【谷騰環(huán)保網訊】生態(tài)環(huán)境法典3編草案二審稿正在征求意見。近期，關心生態(tài)環(huán)境法典編纂進程的各界人士對此次二審修改內容展開討論。

“生態(tài)保護編是編纂難度最大、涉及法律最多的一編。”中國法學會環(huán)境資源法學研究會會長呂忠梅曾這樣表示。正因如此，其草案二審稿公布后，迅速成為熱議焦點——“為何要這樣改？”“二審稿的進步體現在哪里？”

為揭開修改背后的深意，中國環(huán)境報記者專訪長期深耕于此的北京大學資源、能源與環(huán)境法研究中心主任鞏固。

關于生態(tài)環(huán)境的定義表述尚存爭議

中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境法典對于生態(tài)環(huán)境的定義備受關注。這次草案二審稿對定義部分有所修改：本法所稱生態(tài)環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展以及生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的各種天然的和經過人工改造的自然空間、自然因素及其相互聯(lián)系與作用的總體，包括大氣、水、海洋、土地、高原、礦藏、森林、草原、濕地、冰川、荒漠、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護地、城市和鄉(xiāng)村等。較之初審稿，二審稿增加了生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、自然空間、高原、冰川，這是基于怎樣的考慮？

鞏固：增加“生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、自然空間”主要是為了體現法律保護范圍和對象的生態(tài)特性，與生態(tài)環(huán)境概念更加契合。增加“高原、冰川”進一步擴展了法律列舉的保護范圍，使表述更加全面，也體現了對這兩類極端脆弱、重要但以往較為忽略、需要加強保護的特殊生態(tài)環(huán)境的重視。

維護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，需要從自然空間的整體性出發(fā)，對空間內各生態(tài)環(huán)境要素，尤其各種生物之間以及它們與所生存環(huán)境之間的關系進行保護和調適，對相關人類活動做出統(tǒng)籌安排，加強生物多樣性保護、自然生態(tài)空間維持、污染控制、資源管理等活動的整體、協(xié)同。

值得注意的是，在措辭表述上，是“生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定”還是“生態(tài)系統(tǒng)平衡”、“自然因素”還是“自然物質”尚存爭議。我認為，從較大時間尺度看，生態(tài)系統(tǒng)變動不居，實現各要素之間的“平衡”而非結構上的“穩(wěn)定”更為現實、合理。而“自然因素”包括各種具有自然屬性的物質和空間，邏輯上包含著“自然空間”，不宜與之并列，改為“自然物質”，可以與“自然空間”一起構成對法律保護的自然對象的完整概括。

最大的進步在于更尊重“生態(tài)”，強調“科學”

中國環(huán)境報：您認為“生態(tài)保護編”草案二審稿，最大的進步體現在哪里？

鞏固：最大的進步在于更加尊重“生態(tài)”，強調“科學”，即更注重對自然規(guī)律的尊重和運用，強調保護措施立足生態(tài)基礎，符合生態(tài)科學，從而做出因地制宜、靈活彈性的安排。如第672條明確把“堅持自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合”添加為生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程推進實施的基本原則；第687條特別要求開展國土綠化，選擇綠化樹種草種時要“科學”，強調“因地制宜”；第863條對國家公園、自然保護區(qū)，根據其生態(tài)特點，實行“季節(jié)性差別管控”。

中國環(huán)境報：二審稿增加了“城鄉(xiāng)綠化應當因地制宜，科學選擇綠化樹種草種，加強監(jiān)測評估，滿足健康、安全、宜居的要求”，這是公眾較為關注的內容。在您看來，這一修改體現出我國城鄉(xiāng)綠化思維發(fā)生了怎樣的轉變？

鞏固：這項修改可視為重大創(chuàng)新。一方面，體現城鄉(xiāng)綠化及生態(tài)治理思維從重“量”到重“質”、從“追求形式”到“講究效果”、依賴“人為”到重視“自然”的深刻轉變。過去，一些地方追求“綠色政績”或視覺效果，不顧自然規(guī)律，大搞形象工程，在缺水地區(qū)種植高耗水植物，或者盲目引進外來樹種，大面積種植單一樹種，雖然視覺上有“增綠”效果，但違背生態(tài)規(guī)律，并不利于生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定和效益提升。二審稿明確要求科學開展綠化行動，強調因地制宜，更加尊重和運用自然規(guī)律，有利于生物多樣性保護和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，使綠化活動回歸其生態(tài)保護本質。

另一方面，把“健康、安全、宜居”作為建設目標，也是“以人民為中心”“生態(tài)惠民”思想在生態(tài)保護領域的具體體現。遵循此原則的綠化將進一步拉近公眾與綠化之間的距離，使公眾享受到生態(tài)功能更完善的綠色空間，獲得更可持續(xù)的資源保障和更豐富的自然體驗，從而增強生態(tài)效益獲得感和自覺增綠、主動護綠的主人翁意識，激勵更加積極的公眾參與和社會監(jiān)督。

中國環(huán)境報：最近因為煙花秀事件，社會公眾對青藏高原的生態(tài)保護極為關注。二審稿對青藏高原保護的相關規(guī)定進行微調，例如第八百七十九條第二款，初審稿是“國家加大對青藏高原重點河流湖泊的保護力度”，二審稿是“國家建立健全青藏高原江河湖泊管理和保護制度”，這樣修改的現實意義是什么？

鞏固：高原河流湖泊意義重大，情形復雜，須平衡保護與利用、滿足人與自然各種合理需求，需要復雜精密的制度保障。條文修改的意義在于更加凸顯制度建設的重要性，強調通過管理和保護相關制度的建立、健全來實現對高原江河湖泊的充分保護與合理利用，比抽象地加大保護力度更直擊要害、緊抓要點，也更具可操作性。

部分內容大幅刪減、修改背后的深意

中國環(huán)境報：二審稿中有多處進行了內容刪減，例如第六百七十五條關于國家公園法的規(guī)定，以及第七百二十條、第七百二十一條關于濕地保護的規(guī)定。為何會出現比較大幅的合并或刪減？

鞏固：主要是更好地協(xié)調與單行法的關系，各有側重、避免重復。初次審議稿時，國家公園法還沒有制定，法典草案就國家公園建設的具體范圍作較為細致的規(guī)定，提供具體指引。目前，國家公園法已經正式通過，對國家公園建設已有詳細的具體規(guī)定，法典只作原則性指引，為單行法留下彈性空間即可，無須再機械重復。濕地保護條款亦然。

中國環(huán)境報：二審稿對地下水開采的相關規(guī)定做了較為明顯的調整，第七百七十九條刪除了生態(tài)修復的相關規(guī)定，第七百八十一條增加了主管部門區(qū)劃的職責，這一刪一增背后的考量是什么？

鞏固：地下水相關生態(tài)修復情況復雜，成本高、難度大，適合下位法區(qū)分不同情況作細致的類型化規(guī)定，不宜由法典直接作硬性的絕對的“一刀切”要求，故二審稿刪除此規(guī)定。

目前很多地方地下水超采情況嚴重，但長期得不到有效治理。對地下水治理而言，區(qū)劃至關重要，實施條件具備，實踐刻不容緩，故二審稿作出明確規(guī)定，直接確立、實施，以解地下水超采治理燃眉之急。

法典如何在生態(tài)保護優(yōu)先與綠色可持續(xù)發(fā)展之間尋求平衡？

中國環(huán)境報：您認為，法典應如何在生態(tài)保護優(yōu)先與綠色可持續(xù)發(fā)展之間尋求平衡？

鞏固：生態(tài)環(huán)境法典以保護為目的和宗旨，要通過高水平保護服務高質量發(fā)展。為此，應著重為相關經濟活動和資源開發(fā)樹邊界、立規(guī)矩、劃紅線，確定合理、適度的可消耗總量、可變更程度，以及根據特定生態(tài)環(huán)境自身特點和保護需求所需采取的特殊措施、需要遵循的生態(tài)約束，明確從生態(tài)環(huán)境保護角度“不能夠干什么”和“必須要干什么”，從而為相關經濟活動留足安全范圍、指明禁區(qū)雷區(qū)，為經濟規(guī)律、市場作用的自由馳騁留足空間。

另外，通過嚴格的生態(tài)保護實現對生態(tài)系統(tǒng)的維護和提升，也有利于加強資源儲備、提升生態(tài)服務、提高風險應對能力，為經濟的可持續(xù)發(fā)展提供自然條件保障，奠定堅實生態(tài)根基。

中國環(huán)境報：目前學界討論中，關于“生態(tài)保護編”是否存在較大的爭議點？可以分享您的具體建議。

鞏固：最大爭議在于第二章、第三章對“生態(tài)系統(tǒng)保護”與“自然資源保護與可持續(xù)利用”的分章處理，這種處理把受法律保護地自然物分為“生態(tài)系統(tǒng)”與“自然資源”兩部分，前者側重保護、后者側重規(guī)范利用，看起來有利于協(xié)調保護與發(fā)展的關系。

但我認為，從“兩山論”的角度來看，任何自然物質和空間都既有生態(tài)價值又有經濟價值、既要嚴格保護又要合理利用，從而實現綠水青山就是金山銀山的辯證認識和“在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展”。分章處理某種程度上破壞了該編以“生態(tài)保護”為主旨和內容的完整性、系統(tǒng)性和本應發(fā)揮的體系化效益。

譬如，在現行體例下，森林、草原、濕地、江河湖泊被歸于“生態(tài)系統(tǒng)”，水資源、土地等被歸于“自然資源”，但前幾類自然物具有重要價值、需要珍惜利用的資源屬性也不可否認；后幾類自然物也都是重要的生態(tài)要素或系統(tǒng)，需要從系統(tǒng)角度進行嚴格保護。

而依目前編排，水與江河湖泊、濕地，荒漠與防沙治沙、水土保持，海域、海島、海岸線與海底資源、海砂，水生野生動物與陸生野生動物、野生植物等關系密切、需要統(tǒng)籌安排、一體化處理的內容被分置于不同章節(jié)，甚至同一內容（如林木采伐）分別規(guī)定于不同章節(jié)，既不利于找法、用法，更不利于消除規(guī)范沖突、形成制度合力。

要解決此問題，技術上并不困難，只要在這兩章的標題命名和內容編排上去掉“自然資源”相關表述，而以生態(tài)保護為基礎命名和編排即可。具體來說，這兩章可分別命名為“陸地生態(tài)保護”和“水與海洋生態(tài)保護”，把土地、草原、森林相關保護性規(guī)范集中在第二章分節(jié)規(guī)定，把水、江河湖泊、濕地、海洋相關保護性規(guī)范集中在第三章分節(jié)規(guī)定，并在此過程中消除矛盾、重疊，做好整合銜接。

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