相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，長委會應(yīng)按照符合長江流域水資源統(tǒng)一管理，有利于長江流域生態(tài)系統(tǒng)的保護為原則，進行協(xié)調(diào)。

充分征求相關(guān)水行政主管部門的意見。如果局部利益與流域整體利益矛盾，長委會應(yīng)以整體利益為重進行協(xié)調(diào)。如果調(diào)處失敗，可上報中央?yún)f(xié)調(diào)機構(gòu)進行協(xié)調(diào)和裁決網(wǎng)站。

省際邊界地區(qū)水事活動的監(jiān)督、檢查省際邊界地區(qū)水事活動的管理是長委會和地方水行政主管部門又一項重要工作，涉及到相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定環(huán)境保護，應(yīng)共同予以加強。這種邊界地區(qū)的水事活動涉及到上下游、左右岸利益，長委會必須按照統(tǒng)一規(guī)劃的要求審查該地區(qū)的水資源開發(fā)、利用項目，并征求有關(guān)地方水行政主管部門的意見。省際之間的水事糾紛協(xié)調(diào)不成，由長委會進行調(diào)處，調(diào)處后提出解決方案;長委會協(xié)調(diào)不成，報中央水事管理協(xié)調(diào)委會員協(xié)調(diào)裁決。

3.協(xié)調(diào)方式。

(1)聯(lián)合會商。

長委會是一個協(xié)調(diào)處理上下游、左右岸、局部與整體關(guān)系的平臺。長委會協(xié)調(diào)管理長江流域水資源，與長江流域各行政區(qū)水行政主管部門進行溝通與協(xié)調(diào)。

跨省界水事管理是非常復(fù)雜，它涉及到多方利益，解決難度大。原則是，長委會按照統(tǒng)一規(guī)劃審查跨省界地區(qū)水資源開發(fā)、利用項目，并征求相關(guān)地方水行政主管部門意見;項目實施時，長委會和相關(guān)省級水行政主管部門共同監(jiān)督檢查。

凡建設(shè)不符合規(guī)劃要求或未經(jīng)長委會和相關(guān)水行政主管部門一致同意的項目，長委會和有關(guān)水行政主管部門均有責(zé)任和義務(wù)加以制止或采取相關(guān)措施。

在跨界水事糾紛的解決上，長委會牽頭建立長江流域各行政區(qū)水行政主管部門參加的水事糾紛協(xié)商機構(gòu)，制定工作規(guī)程，效防范和處理水事糾紛。

(2)公共參與。

建立長江流域水資源管理的公共參與制度。長委會成員構(gòu)成多元化、決策信息透明化、科研成果共享化、利益機制衡平化等都體現(xiàn)了長江流域水資源管理的公共參與制度。

應(yīng)當(dāng)明確公眾參與機制，建立政府宏觀調(diào)控，流域民主協(xié)商，準市場運作，各利益主體參與的模式，為政府、公眾、私有部門建立合作基礎(chǔ)。

在法律中規(guī)定和保障長江流域相關(guān)利益者的知情權(quán)、申訴權(quán)、異議權(quán)，規(guī)定和保障公眾參與的權(quán)利和依法行使權(quán)力的效力。公眾參與的組織形式、方法、范圍、效力、程序等制度以法律的形式確定下來。

長江流域管理應(yīng)該在水資源統(tǒng)一管理的前提下，建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式，這種模式應(yīng)當(dāng)在法律中作出明確規(guī)定，并保障相關(guān)利益者的知情權(quán)、申訴權(quán)。

加大宣傳，廣泛調(diào)動各方面參與水資源管理的積極性。政府應(yīng)該鼓勵跨行業(yè)、跨地區(qū)的利益相關(guān)者參與水事管理。

履行公民知情權(quán)。長委會應(yīng)將公布長江流域水文信息、水質(zhì)污染狀況等相關(guān)流域信息制度化，定期或及時發(fā)布長江流域環(huán)境資源狀況公報，公開有關(guān)長江流域環(huán)境決策和管理的信息和程序，提供環(huán)境法律、法規(guī)、政策、計劃文件和其他有關(guān)信息等。

可以通過以下途徑加強公眾參與：

設(shè)立熱線電話，建立長江流域污染投訴處理機制;

建立公示制度，利用新聞媒體環(huán)境保護，對長江流域重點城市的年度水環(huán)境控制目標(biāo)及執(zhí)行情況、污水處理設(shè)施排放監(jiān)測結(jié)果和超標(biāo)排放事件進行公示;利用長委會網(wǎng)站，對長江流域內(nèi)各城市排污申報與核定、污水處理設(shè)施自動在線檢測結(jié)果、污水處理設(shè)施整改、熱線電話投訴受理和處理情況進行公示;

完善環(huán)境公益訴訟制度，賦予熱心環(huán)境公益的公民代表受害者提起民事訴訟，要求環(huán)境破壞者停止破壞、恢復(fù)原狀、賠償損失等。

(3)協(xié)調(diào)立法。

法律協(xié)調(diào)與立法協(xié)調(diào)，首先是清理長江流域各行政區(qū)現(xiàn)有水事法律法規(guī)，對互相矛盾或沖突的法律法規(guī)進行修改或廢止，從而減少沖突，減少立法和執(zhí)法資源的浪費，達到協(xié)調(diào)效果。

對舊水事法律法規(guī)的修改和廢止是一項技術(shù)性極強的工作，這需要整合長江流域以及長江流域外的立法專家開展研究和聯(lián)合攻關(guān)。對有爭議的、不適應(yīng)長江流域水資源可持續(xù)利用的法律法規(guī)應(yīng)進行修改;對牽涉面廣，存在嚴重沖突的水事法規(guī)政策需要考慮重新制定。以較少立法成本投入，獲得較大立法效益回報。

其次是建立立法協(xié)調(diào)機構(gòu)。為了協(xié)調(diào)長江流域水事立法，建議建立長江流域水事立法協(xié)調(diào)機構(gòu)，簽訂《長江流域水資源管理協(xié)作立法框架協(xié)議》，立法協(xié)調(diào)機構(gòu)可命名為長江流域水事法治工作協(xié)調(diào)委員會。對該協(xié)調(diào)機構(gòu)，可作如下構(gòu)想：第一，該立法協(xié)調(diào)機構(gòu)的委員會成員由法律、經(jīng)濟、管理、環(huán)境等領(lǐng)域的專家和長江流域各地立法負責(zé)人組成，定期召開會議，討論由常設(shè)機構(gòu)遞交的議題。指導(dǎo)各地立法實踐，協(xié)調(diào)各地水事立法沖突，從而有效降低法規(guī)政策壁壘。第二，就人員組成來看，應(yīng)吸收具有豐富立法工作經(jīng)驗又代表長江流域各地利益的專家為該機構(gòu)工作人員。立法機關(guān)負責(zé)人可在該機構(gòu)中兼職，這樣既可減少辦公支出，也更具有操作性。第三，立法協(xié)調(diào)機構(gòu)的經(jīng)費來源可由各省市按比例撥付，這部分經(jīng)費應(yīng)納入長江流域各省市財政預(yù)算。第四，為提高執(zhí)法效益和解決執(zhí)法難的問題，政府行政執(zhí)法部門工作人員的加盟和參與立法，對于協(xié)調(diào)立法將收到事半功倍的效果。因為他們處于執(zhí)法第一線，有一線的執(zhí)法人員參與配合立法有利于減少或避免日后執(zhí)法難的困境。第五環(huán)境保護，立法協(xié)調(diào)機構(gòu)負責(zé)監(jiān)督各地法規(guī)執(zhí)行，調(diào)研水事法規(guī)實施情況，發(fā)現(xiàn)存在問題，向各級人大和政府提供水事立法完善建議。

再次，實施長江流域協(xié)作立法。實施長江流域協(xié)作立法，是解決長江流域水事立法沖突最有效的辦法之一網(wǎng)站。長江流域地方人大或政府可以通過訂立聯(lián)合水事立法協(xié)議，制定流域統(tǒng)一規(guī)則，通過長江流域各省市人大或政府的聯(lián)合水事立法或協(xié)作立法。制定統(tǒng)一水事法規(guī)或規(guī)章，減少多頭立法或重復(fù)立法。立法協(xié)作可采取二種方式：一是對于社會關(guān)注、群眾關(guān)心的水事管理熱點、難點、重點立法項目，成立聯(lián)合工作組聯(lián)合立法，制定共同水事法規(guī)，然后各自公布，對于有共性的水事立法項目，由一省或一市牽頭組織起草，其他省市予以配合，立法結(jié)果實行資源共享，水事法規(guī)各自公布，這種立法協(xié)作的好處是：它是一種工作協(xié)作，不涉及立法權(quán)限的改變。這種立法協(xié)作既節(jié)約寶貴、稀缺的立法資源，又能從源頭上避免長江流域水事立法沖突，有效促進長江流域水事立法一體化進程。

最后，設(shè)立長江流域水事立法信息部。各地水事立法信息不對稱是長江流域水事立法沖突產(chǎn)生的根源之一。如果能在長江流域建立水事立法信息交流平臺，不但有利于解決水事立法信息不對稱問題，而且為各地提供了相互學(xué)習(xí)，立法借鑒的交流場所，該水事立法信息部是長江流域統(tǒng)一立法協(xié)調(diào)機構(gòu)的工作部門，負責(zé)長江流域地方水事立法信息的收集、統(tǒng)計和分析工作。水事立法信息部通過對地方立法、執(zhí)法和司法等方面情報的收集和分析，找到立法沖突的癥疾，化解立法沖突，提高長江流域水事立法效率，建議該部門建設(shè)一個網(wǎng)站環(huán)境保護，創(chuàng)辦一份刊物，作為長江流域水事立法信息收集、法規(guī)草案公示、地方立法探討和交流之平臺。

(4)統(tǒng)一執(zhí)法。

長委會承擔(dān)長江流域水資源統(tǒng)一管理的職能，其執(zhí)法工作與立法工作相比更顯滯后。因此，應(yīng)在長委會內(nèi)設(shè)立精干、高效的水資源管理執(zhí)法隊伍，進一步強化長委會的水資源執(zhí)法體系建設(shè)，以適應(yīng)長江流域水資源統(tǒng)一管理的需要。

隨著長江流域水資源供需矛盾的加劇及水污染形勢的嚴峻，未來各種水事糾紛將呈上升態(tài)勢。在我國長江流域設(shè)立水事糾紛法庭，專門負責(zé)各種重大水事糾紛的處理與裁決。

(5)建立信息共享平臺。

建立有效的信息共享與披露機制。提高水事管理決策效率，讓長江流域各利益主體知曉、分享和參與長江流域的水事管理，增加工作透明度，資料共享，信息互通。

長委會和各行政區(qū)水行政管理部門雖事權(quán)劃分清晰，但因水資源的整體性和不可分性，它們間的水事管理如何協(xié)調(diào)配合，管理信息如何溝通和共享，就需要有一個合作交流的機制和平臺。長委會就是一個良好的信息發(fā)布平臺，定期發(fā)布水事管理信息，流域內(nèi)水質(zhì)、水量和環(huán)境等方面的信息。為流域決策提供有利的信息支持，有利于流域內(nèi)各利益主體參與流域管理決策。

也有利于不同部門和地區(qū)之間、上中下游之間、左右岸之間的協(xié)調(diào)合作，有利于水污染綜合治理。

長委會定期發(fā)布長江流域水資源管理公報，就流域內(nèi)的水質(zhì)、水事、水量、環(huán)境通告流域內(nèi)的各行政主管部門。

參考文獻：

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越來軍.《我國流域跨界水污染糾紛協(xié)調(diào)機制研究――以淮河流域為例》[M].復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版.