摘要：“十三五”時(shí)期，我國通過政策和法制改革有效地促進(jìn)了污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。“十四五”時(shí)期，須進(jìn)一步加強(qiáng)政策和法制的針對(duì)性和靈活性，從充分性和均衡度兩個(gè)方面提升我國區(qū)域、流域和行業(yè)生態(tài)環(huán)境國家治理的綜合績(jī)效。為此，需要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國家立法的相互支持作用，促進(jìn)國家立法的有效實(shí)施；中央與地方簽訂行政協(xié)議，調(diào)動(dòng)地方深入開展生態(tài)環(huán)保工作的積極性；推進(jìn)流域與區(qū)域的專門立法或者協(xié)同立法，通過體制制度和機(jī)制的集成創(chuàng)新促進(jìn)實(shí)際問題的解決；按照流域與區(qū)域生態(tài)環(huán)保目標(biāo)設(shè)立生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)保工作的針對(duì)性和因地制宜性；實(shí)行“法定義務(wù)+企業(yè)承諾”履行制度，因企制宜地落實(shí)各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的生態(tài)環(huán)保責(zé)任；國家需要總結(jié)和推廣一些地方探索和有效實(shí)施的靈活性工作制度，并發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)生態(tài)環(huán)境資源和生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。

引言

“十三五”時(shí)期，我國在污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面取得了巨大的成效。目前，全國各地藍(lán)天多了，碧水多了，土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)也得到有效遏制。究其原因，除了得益于地方黨委和政府以保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的積極作為，還得益于政府嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)察和嚴(yán)厲的法律制裁，使各行各業(yè)全面遵守生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)。以前我國也有嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定，但“十三五”期間生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的實(shí)施成效之所以大幅提升，主要原因是在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，從黨內(nèi)法規(guī)和國家立法兩個(gè)方面建立了生態(tài)環(huán)保評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究機(jī)制，如創(chuàng)設(shè)了我國生態(tài)環(huán)保黨政同責(zé)的體制，構(gòu)建了中央生態(tài)環(huán)保督察制度，實(shí)施了生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)督察機(jī)制，健全了史上最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系，倒逼地方各級(jí)黨委和政府有效貫徹實(shí)施法律法規(guī)。這些政策和制度體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義的生態(tài)和法治智慧，但是剛性色彩濃厚，其實(shí)施的針對(duì)性和靈活性不足，多多少少地產(chǎn)生了“一刀切”等問題。“十四五”時(shí)期，我國既要為2035年美麗中國基本實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)開好頭，也要為兌現(xiàn)2030年碳達(dá)峰的目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，須從均衡性方面提升全國生態(tài)環(huán)境國家治理的總體績(jī)效，從充分性方面提升一些區(qū)域、流域和行業(yè)生態(tài)環(huán)境國家治理的綜合績(jī)效。為此，需進(jìn)一步改革，使政策和法制在普適性的基礎(chǔ)上，更具實(shí)施的針對(duì)性和靈活性，體現(xiàn)區(qū)域、流域、行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的實(shí)際需求。

1健全黨內(nèi)法規(guī)和國家立法相互銜接的法制體系，促進(jìn)國家立法的有效實(shí)施

按照黨的十八屆四中全會(huì)《決定》和黨的十九屆四中全會(huì)《決定》的規(guī)定，國家立法和黨內(nèi)法規(guī)均屬于中國特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分。“十三五”時(shí)期，中共中央、國務(wù)院或者中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳立足于中國特色的政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)體系，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國家立法的相互支持作用，聯(lián)合出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》等文件。這些文件兼具中央黨內(nèi)法規(guī)和國家行政法規(guī)或者規(guī)章的功能，既在黨內(nèi)有組織規(guī)則實(shí)施力，也在國家層面具有法制實(shí)施力，對(duì)于破解國家生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)難以充分和有效實(shí)施的問題、緩解我國生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的局面起了撬動(dòng)作用。

“十四五”時(shí)期，需針對(duì)國家生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)實(shí)施成效不足的環(huán)節(jié)，如環(huán)境行政許可、環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政決策、環(huán)境保護(hù)社會(huì)協(xié)商、環(huán)境保護(hù)區(qū)域和流域協(xié)作、環(huán)境保護(hù)區(qū)域和流域立法、環(huán)境保護(hù)違法事件量化追責(zé)等，按照黨政機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工，分別在中央黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)中做好銜接性的規(guī)范構(gòu)建和創(chuàng)新工作。對(duì)于地方法規(guī)規(guī)章實(shí)施中存在的具體問題，以及地方生態(tài)文明體制改革中需打通的“腸梗阻”問題，按照黨政機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工，分別在省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)和地方法規(guī)規(guī)章中做好規(guī)范構(gòu)建和創(chuàng)新工作，改革、優(yōu)化體制、制度和機(jī)制，細(xì)化所有責(zé)任方的職責(zé)，加強(qiáng)評(píng)價(jià)考核和監(jiān)督追責(zé)，確保國家和地方法制得到整體和充分的實(shí)施。對(duì)于地方生態(tài)文明體制改革涌現(xiàn)的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，也可以通過地方黨委與地方政府聯(lián)合發(fā)文予以鞏固和發(fā)展。

2中央與地方簽訂行政協(xié)議，調(diào)動(dòng)地方深入開展生態(tài)環(huán)保工作的積極性

由于各地的生態(tài)環(huán)境本底不同、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不同、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件不同，因此產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題和問題的解決能力具有區(qū)域性和流域性。目前，有的地區(qū)結(jié)構(gòu)性污染重，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)能力不足，轉(zhuǎn)型壓力大，憑借自己的能力達(dá)到國家設(shè)定的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)有難度，而有的地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)相對(duì)高端，實(shí)現(xiàn)國家設(shè)立的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)卻很容易，因此可深挖這兩類地區(qū)溫室氣體減排和污染物減排的潛能。為此，須在國家法律法規(guī)規(guī)定的強(qiáng)制措施基礎(chǔ)上，發(fā)揮中央與地方之間行政協(xié)議的激勵(lì)作用。

“十三五”時(shí)期，生態(tài)環(huán)境部與一些省級(jí)人民政府簽訂了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保和促進(jìn)綠色發(fā)展的行政協(xié)議。如2018年12月27日，生態(tài)環(huán)境部與海南省政府簽訂《全面加強(qiáng)海南生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，開展海南生態(tài)環(huán)保頂層設(shè)計(jì)、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、綠色經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)等九個(gè)方面的合作，共同推進(jìn)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，提升海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港的綠色發(fā)展水平。在具體措施方面，生態(tài)環(huán)境部支持海南省按照打好打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求制定相關(guān)行動(dòng)方案，補(bǔ)齊環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施短板，指導(dǎo)海南省落實(shí)中央環(huán)保督察整改方案，推進(jìn)解決生態(tài)環(huán)境難點(diǎn)問題。作為對(duì)海南省積極開展“多規(guī)合一”、加強(qiáng)污染治理、推行“削煤減油”、提前實(shí)施“國六”標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)合理控制機(jī)動(dòng)車保有量、推廣新能源和清潔能源汽車、全面限塑、積極探索“零碳島”建設(shè)的國家回報(bào)，生態(tài)環(huán)境部支持海南大氣、水、土壤、農(nóng)村環(huán)境整治、近岸海域等環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目建設(shè)，指導(dǎo)海南省推進(jìn)生態(tài)環(huán)境信息化能力建設(shè)。再如2019年3月15日，生態(tài)環(huán)境部與江蘇省人民政府在京簽署共建生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化試點(diǎn)省的合作框架協(xié)議。又如2020年6月10日，生態(tài)環(huán)境部與山東省人民政府在京簽署統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。這一協(xié)議就是通過生態(tài)環(huán)境部的指導(dǎo)，在制度體系的構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、交通運(yùn)輸轉(zhuǎn)型升級(jí)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色循環(huán)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)等方面開展合作，進(jìn)而優(yōu)化山東省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，整合工業(yè)產(chǎn)能，提升工業(yè)品質(zhì)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展生態(tài)修復(fù)，既實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的目的，也達(dá)到經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的預(yù)期。

“十四五”時(shí)期，需要總結(jié)這些協(xié)議的實(shí)施對(duì)于生態(tài)環(huán)境國家治理，對(duì)于依法、科學(xué)、精準(zhǔn)治污，以及對(duì)于促進(jìn)地方綠色發(fā)展的作用，力爭(zhēng)形成一套可復(fù)制、可推廣的模式。實(shí)施該模式時(shí)，可考慮約定省域生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量保護(hù)目標(biāo)和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。獎(jiǎng)勵(lì)措施包括生態(tài)環(huán)境部需兌現(xiàn)的具體優(yōu)惠政策和資金獎(jiǎng)勵(lì)措施，懲戒機(jī)制包括負(fù)面評(píng)價(jià)、區(qū)域限批、生態(tài)補(bǔ)償和專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金扣罰等。如果可能，可以邀請(qǐng)中共中央組織部作為協(xié)議實(shí)施的監(jiān)督方，督促地方落實(shí)生態(tài)環(huán)保約定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。

3推進(jìn)流域與區(qū)域的專門立法或者協(xié)同立法，通過體制、制度和機(jī)制的集成創(chuàng)新促進(jìn)實(shí)際問題的解決

2011年3月10日，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國在十一屆全國人大四次會(huì)議第二次全體會(huì)議上宣布，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。2014年4月，全國人大常委會(huì)修訂《環(huán)境保護(hù)法》后，中國的生態(tài)環(huán)保法律體系進(jìn)入以生態(tài)文明為指導(dǎo)的全面升級(jí)時(shí)代。“十三五”期間，《土壤污染防治法》《生物安全法》得到制定，《水法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《森林法》等法律得到修訂。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)共同表明，生態(tài)環(huán)境法律框架體系建成后，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法將進(jìn)入應(yīng)用立法即按需立法的時(shí)代，即現(xiàn)有的普適性一般立法如無法解決具體領(lǐng)域、區(qū)域和流域的特殊生態(tài)環(huán)境問題，則應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有立法規(guī)定的體制、制度和機(jī)制開展整合甚至集成創(chuàng)新。例如，設(shè)立符合各流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)保目標(biāo)與區(qū)域定位的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，體現(xiàn)其因地制宜性、可適用性、可操作性和有效性。基于這個(gè)思路，我國在“十三五”時(shí)期啟動(dòng)了《長(zhǎng)江保護(hù)法》、國家公園法、海南自由貿(mào)易港法等具體流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展的專門立法工作。以2020年12月通過的《長(zhǎng)江保護(hù)法》為例，該法的條文對(duì)現(xiàn)有的體制、制度和機(jī)制開展了統(tǒng)籌整合和集成創(chuàng)新，切合了長(zhǎng)江流域地域廣闊、生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)不一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件不一、生態(tài)環(huán)境問題復(fù)雜，且解決生態(tài)環(huán)境問題、促進(jìn)綠色發(fā)展難度大等實(shí)際，符合確保長(zhǎng)江不搞大開發(fā)、共抓大保護(hù)的國家要求。

“十四五”時(shí)期，需要鞏固和推廣《長(zhǎng)江保護(hù)法》的制定經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)黃河、淮河、遼河、松花江、海河、太湖等大江大河大湖的特殊生態(tài)環(huán)保和綠色發(fā)展問題，在國家層面制定專門法律或者條例，如制定黃河保護(hù)法（或者為黃河法、黃河流域生態(tài)保護(hù)優(yōu)先和高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)法）、淮河保護(hù)法、遼河保護(hù)法、松花江保護(hù)法、海河保護(hù)法；針對(duì)京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、汾渭平原、成渝地區(qū)，在國家層面制定區(qū)域性的大氣環(huán)境保護(hù)特別法，如京津冀地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)法、長(zhǎng)三角地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)法、汾渭平原大氣環(huán)境保護(hù)法、成渝地區(qū)大氣環(huán)境保護(hù)法或者京津冀地區(qū)大氣污染防治法、長(zhǎng)三角地區(qū)大氣污染防治法、汾渭平原大氣污染防治法、成渝地區(qū)大氣污染防治法。如果立法難度大，可以由國務(wù)院在各流域先行制定相關(guān)的條例。如果還有難度，可以學(xué)習(xí)京津冀地區(qū)北京、天津和河北三個(gè)省級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)2020年協(xié)同制定并實(shí)施《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放大氣污染防治條例》的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一些共同或者協(xié)同的執(zhí)法監(jiān)管體制、法律制度和法律機(jī)制，開展協(xié)同立法和法律實(shí)施。

4按照流域與區(qū)域生態(tài)環(huán)保目標(biāo)設(shè)立生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)生態(tài)環(huán)保工作的針對(duì)性和因地制宜性

為了促進(jìn)全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的均衡性，須制定適用于全國范圍的生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境質(zhì)量、污染物排放等標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)具有普適性，因而在一些生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)較好的發(fā)達(dá)地區(qū)看來比較寬松，容易達(dá)到。對(duì)于一些生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)薄弱的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，全面達(dá)到有一定難度。全國的普適性標(biāo)準(zhǔn)有利于統(tǒng)一各省份的守法尺度，但不利于調(diào)動(dòng)一些發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)一步提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的積極性。為此，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律對(duì)于省級(jí)區(qū)域地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限做了規(guī)定。如《環(huán)境保護(hù)法》第15條和第16條規(guī)定，對(duì)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)中未做規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。地方這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)報(bào)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案。對(duì)于一些跨省級(jí)行政區(qū)域的流域和空間區(qū)域，如長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、遼河、松花江、西江、渭河和京津冀、長(zhǎng)三角、汾渭平原、成渝地區(qū)等，國家普適性標(biāo)準(zhǔn)的適用難以體現(xiàn)這些具體流域和區(qū)域污染防治工作的難易程度；流域和區(qū)域內(nèi)的一些省份實(shí)施了嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)，但是難以適用于流域和區(qū)域內(nèi)的其他地區(qū)，難以全部提升全流域污染防治的整體要求。基于此，2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》規(guī)定了�。▍^(qū)、市）內(nèi)的流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，2020年制定的《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定了全流域的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。但是《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》的效力層級(jí)低，且僅適用于各省域內(nèi)的河流或者河段，《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定的流域標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)具有個(gè)別性，難以適用于其他流域。

“十四五”時(shí)期，有必要修改《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等法律，規(guī)定生態(tài)環(huán)境部按照各跨省流域和區(qū)域的生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等實(shí)際情況，制定適用于全流域和區(qū)域且嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。至于更加嚴(yán)格的程度，取決于流域和區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平。還可以針對(duì)大流域的跨省支流，規(guī)定嚴(yán)于干流標(biāo)準(zhǔn)的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。各省級(jí)人民政府可以制定嚴(yán)于所處流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的省級(jí)區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，可以針對(duì)省域內(nèi)的跨市（州）河流和區(qū)域，制定比本省域普適性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。這樣既有利于提升各流域和區(qū)域生態(tài)環(huán)保工作的充分性，減少全國普適性立法在流域和區(qū)域的實(shí)施成本，也有利于為一些新組建的流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法尺度，開展全流域的生態(tài)環(huán)保執(zhí)法和監(jiān)察。京津冀、長(zhǎng)三角、汾渭平原、成渝地區(qū)等跨省區(qū)域的碳排放強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)碳排放總配額，也可以參照上述方法制定。

5實(shí)行“法定義務(wù)+企業(yè)承諾”履行制度，因企制宜地落實(shí)各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的生態(tài)環(huán)保責(zé)任

對(duì)于一些企業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批和排污許可證、危險(xiǎn)廢物許可證的發(fā)放，既要遵守法律規(guī)定的強(qiáng)制要求，也要結(jié)合區(qū)域和流域內(nèi)現(xiàn)實(shí)的生態(tài)環(huán)境容量和污染物處置能力。一些區(qū)域內(nèi)剩余的生態(tài)環(huán)境容量資源和污染物集中處置資源已經(jīng)有限，只有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位做出一些立法強(qiáng)制規(guī)定之外的額外承諾，如建設(shè)固體廢物集中收集和處置設(shè)施、產(chǎn)能置換、煤炭等量替換、排污指標(biāo)購買、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、企業(yè)搬遷、全面守法、信息公開、重污染情況下限產(chǎn)停產(chǎn)等，生態(tài)環(huán)境主管部門才能批準(zhǔn)企業(yè)的建設(shè)和運(yùn)行。既然地方生態(tài)環(huán)境主管部門把緊缺的生態(tài)環(huán)境容量和土地等稀缺資源給予批準(zhǔn)的企業(yè)，那么企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守自己作出的所有承諾，一旦違反承諾，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)雙方依法約定的強(qiáng)制性責(zé)任。

“十三五”時(shí)期，生態(tài)環(huán)境部和一些省域開展了有益的探索。如2020年3月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見》，將《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》中17大類44小類行業(yè)納入了環(huán)評(píng)告知承諾制審批改革試點(diǎn)范圍。目前，北京等15個(gè)城市和浙江省試點(diǎn)了環(huán)評(píng)告知承諾制審批改革。江西則更進(jìn)一步，在生態(tài)環(huán)境審批領(lǐng)域全面采取了承諾制，如2020年4月，江西省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《江西省企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公開承諾制度（試行）》，要求本省排污企業(yè)就履行生態(tài)環(huán)保主體責(zé)任、執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)各項(xiàng)管理制度等方面制定統(tǒng)一的承諾模板上做出承諾。該制度先行在年度重點(diǎn)排污單位推行。這項(xiàng)制度體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)實(shí)施的針對(duì)性和靈活性，為了在全國推廣此法，李克強(qiáng)總理在2020年12月9日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，針對(duì)排污許可管理指出必須強(qiáng)化企業(yè)承諾制。

“十四五”時(shí)期，修改的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)涉及環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境許可證審批、企業(yè)整改驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的規(guī)范時(shí)，建議普遍推行“法定義務(wù)+企業(yè)承諾”履行制度，將區(qū)域的生態(tài)環(huán)境管控實(shí)際與企業(yè)的實(shí)際情況相結(jié)合，既體現(xiàn)法律強(qiáng)制規(guī)定的普適性，又體現(xiàn)企業(yè)生態(tài)環(huán)境管理的差異化；既盡可能保障各企業(yè)正常開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，又提升區(qū)域生態(tài)環(huán)保的守法度。當(dāng)然，在企業(yè)履行法律規(guī)定的強(qiáng)制性義務(wù)和自己依法依規(guī)作出的承諾外，也應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)自愿承擔(dān)其他的生態(tài)環(huán)保責(zé)任，如減排更多的污染物、減少更多的化石燃料消費(fèi)量、減少單位產(chǎn)品的碳排放量、公開非強(qiáng)制性公開的生態(tài)環(huán)境信息等。對(duì)于企業(yè)的這些自愿行為，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)措施。

6發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用，總結(jié)和推廣基層自治經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境國家治理

“十四五”時(shí)期，生態(tài)環(huán)境國家治理還可在以下兩個(gè)方面體現(xiàn)更多的靈活性：一是進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)生態(tài)環(huán)境資源和生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。例如，可以在需求量不一的省域間開展煤炭總量指標(biāo)交易制度，盤活總量指標(biāo)資源，在確保全國煤炭消耗總量得到有效控制的同時(shí)，提升交易雙方的經(jīng)濟(jì)活躍度。對(duì)市場(chǎng)機(jī)制能調(diào)節(jié)的，政府可以建立規(guī)則予以指導(dǎo)；對(duì)市場(chǎng)機(jī)制失靈的，政府必須依據(jù)規(guī)則予以介入。只有這樣，才能減少生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管成本和企業(yè)的守法成本，提升生態(tài)環(huán)境資源的配置效率。二是國家生態(tài)環(huán)境立法需要總結(jié)和推廣一些地方創(chuàng)新的靈活性工作方法。如浙江省的生態(tài)環(huán)境議事廳是新時(shí)代國家和社會(huì)治理的一項(xiàng)創(chuàng)新，通過社區(qū)居民或者居民代表對(duì)具體生態(tài)環(huán)保事項(xiàng)的討論和協(xié)商，既促進(jìn)了執(zhí)法監(jiān)管部門的有效執(zhí)法及企業(yè)自覺守法和改造提升，又提高了群眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)；既改善了最普惠的生態(tài)環(huán)境民生福祉，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又把矛盾化解在了基層，促進(jìn)了社會(huì)的和諧。“十四五”時(shí)期，建議修改生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)，或者由生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門出臺(tái)指導(dǎo)意見推廣此做法，把握好協(xié)商的度，規(guī)范好協(xié)商的程序，銜接好議事與守法、執(zhí)法的關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境國家治理的長(zhǎng)效和規(guī)范化發(fā)展。

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