4月7日早上，清明節(jié)后上班的第一天，國家環(huán)境保護部東、南兩個大門陸續(xù)有工作人員進入。

與十天前相比，這里幾乎沒有什么變化，除了兩個大門上的牌子——由有些褪色發(fā)黃的“環(huán)�？偩�”舊牌，變成了雪白的“環(huán)境保護部”新牌。

在這次國務院大部制改革中，環(huán)保部是一個特例：在沒有加入任何外部機構和人員，甚至連職能要求也沒有太大變化的情況下，它必須迅速實現“內生式變身”。

“這需要自我否定的勇氣，需要沖破現有行政體制格局的膽略，需要以弱勝強。”環(huán)保部一位工作人員對《第一財經日報》說，“一句話，需要大智慧。”

職能交叉之困

“對環(huán)保部的未來走向，只能先觀望一段時間。”4月3日，一位地方環(huán)保局的官員對記者說。他甚至用“兵熊熊一個，將熊熊一窩”這句話來表達對環(huán)保部強勢的期待。

盡管在這次國務院機構改革中，環(huán)保部成了國務院組成部門，可以參與國家的有關重大決策。但與國家發(fā)改委等大部門相比，有一個現實始終沒有改變，那就是環(huán)保部門仍舊是一個弱勢部門。

“我到環(huán)保部門快兩年了，感覺到環(huán)保工作非常難干。”這位地方環(huán)保部門的官員說，一個原因是環(huán)保部門與其他部門相互交叉的職能太多，而且很多部門還是作為政府組成機構的強勢部門，所以，環(huán)保局要與這些部門協調工作時，非常困難。

目前我國地方政府的環(huán)境保護職能，一般分散在發(fā)改委、環(huán)保、林業(yè)、水利、交通、國土等多個部門，分管部門之間關系不明確，環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空。

另外一個原因則讓這位地方環(huán)保部門的官員感到“啞巴吃黃連”——目前環(huán)保部門很大一部分精力干的不是自己職責范圍內的事。

“在我們的職責中，沒有這些事。”他打了個比方，建污水處理廠，這根本不是環(huán)保部門職責范圍的事，但目前環(huán)保部門不得不拿出很大的精力來做。再比如，淘汰落后的產業(yè)和高能耗、高污染企業(yè)，這是發(fā)改委管的事，但這也同樣牽扯了環(huán)保部門很大一部分精力。

他告訴記者，眼下這種狀況，工作協調起來，一是靠個人關系，二是靠減排責任狀，用這個來促使其他政府部門來配合環(huán)保，“所以在這次機構改革中，一定要解決職能交叉的問題。”

據了解，即便是在環(huán)保部內部，職能交叉的問題也同樣存在。比如環(huán)境監(jiān)察局與污染控制司之間交叉的職能較多。一位地方環(huán)保局的領導稱，這次環(huán)保部成立，并沒有人們原先所想象的那種大環(huán)保的架構，比如將林業(yè)、水利等部門的相關職能納入環(huán)保部。在這種情況下，只有把環(huán)保部門已有的職能加重、凸顯出來，對完成環(huán)保工作才有保證。

機構設置構想

“我們特別要注意國務院機構改革方案中對環(huán)保部主要職責的說明。”原國家環(huán)�？偩指本珠L王玉慶指出，國務院對環(huán)保部提出了四項明確職責：擬訂并組織實施環(huán)境保護規(guī)劃、政策和標準；組織編制環(huán)境功能區(qū)劃；監(jiān)督管理環(huán)境污染防治；協調解決重大環(huán)境問題。“這四句話實際上是四個主要職責。從這里可以看出中央的思路，對新組建的環(huán)保部如何定位。”王玉慶說，這次把功能區(qū)劃提到這樣高的位置，環(huán)保部應該考慮將水利規(guī)劃、國土規(guī)劃、海洋規(guī)劃、經濟發(fā)展規(guī)劃等四大功能區(qū)劃都建立在環(huán)境功能區(qū)劃基礎之上。

當然，環(huán)保部的主要職責是污染防治。環(huán)保部副部長張力軍稱，眼下，盡管“中央政府對實現主要污染物減排10%的目標充滿信心”，但“任務還相當艱巨，形勢非常嚴峻”。

原國家環(huán)�？偩指本珠L王揚祖認為，環(huán)境監(jiān)測是環(huán)保部門最大的一支隊伍，如何對環(huán)境監(jiān)測隊伍進行有效管理，充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測隊伍的科技支撐作用，是成立后的環(huán)保部在機構設置上必須考慮的一個問題。

另外一個需要加強的職能就是環(huán)境監(jiān)察。“如果沒有監(jiān)測和監(jiān)察這兩支隊伍，環(huán)保部門就像缺少了兩只胳膊，根本沒法工作。”環(huán)保部一位工作人員說。

近日，有環(huán)保部門的領導建議，在這次環(huán)保部機構設置上，設立兩個局：“環(huán)境監(jiān)測局”和“環(huán)境執(zhí)法局”，并相應制定并出臺環(huán)境監(jiān)測條例和環(huán)境監(jiān)察條例，把這兩個部門的人員納入公務員管理范疇。

不過，就環(huán)境監(jiān)測與環(huán)監(jiān)執(zhí)法部門是否實行垂直管理，一些地方環(huán)保局心存擔憂。

“從地方角度來講，環(huán)境監(jiān)測是地方局掌握環(huán)境狀況的最基礎性部門，環(huán)境監(jiān)察也是執(zhí)行環(huán)境執(zhí)法的重要手段。如果實行垂直管理，地方局在開展工作時可能就會產生困難。”一位地方環(huán)保局領導說。

眼下，農村環(huán)境已經成為影響整個環(huán)境質量的重要因素，為此也有人建議在環(huán)保部成立“農村環(huán)境司”，地方局照此設置相應的機構，以避免環(huán)保工作“重城市輕農村”的現象。

而按照國務院此次機構改革的思路，環(huán)保部成立只是第一步，待各方面條件成熟后，有關林業(yè)、水利、海洋等與環(huán)境保護有關的職能有望納入“大環(huán)保”的體系中。知情人士亦透露，在此次環(huán)保部的機構設置中，有可能為將來的大部制留有余地。

國家行政學院經濟學教研部教授張占斌認為，中央政府的環(huán)保職能應主要定位在國家和民生利益層次，要提高環(huán)保機構對國家經濟社會發(fā)展規(guī)劃、政策和重大問題的參與權、話語權和統(tǒng)籌協調能力，“從國外經驗看，環(huán)境保護部門的職能越強化，其環(huán)境保護效能發(fā)揮得也就越明顯。”

并非一“部”到位

環(huán)境問題觸及多個部門的行政領域，職、權、責較難協調。這尤其體現在地方政府。綠色和平項目總監(jiān)盧思騁認為：“要真正治理中國的環(huán)境，環(huán)境保護部一旦成立，將不僅需要擴大其管理范疇，將環(huán)境指標納入地方官員考核制度，更需著手進行環(huán)保系統(tǒng)的內部改革，探索對地方環(huán)保部門實施垂直管理的可能性，消除環(huán)境保護的地方障礙。”

今年5月1日，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》將要正式施行。盧思騁呼吁，如果要改善中國嚴峻的環(huán)境問題，政府還需要切實加強環(huán)境信息公開和公眾參與平臺，賦予老百姓權利和法律保護，鼓勵他們更積極主動地投身環(huán)保，監(jiān)督污染企業(yè)及環(huán)境執(zhí)法。

“成立環(huán)保部是一個非常積極的信號。”氣候組織大中華區(qū)總監(jiān)吳昌華相信，環(huán)保部將來會扮演越來越重要的角色，尤其是在和其他部門協調過程中會有更多討價還價的余地。

不過，北京大學環(huán)境科學與工程學院副院長張世秋教授認為，成立環(huán)保部并不能解決一切根本問題。“我們希望環(huán)保部是一個超部門的決策機構，同時也能夠不斷強化自身的監(jiān)管能力、執(zhí)法能力。但是所有這些都依賴于整個社會的法制環(huán)境建設。”張世秋分析，就未來的環(huán)保部來講，除了監(jiān)管能力的提高，還有一個由行政管理向公共管理轉變的重要任務。

“很多解決問題的方法，可能出于良好的目的，但是得不到好的結果。”張世秋認為，如果僅僅是一個部門的升格，并不能解決所有問題。問題的關鍵在于新成立的環(huán)保部能否真正克服原有環(huán)保總局無法克服的那些根本性矛盾。

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