一、上海生活垃圾減量化機制的現(xiàn)狀分析

(一)生活垃圾減量的內涵與外延分析

1.城市生活垃圾的界定。城市生活垃圾：指在城市日常生活中或者為城市日常生活提供服務的活動中產(chǎn)生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為城市生活垃圾的固體廢物。

2.城市生活垃圾減量化與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系。生活垃圾減量化是資源節(jié)約和環(huán)境保護的需要，隨著原生資源開采費用的增加和廢棄物處理成本的上升，世界各國越來越重視城市生活廢棄物產(chǎn)生的問題;生活垃圾減量化是經(jīng)濟發(fā)展模式轉變的需要，通過重新利用生活垃圾中的可循環(huán)物資，實現(xiàn)“資源—產(chǎn)品—再生資源”的物質循環(huán)利用的經(jīng)濟發(fā)展模式，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;實現(xiàn)生活垃圾減量化不僅是緩解資源壓力、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的迫切需要，也是城市生活廢棄物資源化的重要途徑，對經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

3.生活垃圾的“三化”內涵及社會經(jīng)濟效益。城市生活垃圾處置“減量化、資源化、無害化”的狹義內涵分別是依據(jù)城市生活垃圾的生成源頭、生成后的中間循環(huán)處置環(huán)節(jié)、最終處置(末端處置)技術而言的。

生活垃圾“三化”目標與社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益之間存在著正相關關系，如下圖1所示。

圖1　“三化”與經(jīng)濟、環(huán)境、社會效益的關系

(二)上海生活垃圾組成成分的分析與預測

與發(fā)達國家相比，上海生活垃圾的成分具有餐廚垃圾含量高、可回收物質較少、季節(jié)變化較大、水分偏高等特性。隨著人民生活水平和煤氣普及率的提高，全市生活垃圾中可燃成分含量逐步提高，可回收成分逐漸增多。垃圾成分出現(xiàn)的這些新特點，要求與其有相適應的垃圾綜合處理方法。

據(jù)預測，到“十二五”末期，上海生活垃圾各組成成分的比例關系如圖2所示。

圖2　“十二五”末期上海生活垃圾成分圖

(三)上海生活垃圾減量化的工作現(xiàn)狀

1.垃圾的分類處理在上海的實施現(xiàn)狀。上海市生活垃圾分類始于1995年，其間分類模式經(jīng)歷了多次調整。十多年來，垃圾分類取得了可喜的成效，但一些瓶頸問題日益凸顯，主要體現(xiàn)在以下幾方面：垃圾分類立法過于原則，缺乏可操作性;垃圾分類標準設計不夠具體，分類設施標準有待統(tǒng)一;垃圾分類城鄉(xiāng)推進不平衡;垃圾回收利用體系分散，從業(yè)人員素質不高;垃圾分類方式粗放，后續(xù)資源化程度不高;末端處置技術中填埋處置比例過高;公眾垃圾分類意識不強，積極性不高等。

2.垃圾的收費政策。美國、巴西、加拿大、臺灣地區(qū)等很多國家和地區(qū)都實施了垃圾收費政策，這些辦法都有可取之處，但還無法直接“引進”到上海，因為對于垃圾收費，很多人從心底還未能接受。因此，上海暫不考慮用收費方式處理生活垃圾。

3.垃圾管理立法。目前，上海與生活垃圾相關法規(guī)包括：《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《上海市餐廚垃圾自行收運管理辦法》、《上海市城市生活垃圾收運處置管理辦法》，這些法規(guī)尚未形成體系，對市民處置垃圾的行為缺乏約束。

4.宣傳教育活動。上海生活垃圾減量的宣傳教育活動開展力度不夠，在宣傳形式上主要采用宣傳欄開展平面宣傳，利用現(xiàn)代的大眾傳媒較少，總體宣傳效果不佳。

5.垃圾管理引進社會資本在上海的實施現(xiàn)狀。目前上海環(huán)保治理的經(jīng)費不足，政府對社會力量參與環(huán)保產(chǎn)業(yè)沒有規(guī)范的政策加以保障，缺乏有效的措施引導社會資金進入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，不能形成多元投資機制。上海市在調動“非政府組織”和社會團體的積極性方面還有待進一步加強。

二、上海生活垃圾減量化的主要瓶頸及其成因研究

制約上海生活垃圾減量化效果的瓶頸主要包括：

(一)對生活垃圾產(chǎn)生的全生命周期缺乏研究

生活垃圾產(chǎn)生的全生命周期主要包括“產(chǎn)品設計與生產(chǎn)——居民購買與使用——垃圾產(chǎn)生——可回收垃圾再利用——填埋或焚燒”等環(huán)節(jié)，其中垃圾減量化自“設計”開始直到“回收”結束。“改進產(chǎn)品設計與提高”與“提高可回收垃圾再利用率”是從源頭上實現(xiàn)垃圾減量化的兩個關鍵抓手。生活垃圾的減量化機制應重點圍繞兩個關鍵抓手展開。而“提高可回收垃圾再利用率”的核心是垃圾分類環(huán)節(jié)，只有將可循環(huán)利用物資從垃圾中分揀出來，回收利用才有保障。

(二)目前的上海垃圾分類制度尚待完善

上海推行垃圾分類制度已有一段時期，但效果不理想，究其原因主要包括：

1.分類標準不夠明確，導致垃圾分類工作難以推進——常見的公共垃圾桶含糊的將垃圾分為“可回收利用垃圾”與“不可回收利用垃圾”，且對居民培訓工作不貼切、不到位，很多居民對分類標準一無所知，分類工作也就無法開展。垃圾分類在中國屬新生事物，缺乏習慣與傳統(tǒng)，而目前的宣傳培訓工作開展的不到位，在一定程度上制約了分類工作的開展。

2.居民自發(fā)進行垃圾分類意識明顯薄弱。除部分想分類但不清楚如何分類的居民外，尚有一部分居民習慣于傳統(tǒng)的丟棄垃圾方式，認為垃圾分類增加工作量，拒絕開展。因此，加強長期的宣傳教育工作將是今后實現(xiàn)上海垃圾減量化中的重要一環(huán)。

3.缺乏對垃圾分類的獎懲制度。目前針對生活垃圾分類的情況，缺乏有針對性的直接或間接的獎懲機制。垃圾分類在相當大的程度上靠居民自發(fā)實現(xiàn)，缺乏制度保障。

(三)生活垃圾減量化機制缺乏有效的平臺進行系統(tǒng)整合

目前，關于生活垃圾減量化方面的制度與規(guī)范彼此間缺乏有機的聯(lián)系與銜接，亦缺乏統(tǒng)一平臺將其有效整合，致使各種制度各自為政，難以產(chǎn)生工作合力。

三、完善上海生活垃圾減量化機制的總體思路

(一)上海生活垃圾減量化的形勢分析

1.生活垃圾產(chǎn)生量的影響因素。生活垃圾日產(chǎn)生量分別與上海市總人口數(shù)及上海居民家庭人均可支配收入之間存在協(xié)整關系。因此，在對未來上海生活垃圾日產(chǎn)生量進行預測時，應充分考慮兩者的影響。

2.“十二五”期間上海人均生活垃圾量的預測。RTCE(與生活垃圾產(chǎn)出相關的人均消費支出)指與生活垃圾產(chǎn)出密切相關的人均物質消費性支出，如在食品、飲料、衣服、鞋類、家具、書本、報刊等方面的消費支出。RTCE數(shù)據(jù)可以通過細化、拆解人均可支配收入和TCE數(shù)據(jù)得到。通過分析歷年RTCE與TCE之間的關系，得到RTCE預測方程如

下：

通過分析歷年RTCE與生活垃圾產(chǎn)生量之間的關系，可以建立以下預測模型：

利用上式及“十二五”期間各年RTCE預測值，可以計算出各年生活垃圾預測值，其變化趨勢如下圖3所示：

圖3　基于RTCE預測法的“十二五”期間各年上海人均垃圾預測值變化情況圖

由圖3可以看出，自2010年起上海的人均生活垃圾產(chǎn)生量以0.88公斤水平增長，2015年突破1.25公斤/人日，上海生活垃圾減量化工作形勢嚴峻。

(二)完善上海生活垃圾減量化機制的基本原則

1.政府主導原則。生活垃圾減量化涉及多個政府部門和全體市民，實踐證明僅靠政府某個部門和單項法規(guī)難以取得成效。生活垃圾減量化不僅需要有一定的資金投入與支持，還需要訂立相關的法規(guī)制度，這些離開政府主導幾乎都是不可能實現(xiàn)的。

上海生活垃圾減量化工作的政府主導作用體現(xiàn)在：政府高層領導主管生活垃圾減量工作;政府應給予生活垃圾減量以政策和資金支持;政府主導立法工作。

2.強化“二次處理”原則。生活垃圾綜合處理站的“二次處理”是垃圾分類與終端處理的中間環(huán)節(jié)，是在垃圾分類收集后，對其中的“廚余垃圾”和“其他垃圾”進行更深化的處理，“廚余垃圾”本地完成最終處理，不需再運入填埋場和焚燒廠;“其他垃圾”經(jīng)過二次分類，最大限度篩選可循環(huán)物資;不可循環(huán)廢棄物經(jīng)壓縮后運入終端處理場所，實現(xiàn)最大限度的減量。國外很多國家在垃圾分類與終端處理的之間也都具備強大的“二次處理”能力。實踐證明，有效的“二次處理”是生活垃圾減量化的重要保證。

3.“廚余垃圾”本地處理原則。“廚余垃圾”具有污染性、刺激性、腐敗性等特點，是人們對生活垃圾避而遠之的主要原因。目前“廚余垃圾”占生活垃圾總量的50%左右，一旦“廚余垃圾”與可循環(huán)垃圾混合將極大地增加分揀的難度。因此，利用“廚余垃圾”的腐敗性在區(qū)域內對其進行生化處理，不僅減少污染其他垃圾的機會，也減輕了最終處理的工作壓力，具有重大的減量意義。

4.循環(huán)經(jīng)濟原則。循環(huán)經(jīng)濟是按照生態(tài)規(guī)律利用自然資源和環(huán)境容量，實現(xiàn)經(jīng)濟活動的生態(tài)化轉向，是我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑之一。循環(huán)經(jīng)濟是實現(xiàn)把有害環(huán)境的廢棄物減少到最低限度即減量化的重要途徑。分類后的可循環(huán)利用物資必須由較為便利的渠道進入流通市場，作為次級資源進行重新利用，才能有效減少終端處理量。

(三)上海生活垃圾減量化機制的總體思路

解決上海生活垃圾減量化的總體思路是：通過對生活垃圾進行全生命周期分析，從垃圾產(chǎn)生的源頭(產(chǎn)品設計)開始直至垃圾焚燒、填埋，開展全生命周期的生活垃圾減量化設計;通過對生活垃圾產(chǎn)生的流程分析，從生產(chǎn)商、零售商、居民小區(qū)、垃圾收運場所直到焚燒廠、填埋廠，開展生活垃圾從產(chǎn)生到處理的全流程減量化設計;通過對生活垃圾產(chǎn)生、處理的所有相關方進行分析，構建政府規(guī)范、部門執(zhí)法、企業(yè)自律、群眾監(jiān)督、全民參與的生活垃圾全方位減量化保障體系。從而形成“一橫一縱”的生活垃圾減量化綜合處理體系。其總體思路如圖4所示。

(四)完善上海生活垃圾減量化機制的階段性目標

生活垃圾減量化工作不可能在一朝一夕完成，要有持之以恒、努力不懈的長期準備。上海生活垃圾減量化各項工作，應先易后難、逐步推進、養(yǎng)成習慣、有序開展。課題組經(jīng)過深入研究，提出上海生活垃圾減量化工作3年工作進度，如圖5所示。希望經(jīng)過全市人民3年的共同努力，可以取得較好的生活垃圾減量化效果。

(五)上海生活垃圾減量化機制的技術路線圖

我們設計的上海生活垃圾減量整體方案主要體現(xiàn)在源頭控制、分類收集、二次處理三個主要環(huán)節(jié)。在上述三個環(huán)節(jié)中，通過各種方法、設施、技術手段減少垃圾終端處理量，其技術路線圖如圖6所示。

1.生活垃圾減量的源頭控制。商品包裝是這兩類生活垃圾的主要來源。生活垃圾減量的源頭控制的主要思路是通過出臺相關法規(guī)，鼓勵企業(yè)簡化商品包裝、采用可循環(huán)材料比重，提高包裝過剩及其部分一次性商品進入上海市場的門檻，從而實現(xiàn)從源頭上減少生活垃圾(塑料、紙類等包裝材料)產(chǎn)生量的目的。參考國際先進水平，通過源頭減量措施預計可以實現(xiàn)提高可循環(huán)材料的比重約20%～40%，減少包裝過剩10%～15%左右，預計最大可實現(xiàn)減少5%的生活垃圾排放量。

2.生活垃圾減量的分類投放控制。分類投放的主要目的是快速地找出生活垃圾中的可循環(huán)物資，重新作為物資資源投入流通領域。通過分類垃圾桶，要求市民在垃圾投放時分為玻璃、織物、家用電器、有毒有害垃圾、廚余垃圾和其他垃圾六類。通過分類，可以直接將玻璃、織物、家用電器、有毒有害垃圾從其他垃圾中分離出來，避免污染，提高重新率，并通過專業(yè)回收機構進行回收，作為物資資料重新利用，不再進入最終處理環(huán)節(jié)，減少終端處理壓力，實現(xiàn)生活垃圾減量的目的。如果垃圾分類制度能夠較為順利地實施，保守估計至少有垃圾總量5%～10%的減量。

3.生活垃圾減量的二次處理機制。二次處理是一次處理的有益補充，不僅彌補一次處理的不足，還可以減輕終端處理的壓力。要求在垃圾分類收集后，無法利用的“廚余垃圾”和“其他垃圾”必須運入“生活垃圾綜合處理站”進行二次處理。其中“廚余垃圾”進行生化處理，預計可以實現(xiàn)“廚余垃圾”90%～95%的減量;其他垃圾經(jīng)過二次分揀，分離其中可循環(huán)物資，剩余無法利用廢棄物經(jīng)過壓縮后進行終端處理。預計其他垃圾可實現(xiàn)50%的減重與75%的減容。

四、完善上海生活垃圾的減量化機制的重點領域研究

(一)上海生活垃圾產(chǎn)生的全生命周期研究

生活垃圾全生命周期管理的可行性。全生命周期(LCA)可預測某一產(chǎn)品或某項活動在整個生命周期中可能對環(huán)境造成的影響，它是一種促進環(huán)境管理的工具。這項技術可以有效地應用到生活垃圾管理，評價環(huán)境的可持續(xù)性。

圖4　上海生活減量總體思路圖

圖5　上海生活垃圾減量化工作進度圖

城市生活垃圾管理與產(chǎn)品不同，城市生活垃圾LCA與產(chǎn)品LCA對比如表1所示。

生活垃圾產(chǎn)生的全生命周期主要包括“產(chǎn)品設計與生產(chǎn)——居民購買與使用——垃圾產(chǎn)生&mda

sh;—可回收垃圾再利用——填埋或焚燒”等具體環(huán)節(jié)，其中垃圾減量化自“設計”開始直到“回收”結束，如圖7所示。因此，“改進產(chǎn)品設計”與“提高可回收垃圾再利用率”是從源頭上實現(xiàn)垃圾減量化的兩個關鍵抓手。

圖6　上海生活垃圾減量技術路線圖

(二)上海生活垃圾分類投放制度的研究

1.垃圾分類對于生活垃圾減量的重要性研究。垃圾源頭分類收集是實現(xiàn)垃圾減量化、資源化和無害化的必由之路;垃圾源頭分類收集是使廢物變成再生資源、變成財富的有利條件;垃圾源頭分類收集能使城市生活垃圾得到封閉管理，杜絕垃圾中病菌的傳播;垃圾源頭分類收集可以減少垃圾運輸、處理、處置的工作量，減少環(huán)境污染垃圾源頭分類收集可簡化后續(xù)處理工藝并提高效率、降低能耗、降低成本;垃圾源頭分類收集有利于提高公眾的環(huán)境意識。

2.上海生活垃圾的分類模式。按照“大類粗分”的原則，結合上海各區(qū)實際以及3種生活垃圾終端處理模式對垃圾分類的基本要求，實行全市統(tǒng)一的分類標準。

“2+4”分類制度包括：濕垃圾(廚余垃圾)、其他垃圾(含可回收廢棄物)、玻璃、織物、電器產(chǎn)品、有毒有害垃圾(電池、藥品等)。

6種垃圾的具體界定如下：①玻璃：無毒的玻璃制品及其殘損件;超50%為玻璃材質的物品;②織物：主要包括各類紡織物，包括衣物、鞋子、床上用品及其殘損件等，以及超總重50%為紡織物材質的物品;③有毒有害垃圾：包括生活垃圾中對人體健康或者自然環(huán)境造成直接或者潛在危害的物質，如廢充電電池、廢扣式電池、廢燈管、棄置藥品、廢殺蟲劑、廢油漆、廢日用化學品、廢水銀產(chǎn)品、廢舊電器以及電子產(chǎn)品、各類盛放或殘存有毒有害物品的容器等;④家用電器：家用的各類使用直流電或交流電的設備及其殘損件;⑤濕垃圾(廚余垃圾)：包括生活垃圾中的餐飲垃圾、廚余垃圾和集貿市場有機垃圾等易腐性垃圾，如食品交易、制作過程廢棄的食品、蔬菜、瓜果皮核等;⑥其他垃圾：除上述5種垃圾外的一切生活垃圾。

3.居民生活垃圾分類的基本步驟。①在垃圾分類時，因玻璃、織物、電器、有毒有害四類垃圾一般數(shù)量有限，易于分類，故首先應該將特種垃圾進行分類投放;②將濕垃圾(廚余垃圾)分離出來;③剩下的為其他垃圾，因其他垃圾中含相當數(shù)量的可回收廢棄物，因此需相關人員進行繼續(xù)分揀。

4.各類垃圾的流向。①有毒有害垃圾、家用電器：每隔一定時期有相關生產(chǎn)廠商負責到各居民小區(qū)回收;②玻璃、織物：由經(jīng)營玻璃、織物回收企業(yè)每隔一定時期負責到各居民小區(qū)回收;③濕垃圾(廚余垃圾)：廚余垃圾用塑料袋直接收集，投入指定垃圾桶中，采用電瓶車桶車對接方式運至各“垃圾處理站”，由環(huán)衛(wèi)專業(yè)作業(yè)部門進行堆肥處理;④其他垃圾：又分為可回收、不可回收兩部分，其中可回收部分直接進入再生資源回收系統(tǒng)，不可回收部分投入到收集站指定垃圾桶中，統(tǒng)一由環(huán)衛(wèi)部門收集運輸進行填埋或焚燒。

(三)上海生活垃圾收費制度的研究

國外學者研究表明，生活垃圾收費可以大幅度降低垃圾的產(chǎn)生量，如圖8所示。

圖8　德國部分城市生活垃圾收費前后排放量對比圖

上海當前開展垃圾收費缺乏具有可操作性的法規(guī)體系，法律層面的不可行;收費標準難以確定，操作層面不可行;缺乏相關政策的配合，保障層面不可行;生活垃圾分類回收處理系統(tǒng)尚未完全建立，技術層面的不可行。總之，現(xiàn)階段上海進行生活垃圾的收費工作符合我國相關法規(guī)，有一定的必要性，目前上海尚不具備開展垃圾收費的必備條件，如果強制實行垃圾收費不但容易引起一定的社會問題，而且也難以達到預期目標。

(四)面向居民上海生活垃圾減量的宣傳效果提升研究

1.加強宣傳教育，贏得社會和公眾的理解和支持。借助電視、廣播、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒體，進行廣泛有實效的宣傳;充分調動社區(qū)、居委會、業(yè)主委員會、環(huán)保民間團體的積極性，使垃圾分類深入人心、家喻戶曉，真正讓老百姓知道垃圾分類“為什么做”、“怎么做”、“如何做”。

2.投入一定的資金用于市民的環(huán)保教育。除了加強學校教育、傳媒宣傳外，還可通過公布環(huán)境公報、垃圾處理公報，賦予利用可回收垃圾生產(chǎn)的產(chǎn)品以特殊標志和榮譽，鼓勵市民使用這些產(chǎn)品等方式強化市民的環(huán)境意識。

3.目前，在主要交通干道和商業(yè)街布設的分類收集垃圾箱是很好的宣傳素材，起到了很好的宣傳效果。還應在中小學(幼兒園)的環(huán)境教育中增加分類收集的內容，不僅培養(yǎng)學生的分類收集意識，更重要的是養(yǎng)成良好的分類收集的行為習慣。

(五)鼓勵“非政府組織”參與上海生活垃圾減量化的研究

1.動員與整合社會力量，拓展公眾參與層次和渠道。生活垃圾減量是一項需要全民積極參與的公益事業(yè)，政府政策的制定、執(zhí)行和反饋、修正，都需要公民的積極配合與參與。“非政府組織”的民間性、基層性及靈活性使其在動員公民參與生活垃圾減量中都有先天優(yōu)勢。

2.公眾環(huán)境權益意識和參與主動性。公眾環(huán)境權益包括環(huán)境知情權、環(huán)境監(jiān)督權、環(huán)境索賠權、環(huán)境議政權。對待環(huán)境治理問題，政府應該進一步轉換思路，利用有效傳媒，使大家對環(huán)境狀況有一個真正的了解，既不夸大情況的嚴重性，也不盲目樂觀，這樣會比單純宣傳垃圾分類的益處更有說服力，既提高公眾環(huán)境權益意識也有助于提高公眾主體意識和法律意識。公眾按照法律規(guī)定的程序和方式主動進行參與，在參與權受到侵害的時候，運用法律的方式保障自己的參與權。

3.補充政府一定職能，推動完善政策和優(yōu)化效果。非政府組織在推動垃圾減量工作，可以發(fā)揮非政府組織自身靈活、精干、專業(yè)、高效的優(yōu)勢，借用社會的強大力量來改變政府面對公眾不斷增加的各種需要而日漸力不從心的窘境，又能通過減少政府的具體管理事務，加強部門協(xié)調做好配套政策工作。

(六)上海生活垃圾產(chǎn)生量交易制度的研究

生活垃圾產(chǎn)生量與居民生活水平關系密切，上海市各區(qū)縣居民收入及生活水平存在一定的差距。因此，建立一種基于市場機制的垃圾產(chǎn)量交易已成為在發(fā)展不平衡狀況下實現(xiàn)垃圾減量化的重要手段之一。在論證上海生活垃圾產(chǎn)生量交易制度的可行性及必要性的基礎上，致力于研究如圖9所示的上海生活垃圾產(chǎn)生量交易方式、交易制度以及實施細

則、生活垃圾產(chǎn)生量交易制度的潛在社會問題及其預防措施。

(七)完善上海生活廢棄物有償回收體系建設

生活廢棄物回收體系的理想模式是結合社區(qū)生活廢棄物分類收集工作，依托社區(qū)合理布局，在生活廢棄物分類收集的小區(qū)建立方便居民的回收點，在垃圾收集的源頭即把各類可回收利用的生活廢棄物分離出來。形成“廢棄物回收—再生原料加工—合理利用—廢棄物再回收—再加工利用”的循環(huán)體，逐步呈現(xiàn)再生資源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的格局。

圖9　生活垃圾產(chǎn)生量交易模式示意圖

再生資源回收體系建設應做到在3-5年的時間內，形成覆蓋城鄉(xiāng)便民服務的社區(qū)再生資源回收和現(xiàn)代再生資源信息網(wǎng)絡，使90%以上的回收人員納入規(guī)范管理;90%以上社區(qū)設立規(guī)范的回收站、點、車;90%以上再生資源進入指定市場進行規(guī)范交易和集中處理;80%以上再生資源(主要品種)通過規(guī)范的渠道，其流向、貯存、處置得到有效控制，如圖10所示。

圖10　生活廢棄物回收利用示意圖

五、上海生活垃圾減量化機制的對策與措施

(一)成立“上海市垃圾處理綜合管理辦公室”

城市生活垃圾減量化工作涉及環(huán)衛(wèi)、衛(wèi)生、工商等多個部門，以往各部門之間就生活垃圾減量化問題缺乏足夠的聯(lián)系與協(xié)作。雖然各部門認識到生活減量的重要性，也開展了一些工作。由于彼此間工作缺乏協(xié)作，難以形成合力，導致事倍功半，生活垃圾減量效果不佳。

鑒于上述原因，有必要成立“上海市垃圾處理綜合管理辦公室”，以便能夠協(xié)調各方工作，保證上海城市生活垃圾減量目標的順利實施。“上海市垃圾處理綜合管理辦公室”的組織架構如圖11所示。

圖11　垃圾處理綜合管理辦公室組織框架圖

(二)制定上海生活垃圾分類投放的法律法規(guī)

當前，上海城市生活垃圾分類工作實施效果不佳的一個主要原因就是缺乏相關法律法規(guī)的支持。因此，制定上海生活垃圾分類投放的法律法規(guī)顯得尤為重要。

借鑒國外先進經(jīng)驗，以促進本市生活垃圾分類工作的開展為出發(fā)點，以實現(xiàn)生活垃圾減量的基本目標，本著規(guī)范與鼓勵并重的基本原則，建議制定《上海城市生活垃圾分類先進獎勵辦法》、《上海市城市生活垃圾分類管理辦法》兩部法規(guī)。

(三)盡快在“全市范圍內因地制宜地推廣垃圾分類”

上海的“垃圾分類”已在多處試點，積累了一定的經(jīng)驗，初步具備在全市推廣的條件。鑒于目前上海城市生活垃圾面臨的嚴峻形勢，建議盡快在全市范圍內因地制宜地推廣垃圾分類。

為保證垃圾分類工作的有效開展，在具體推廣過程中，結合不同區(qū)域的具體特點，做到原則性與靈活性的統(tǒng)一。垃圾分類具體措施應針對不同對象，作相應調整。我們設計了“居民區(qū)、企事業(yè)單位、學校、餐飲類企業(yè)和路邊干道”等5類垃圾分類推廣方案。

(四)強化生活垃圾二次處理能力——“生活垃圾綜合處理站”運作方案

“生活垃圾綜合處理站”是“上海市垃圾處理綜合管理辦公室”下轄的基層單位，是集“可循環(huán)物品回收、生活垃圾分類、垃圾排放收費、垃圾壓縮脫水等”多功能于一身的垃圾綜合處理機構，其具體處理流程如圖12所示。

每座“生活垃圾綜合處理站”根據(jù)其日處理能力，負責處理某一固定區(qū)域的生活垃圾，其具體位置可選擇城市公共用地、居民小區(qū)空地，或對原垃圾收集站進行改造實現(xiàn)。

(五)控制上海生活垃圾產(chǎn)生源頭

1.通過加收“處置費”的辦法抑制一次性商品的生產(chǎn)與使用。目前，一次性的生活用品從餐具、文具到各種建筑工具，種類繁多。一次性商品主要以低廉的價格占領市場。因此，建議針對不同種類的一次性商品，按其垃圾處理成本為基礎征收“額外的處置費”，通過經(jīng)濟手段抑制一次性商品的使用。

圖12　“生活垃圾綜合處理站”垃圾處理基本流程

2.出臺“產(chǎn)品包裝管理辦法”。通過出臺“產(chǎn)品包裝管理辦法”，提高過度包裝商品進入上海市場的門檻，可以對減少生活垃圾產(chǎn)生量起到很大的促進作用，實現(xiàn)生活垃圾的源頭減量。

(六)將垃圾減量考核指標納入各級政府、企事業(yè)單位的考核體系

明確垃圾減量作為考核指標列入各級政府、企事業(yè)單位考核指標之一，對于有下列問題的追究領導責任：連續(xù)兩個月領導區(qū)域內的生活垃圾月產(chǎn)生量超過規(guī)定標準;垃圾分類工作開展狀況不佳(以執(zhí)法檢查結果為準);違反市政府規(guī)定的生活垃圾收集、運輸、回收相關規(guī)定;未按市政府規(guī)定有效開展生活垃圾宣傳，或宣傳效果不佳;未按市政府規(guī)定升級、改造生活垃圾收集器材和存儲場所;對生活垃圾執(zhí)法檢查配合程度不夠。

將各級政府、企事業(yè)單位開展生活垃圾減量工作作為領導政績考核標準，生活垃圾減量工作開展不佳的單位領導取消本年度各類評獎資格，其考核指標體系如表2所示。

(七)配備“垃圾警察”，加強執(zhí)法檢查

加強執(zhí)法檢查，是保障各項生活垃圾法規(guī)得以貫徹執(zhí)行的重要條件。結合上海實際，建議上海在社區(qū)設立“垃圾警察”，加強執(zhí)法檢查，每處垃圾分類回收處配備一名督察員，以有效引導并管理市民配合實施垃圾分類回收。

“垃圾警察”的主要工作任務是依據(jù)相關生活垃圾法規(guī)，對轄區(qū)各企事業(yè)單位、居民小區(qū)執(zhí)行垃圾分類回收情況進行檢查，保證各項法規(guī)得以貫徹與實施。垃圾監(jiān)督員的職責是監(jiān)督居民按規(guī)定進行垃圾分類;垃圾監(jiān)督員屬社區(qū)(居委會)提供的非正式就業(yè)崗位。

(八)重視志愿者工作，推動上海生活垃圾減量化

民間“志愿者”作為一個特殊群體，在上海生活垃圾減量化的過程中可以發(fā)揮獨特而又重要的作用。通過調動“志愿者”的工作積極性，使之與生活垃圾減量化專業(yè)力量相互配合、取長補短，是實現(xiàn)上海生活垃圾減量目標的重要保障。應當重視和支持“志愿者”的工作，使志愿者成為政府與市民推動生活垃圾減量化工作的重要橋梁。