回顧過去20年，我國在水環(huán)境治理方面取得了巨大成就，水處理設(shè)施經(jīng)歷了“從無到有”的跨越式發(fā)展。

進(jìn)入“十四五”時(shí)期，水環(huán)境治理工作同樣被安排得“明明白白”。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確要求，治理城鄉(xiāng)生活環(huán)境，推進(jìn)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)全覆蓋，基本消除城市黑臭水體。

近日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場(chǎng)監(jiān)管總局印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。

歷經(jīng)多年努力，污水資源化利用的“靴子”終于落地�！兑庖姟穬H五章二十條，逾4800字，既從全局全領(lǐng)域出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了再生水納入水資源統(tǒng)一配置，又突出城鎮(zhèn)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等重點(diǎn)領(lǐng)域，分區(qū)分類指明了污水資源化利用的具體路徑。

綱領(lǐng)性文件出臺(tái)意義重大

我國面臨的水時(shí)空分布不均、水資源短缺、水生態(tài)損壞和水環(huán)境污染的新老問題，可以總結(jié)為兩大根本性水問題——“水臟、水少”。

黨的十八大以來，各地區(qū)各部門大力推動(dòng)城鎮(zhèn)污水處理取得顯著成績(jī)。與此同時(shí)，也相應(yīng)開展了污水資源化利用工作。

污水資源化利用是指污水經(jīng)無害化處理達(dá)到特定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，作為再生水替代常規(guī)水資源，用于工業(yè)生產(chǎn)、市政雜用、居民生活、生態(tài)補(bǔ)水、農(nóng)業(yè)灌溉、回灌地下水等，以及從污水中提取其他資源和能源。與開發(fā)新水資源相比，污水資源化具有不影響生態(tài)環(huán)境、不爭(zhēng)水、不筑壩、不淹地、不需要長(zhǎng)距離輸水、就地利用、投資省、見效快、成本低等顯著優(yōu)點(diǎn)，既有利于優(yōu)化供水結(jié)構(gòu)，增加水資源供給，緩解供需矛盾，又可減少水污染，保障水生態(tài)安全，對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要具有重要的意義。

“污水作為第二水資源，具有水量穩(wěn)定、水質(zhì)可控、就近可用等優(yōu)勢(shì)。”中國國際工程咨詢有限公司資源與環(huán)境業(yè)務(wù)部原主任朱黎陽表示，積極推進(jìn)污水資源化利用，既可緩解水供需矛盾，又可減少水污染。

國家發(fā)展改革委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前，我國污水資源化利用尚處于起步階段，發(fā)展不充分不平衡，利用量不大、利用率較低、利用水平總體不高，與建設(shè)美麗中國的要求還存在不小差距。同時(shí)，還存在標(biāo)準(zhǔn)不完善、政策不健全、技術(shù)裝備水平有待進(jìn)一步提高等問題。

“十三五”以來，我國城鎮(zhèn)化率及GDP保持快速增長(zhǎng)，年總用水量控制在6700億立方米以內(nèi)，沒有出現(xiàn)同步增長(zhǎng)，但同時(shí)相關(guān)行業(yè)報(bào)告和統(tǒng)計(jì)資料也顯示，2019年我國城鎮(zhèn)污水排放量約750億立方米，但再生水利用量不足100億立方米，再生水利用量不足城鎮(zhèn)污水排放量的15%，亟待加快推進(jìn)。

國家發(fā)展改革委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《意見》的出臺(tái)與我國實(shí)際情況相符，拉開了我國推動(dòng)污水資源化利用的序幕，污水處理上下游產(chǎn)業(yè)以及配套的環(huán)保產(chǎn)業(yè)都會(huì)做出積極的響應(yīng)。

“國家在這個(gè)時(shí)期提出污水資源化，是非常關(guān)鍵之舉。水質(zhì)有了保障，城市管理也會(huì)提升一個(gè)層次，如果全國各地都把城市污水資源化利用了，城鎮(zhèn)生活污水處理水平將明顯提高。”中國工程院院士王安表示，《意見》明確，要實(shí)施污水收集及資源化利用設(shè)施建設(shè)工程等六大重點(diǎn)工程，推進(jìn)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)全覆蓋，重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)破損修復(fù)、老舊管網(wǎng)更新和混接錯(cuò)接改造，到2025年建成若干國家高新區(qū)工業(yè)廢水近零排放科技創(chuàng)新試點(diǎn)工程。

同時(shí)，業(yè)內(nèi)人士坦言，《意見》只是綱領(lǐng)性文件，未來還要做大量工作。其中，最重要的是規(guī)劃先行，在國家水資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)、全面、深入地編制以污水資源化為核心的國家水資源可持續(xù)循環(huán)利用規(guī)劃，更加科學(xué)、客觀地設(shè)定具體行動(dòng)目標(biāo)。

瞄準(zhǔn)三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)施六大重點(diǎn)工程

《意見》提出，到2025年，全國污水收集效能顯著提升，縣城及城市污水處理能力基本滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，水環(huán)境敏感地區(qū)污水處理基本實(shí)現(xiàn)提標(biāo)升級(jí)；全國地級(jí)及以上缺水城市再生水利用率達(dá)到25%以上，京津冀地區(qū)達(dá)到35%以上；工業(yè)用水重復(fù)利用、畜禽糞污和漁業(yè)養(yǎng)殖尾水資源化利用水平顯著提升；污水資源化利用政策體系和市場(chǎng)機(jī)制基本建立。

“要在城鎮(zhèn)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域系統(tǒng)開展污水資源化利用，以缺水地區(qū)和水環(huán)境敏感區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以城鎮(zhèn)生活污水資源化利用為突破口，以工業(yè)利用和生態(tài)補(bǔ)水為主要途徑，全面推動(dòng)我國污水資源化利用實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。”國家發(fā)展改革委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，污水資源化利用的重點(diǎn)領(lǐng)域包括城鎮(zhèn)生活污水、工業(yè)廢水、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水等三方面。

一是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)生活污水資源化利用。要求豐水地區(qū)實(shí)施差別化分區(qū)提標(biāo)改造和精準(zhǔn)治污；缺水地區(qū)特別是水質(zhì)型缺水地區(qū)優(yōu)先將達(dá)標(biāo)排放水轉(zhuǎn)化為可利用的水資源就近回補(bǔ)自然水體，推進(jìn)區(qū)域污水資源化循環(huán)利用；資源型缺水地區(qū)以需定供、分質(zhì)用水，推廣再生水用于工業(yè)生產(chǎn)、市政雜用和生態(tài)補(bǔ)化利用。具備條件的缺水地區(qū)對(duì)市政管網(wǎng)未覆蓋的住宅小區(qū)、學(xué)校、企事業(yè)單位的生活污水進(jìn)行達(dá)標(biāo)處理后實(shí)現(xiàn)就近回用。高耗水行業(yè)項(xiàng)目具備使用再生水條件但未有效利用的，要嚴(yán)格控制新增取水許可。

二是積極推動(dòng)工業(yè)廢水資源化利用。要求開展企業(yè)用水審計(jì)、水效對(duì)標(biāo)和節(jié)水改造，推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部工業(yè)用水循環(huán)利用。推進(jìn)園區(qū)內(nèi)企業(yè)間串聯(lián)用水、分質(zhì)用水、一水多用和梯級(jí)利用。完善工業(yè)企業(yè)、園區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)，提高運(yùn)營管理水平。開展工業(yè)廢水再生利用水質(zhì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和用水管理。

三是穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水資源化利用。要求積極探索符合農(nóng)村實(shí)際、低成本的農(nóng)村生活污水治理技術(shù)和模式，推廣工程和生態(tài)相結(jié)合的模塊化工藝技術(shù)，推動(dòng)農(nóng)村生活污水就近就地資源化利用。推廣種養(yǎng)結(jié)合、以用促治方式，采用經(jīng)濟(jì)適用的肥料化、能源化處理工藝技術(shù)促進(jìn)畜禽糞污資源化利用，鼓勵(lì)漁業(yè)養(yǎng)殖尾水循環(huán)利用。

業(yè)內(nèi)人士表示，目前我國大部分城鎮(zhèn)污水處理廠的出水水質(zhì)良好，特別是化學(xué)需氧量、氨氮和總磷等主要水質(zhì)指標(biāo)能夠滿足或接近河道、湖泊等環(huán)境水體補(bǔ)水要求。

為保障重點(diǎn)領(lǐng)域污水資源化利用措施有效實(shí)施，《意見》還明確，實(shí)施污水收集及資源化利用設(shè)施建設(shè)工程、區(qū)域再生水循環(huán)利用工程、工業(yè)廢水循環(huán)利用工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水以用促治工程、污水近零排放科技創(chuàng)新試點(diǎn)工程以及綜合開展污水資源化利用試點(diǎn)示范等重點(diǎn)工程，推進(jìn)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)全覆蓋，重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)破損修復(fù)、老舊管網(wǎng)更新和混接錯(cuò)接改造，到2025年建成若干國家高新區(qū)工業(yè)廢水近零排放科技創(chuàng)新試點(diǎn)工程。

形成污水資源化利用“1+N”政策體系

“污水資源化利用具有較強(qiáng)公益性，既需要市場(chǎng)積極參與，也需要政府規(guī)范引導(dǎo)。”國家發(fā)展改革委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，一是健全法律標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)制定節(jié)約用水條例，將再生水納入城市供水體系，推動(dòng)制定修訂地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

二是構(gòu)建政策體系。制定區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)、典型地區(qū)再生水利用配置試點(diǎn)、工業(yè)廢水循環(huán)利用、國家高新區(qū)工業(yè)廢水近零排放科技創(chuàng)新試點(diǎn)等實(shí)施方案，形成污水資源化利用“1+N”政策體系。研究制定“十四五”城鎮(zhèn)生活污水處理和資源化利用規(guī)劃。研究污水資源化利用統(tǒng)計(jì)方法與制度。完善用水總量控制指標(biāo)中非常規(guī)水源利用指標(biāo)考核相關(guān)規(guī)定。完善取水許可管理制度。

三是健全價(jià)格機(jī)制。建立使用者付費(fèi)制度，放開再生水政府定價(jià)。

四是完善財(cái)政資金政策。加大中央財(cái)政資金對(duì)污水資源化利用的投入力度，支持地方政府專項(xiàng)債券用于符合條件的污水資源化利用建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)地方設(shè)計(jì)多元化的財(cái)政性資金投入保障機(jī)制。

五是強(qiáng)化科技支撐。部署相關(guān)重點(diǎn)專項(xiàng)開展污水資源化科技創(chuàng)新。引導(dǎo)組建污水資源化利用創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟。

中國水利水電科學(xué)研究院水資源所副所長(zhǎng)趙勇表示，污水資源化具有鮮明的公益性特征，國家應(yīng)在項(xiàng)目融資、收費(fèi)制度、財(cái)政補(bǔ)貼、政策機(jī)制等方面予以扶持，同時(shí)建立合理的水價(jià)機(jī)制，發(fā)揮水價(jià)杠桿的作用，并建立與不同回用目標(biāo)和不同區(qū)域特點(diǎn)相適應(yīng)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可負(fù)擔(dān)的多層次污水資源化技術(shù)供給體系，完善針對(duì)各類回用目標(biāo)水的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。

“目前，我國污水資源化利用處于初級(jí)階段，中央財(cái)政加大支持力度會(huì)在很大程度上激發(fā)地方財(cái)政的積極性，會(huì)引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)的參與，形成共治局面。”中國財(cái)政科學(xué)研究院資源環(huán)境和生態(tài)文明研究中心助理研究員覃鳳琴表示，水價(jià)是影響污水資源化利用的重要因素。目前，我國的自來水定價(jià)都很低，再生水利用還處于初級(jí)階段，定價(jià)機(jī)制不夠完善，缺少合理的收費(fèi)和激勵(lì)機(jī)制，目前僅有北京、成都等城市對(duì)再生水的價(jià)格出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，大部分城市再生水定價(jià)還未放開，僅設(shè)置了上限或者指導(dǎo)價(jià)。所以，要想調(diào)動(dòng)企業(yè)或者使用者的積極性，政府就要放開定價(jià)，完善污水資源化利用水價(jià)政策，不斷優(yōu)化使用者付費(fèi)等價(jià)格機(jī)制。

覃鳳琴表示，還可以通過政府購買服務(wù)的方式推動(dòng)污水資源化利用。政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量向社會(huì)機(jī)構(gòu)或組織支付費(fèi)用。該方式會(huì)產(chǎn)生以下三方面的效果。

一是激勵(lì)作用。污水資源化利用處于發(fā)展的前期，暫時(shí)還未被社會(huì)公眾熟知和認(rèn)可，在這種情況下，以政府購買服務(wù)的方式來推動(dòng)，不但會(huì)保證相關(guān)企業(yè)的收益，也會(huì)激勵(lì)相關(guān)企業(yè)不斷改進(jìn)技術(shù)，提高污水資源化利用效率。二是引導(dǎo)有效需求。政府購買再生水資源，用于具有公共生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的河湖濕地生態(tài)補(bǔ)水，會(huì)引導(dǎo)有效的社會(huì)需求，擴(kuò)大再生水的需求量。三是推動(dòng)綠色采購的發(fā)展。污水資源化是對(duì)資源的再利用，本質(zhì)上是“變廢為寶”，而綠色采購充分考慮環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、安全健康、循環(huán)低碳等因素，優(yōu)先采購和使用有利于環(huán)境保護(hù)的原材料、產(chǎn)品和服務(wù)，完全適用再生水采購。

“目前再生水做景觀補(bǔ)水多，收費(fèi)利用少，未來要加強(qiáng)有目的利用、付費(fèi)利用。”清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授王凱軍認(rèn)為，相關(guān)投資和收費(fèi)機(jī)制亦需完善，缺少合理的收費(fèi)和激勵(lì)機(jī)制，會(huì)挫傷企業(yè)對(duì)再生水利用的積極性。

業(yè)內(nèi)人士表示，缺少污水資源化利用目標(biāo)確定機(jī)制，監(jiān)督管理體制不完善，將導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)難達(dá)成。

對(duì)此，朱黎陽表示，下一步應(yīng)牢牢抓住水價(jià)改革窗口期，完善污水資源化利用水價(jià)政策，不斷優(yōu)化使用者付費(fèi)等價(jià)格機(jī)制；按照市場(chǎng)需求放開再生水水價(jià)，加快制定再生水用于生態(tài)補(bǔ)水的標(biāo)準(zhǔn)，研究修訂不同用途的污水資源化利用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，提高各標(biāo)準(zhǔn)間的協(xié)同性和互補(bǔ)性；優(yōu)化污水資源化利用的技術(shù)、規(guī)模和布局以降低成本，形成合理比價(jià)體系；地方層面也要針對(duì)不同流域制定差別化的標(biāo)準(zhǔn)體系，探索分階段、分目標(biāo)、分層次的污水資源化利用，不搞“一刀切”。

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