辦案組分析研討案情。

 

【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】“我們又發(fā)現(xiàn)了一家企業(yè)在破壞生態(tài)環(huán)境后，企圖通過注銷登記的方式逃避行政處罰。多虧咱們建立的防范企業(yè)惡意注銷登記工作機制，成功阻止了他們的逃避行為。”近日，廣東省中山市第一市區(qū)檢察院（下稱第一市區(qū)檢察院）檢察官張穎接到該市生態(tài)環(huán)境局工作人員的電話。

 

通過辦案推動多部門聯(lián)合建立防范企業(yè)惡意注銷登記工作機制，是近年來中山市檢察機關以高質(zhì)效行政檢察履職守護綠水青山的一個縮影。

 

這項工作機制是如何產(chǎn)生的？這還要從最高檢日前發(fā)布的一件生態(tài)環(huán)境檢察典型案例說起。

 

行政處罰為何不能落實？

 

2016年，某廢品收購站因環(huán)境違法行為被中山市生態(tài)環(huán)境局作出行政處罰決定，但行政處罰遲遲未得到有效落實。生態(tài)環(huán)境局向中山市第一法院（下稱中山一法院）申請強制執(zhí)行時，卻被法院裁定駁回。

 

依托中山市檢察院與市司法局聯(lián)合簽署的《關于加強行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接工作實施方案》中行政機關申請法院強制執(zhí)行案件同步抄送檢察機關的工作機制，2022年2月，中山市檢察院發(fā)現(xiàn)上述生態(tài)環(huán)境領域行政處罰未能得到有效落實的監(jiān)督線索，遂依職權啟動監(jiān)督程序。根據(jù)同級監(jiān)督原則及一體化辦案機制，該院將線索交由第一市區(qū)檢察院辦理。

 

違法是既定事實，行政處罰為何不能落實？帶著疑問，承辦檢察官調(diào)取了該案行政處罰卷宗及法院執(zhí)行卷宗，對線索涉及的案件事實、證據(jù)材料、程序流轉(zhuǎn)等關鍵要素逐一梳理、核查。

 

“該廢品收購站在收到行政處罰決定書后，既未依法履行處罰義務，也未申請行政復議或提起行政訴訟，而是偷偷進行了注銷登記。生態(tài)環(huán)境局于是以該廢品收購站的投資人為被執(zhí)行人向法院申請強制執(zhí)行，但法院以變更后的被執(zhí)行人主體不適格作為理由之一裁定不準予執(zhí)行。”承辦檢察官回憶道。

 

根據(jù)《最高人民法院關于民事執(zhí)行中變更、追加當事人若干問題的規(guī)定》第十三條，“作為被執(zhí)行人的個人獨資企業(yè)，不能清償生效法律文書確定的債務，申請執(zhí)行人申請變更、追加其投資人為被執(zhí)行人的，人民法院應予支持。個人獨資企業(yè)投資人作為被執(zhí)行人的，人民法院可以直接執(zhí)行該個人獨資企業(yè)的財產(chǎn)”。

 

“本案中，廢品收購站為個人獨資企業(yè)，生態(tài)環(huán)境局申請強制執(zhí)行時該收購站已注銷，可以申請變更其投資人為被執(zhí)行人，法院以被執(zhí)行人主體不適格為由裁定不準予執(zhí)行，屬于適用法律錯誤。”承辦檢察官說。

 

從海量數(shù)據(jù)中篩出類案線索

 

“我們經(jīng)過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，案涉廢品回收站的行為并非個例，還有很多理應被處罰的企業(yè)鉆簡易注銷登記制度的空子‘金蟬脫殼’。”承辦檢察官向記者介紹，要在短時間內(nèi)精準挖掘出同類案件線索，必須借助大數(shù)據(jù)分析，用數(shù)字化手段提升監(jiān)督質(zhì)效。

 

確定思路后，第一市區(qū)檢察院行政檢察部門與檢察技術部門通力協(xié)作，以辦案需求為導向，圍繞數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)獲取方式、數(shù)據(jù)分析關鍵詞、數(shù)據(jù)分析步驟等方面，研發(fā)“涉企業(yè)注銷行政非訴訟執(zhí)行類案監(jiān)督模型”，通過在個案辦理中發(fā)現(xiàn)的企業(yè)惡意注銷登記逃避行政處罰情形提取監(jiān)督要素，設置數(shù)據(jù)研判規(guī)則。

 

隨后，承辦檢察官在中國裁判文書網(wǎng)上檢索了生態(tài)環(huán)境領域2019年至2020年間被裁定不準予執(zhí)行的涉企業(yè)注銷的行政非訴執(zhí)行案件數(shù)據(jù)，調(diào)取了2019年至2020年間當?shù)胤ㄔ涸谏鷳B(tài)環(huán)境領域裁定不予受理的案件數(shù)據(jù)、行政部門作出行政處罰決定的時間數(shù)據(jù)，以及企業(yè)注銷登記的時間數(shù)據(jù)。

 

通過對上述4組數(shù)據(jù)進行碰撞、對比和篩查，承辦檢察官發(fā)現(xiàn)，2014年至2019年間，包括廢品收購站、塑料加工廠、金屬制品廠在內(nèi)的25個公司或個人，因未依法環(huán)評、環(huán)保設施未經(jīng)驗收投產(chǎn)、違法排污等環(huán)境違法行為分別被予以行政處罰，而相關處罰決定卻因各種情況未得到落實。其中，23個公司或個人在法定期限內(nèi)既未履行相關義務，亦未申請行政復議或提起行政訴訟，經(jīng)催告后仍未履行；2個公司在申請行政復議或提起行政訴訟被駁回后亦未履行。

 

“我們組建了辦案組，全面梳理、分析了相關的25起案件，發(fā)現(xiàn)法院存在適用法律錯誤導致對被執(zhí)行人主體認定錯誤，以及案件受理超期、違法送達等問題，同時還發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境局在多個履職環(huán)節(jié)存在超期等程序不規(guī)范情形。”承辦檢察官介紹道，25起案件中有5個主體存在惡意注銷情況，市場監(jiān)管局已撤銷了注銷登記，將依法重新向法院申請強制執(zhí)行，其余存在行政機關申請超期等問題的案件，行政機關采取督促當事人自動履行、與當事人協(xié)商、補充申請強制執(zhí)行等方式實現(xiàn)行政處罰的落實。

 

據(jù)記者了解，第一市區(qū)檢察院目前已利用“涉企業(yè)注銷行政非訴訟執(zhí)行類案監(jiān)督模型”，使“罰而不繳”“裁而不執(zhí)”“逃避執(zhí)行”等異常情形從17668條海量的數(shù)據(jù)中“顯現(xiàn)”出來，從中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，篩查出生態(tài)環(huán)境領域因企業(yè)注銷登記影響執(zhí)行案件線索66條，立案監(jiān)督50件。該監(jiān)督模型在廣東省檢察機關得到有效推廣和運用。

 

助力堵塞執(zhí)法、司法漏洞

 

環(huán)境影響評價是在發(fā)展中守護綠水青山的第一道防線。塑料、五金、家具等建設項目及所處區(qū)域，尤其是建設在飲用水水源保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域的項目，會直接影響生態(tài)環(huán)境保護，依法應當進行環(huán)境影響評價。

 

“我們通過監(jiān)督模型發(fā)現(xiàn)的上述25起案件所牽涉的企業(yè)都存在未進行環(huán)境影響評價即開工建設、環(huán)保設施未經(jīng)竣工驗收合格即投入使用的違法行為。被予以行政處罰后，這些企業(yè)卻通過惡意注銷登記，逃避承擔環(huán)境違法責任。”承辦檢察官表示，如何抓源治本，堵住行政機關作出行政處罰后企業(yè)惡意注銷登記導致出現(xiàn)被執(zhí)行人主體不適格的漏洞，成為檢察機關在助力生態(tài)環(huán)境保護中繞不開的一道必答題。

 

為挖掘出案件背后存在的深層次問題，辦案組通過走訪生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等部門深入了解情況。“我們發(fā)現(xiàn)，企業(yè)申請簡易注銷登記所需材料簡單，登記機關對申請材料主要進行形式審查，很難及時、準確甄別企業(yè)是否存在惡意注銷登記逃避處罰等行為。此外，執(zhí)法機關、司法機關和登記機關之間存在信息壁壘，一些執(zhí)法機關和司法機關即便發(fā)現(xiàn)了惡意注銷登記行為，也未能進行有效的追責救濟，讓一些違法企業(yè)鉆了制度的空子。”

 

針對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，第一市區(qū)檢察院一方面加強與市生態(tài)環(huán)境局、市司法局等行政部門的溝通交流，共同剖析導致問題發(fā)生的原因，共商前端預防、中端管控的協(xié)同解決方法；另一方面，聚焦此類案件“責任主體追加”“執(zhí)行程序適配調(diào)整”等核心難點，積極與法院進行個案研討、類案梳理，聯(lián)合探索具有可操作性的“執(zhí)行破局”路徑，保障行政處罰決定的權威與執(zhí)行實效。

 

2022年7月25日，第一市區(qū)檢察院向中山一法院發(fā)出檢察建議，督促法院強化對被執(zhí)行人主體資格的審查，確保正確適用法律，避免錯誤裁判，并嚴格依照法定程序，規(guī)范行政非訴執(zhí)行案件受理、送達等程序。同年8月8日，第一市區(qū)檢察院經(jīng)請示中山市檢察院同意后，向市生態(tài)環(huán)境局發(fā)出社會治理檢察建議，建議完善和規(guī)范行政處罰程序。

 

在檢察機關的推動下，中山一法院積極采取相應舉措：對涉?zhèn)€人獨資企業(yè)等案件出現(xiàn)主體注銷情況的，區(qū)分企業(yè)主體注銷時間在行政處罰前和處罰后兩類情形，并分別明確兩類情形的裁判規(guī)范，統(tǒng)一對該類案件的裁定標準，并加強執(zhí)行程序規(guī)范化建設，避免同類問題再次發(fā)生。

 

“收到檢察建議書后，我局成立整改工作專班，對全市三年來共計387起行政處罰案件進行了全面梳理排查并結合實際逐一整改，同時在全市范圍內(nèi)開展執(zhí)法人員培訓、印發(fā)執(zhí)法工作流程等，促進全市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)規(guī)范執(zhí)法。”市生態(tài)環(huán)境局工作人員說。

 

檢察建議書制發(fā)后，第一市區(qū)檢察院積極開展“回頭看”，通過查閱資料、座談交流、派員參加整改動員會等方式，對檢察建議的落實情況進行回訪核查，推動檢察監(jiān)督工作形成完整閉環(huán)。

 

遏制企業(yè)惡意注銷登記亂象

 

從個案辦理到類案監(jiān)督，檢察機關雖然督促相關部門采取了有效措施堵塞執(zhí)法、司法漏洞，但如何才能從源頭上杜絕企業(yè)以惡意注銷登記方式逃避行政處罰的現(xiàn)象再次發(fā)生？在辦結案件后，第一市區(qū)檢察院辦案組陷入了更深的思考。

 

在通過對有關法律法規(guī)、政策文件及工作現(xiàn)狀進行調(diào)研，了解建立行政處罰信息與企業(yè)注銷信息共享機制的依據(jù)及存在的障礙后，2022年9月8日，第一市區(qū)檢察院與市生態(tài)環(huán)境局、司法局、市場監(jiān)管局就建立行政處罰信息與企業(yè)注銷信息共享機制的總體原則、工作目標、具體內(nèi)容及流程等問題磋商、座談，各方當天達成初步共識。

 

2023年5月6日，第一市區(qū)檢察院聯(lián)合中山一法院、司法局、生態(tài)環(huán)境局、市場監(jiān)管局、市政務服務數(shù)據(jù)管理局等部門，出臺《中山市防范生態(tài)環(huán)境領域尚未完全履行罰沒款的行政處罰決定的企業(yè)惡意注銷登記工作機制》（下稱《機制》），從源頭上破解環(huán)境違法行為“執(zhí)行難”困局以及“程序空轉(zhuǎn)”難題。

 

作為廣東省首個生態(tài)環(huán)境領域防范企業(yè)惡意注銷登記的文件，該《機制》明確了市生態(tài)環(huán)境局定期向市市場監(jiān)管局推送“黑名單”“白名單”，市場監(jiān)管局及時對“黑名單”內(nèi)的企業(yè)進行限制，市司法局、市政數(shù)局積極推進信息化數(shù)據(jù)共享，檢察機關發(fā)揮行政檢察職能作用，加強監(jiān)督指導。

 

“該《機制》有效打破了生態(tài)環(huán)境部門和市場監(jiān)管部門之間的信息壁壘，實現(xiàn)了雙向信息共享，可有效防范被處罰主體通過惡意注銷登記的方式逃避行政處罰，為生態(tài)環(huán)境保護、營造法治化營商環(huán)境提供了有力的司法保障。”市生態(tài)環(huán)境局工作人員表示。

 

記者了解到，2023年5月以來，中山市生態(tài)環(huán)境局已依托該機制向該市市場監(jiān)管局移送“黑名單”23批次、“白名單”25批次，累計限制企業(yè)注銷登記585家次，解除企業(yè)注銷限制313家次，企業(yè)惡意注銷登記的亂象從源頭上得到了有效遏制。

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