傳統(tǒng)許可證強(qiáng)制污染源使用特定減排技術(shù)，但工廠運(yùn)行時(shí)間越長(zhǎng)其實(shí)排污越多。而限額與交易計(jì)劃則給污染源設(shè)定排污總額，來確保排污總量不超過指定限額，保護(hù)環(huán)境和公眾健康。  

本篇文章旨在回答以下問題：  

什么是限額與交易計(jì)劃?  

為什么選擇限額與交易計(jì)劃?  

在哪些情況下限額與交易計(jì)劃才最有效?  

除此之外，還有哪些現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)政策工具?  

美國SO2配額交易計(jì)劃案例：限額與交易計(jì)劃的可行性研究。  

什么是限額與交易計(jì)劃  

限額與交易是一種基于市場(chǎng)的環(huán)境保護(hù)政策。它通過建立排放上限，來指定計(jì)劃內(nèi)所包含的各種排放源的最大排放量。限額與交易計(jì)劃的監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定污染物排放數(shù)量(例如，1噸)并頒發(fā)個(gè)人授權(quán)(許可)。該許可總數(shù)等于總排放上限。為了滿足要求，每個(gè)排放源必須交出與其實(shí)際排放量相等的排放額度。這些排放源的額度可以與其它排放源或者市場(chǎng)參與者進(jìn)行購買或者出售。每個(gè)排放源可以通過設(shè)計(jì)自己的合規(guī)策略來最大限度地降低成本，例如減排，或者購買(出售)配額，并且可以根據(jù)技術(shù)或市場(chǎng)條件的變化調(diào)整其合規(guī)策略，無需政府審批。  

為什么選擇限額與交易計(jì)劃  

限額與交易計(jì)劃可以提供比其他環(huán)境政策更高水平的環(huán)境確定性。由政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其他管理機(jī)構(gòu)設(shè)定的排放上限代表了排放源可以排放的最大允許排放量。超過合規(guī)成本的處罰和統(tǒng)一有效的執(zhí)法可以防止排放源超量排放。相比之下，諸如強(qiáng)制措施之類的傳統(tǒng)政策方法通常不會(huì)設(shè)定絕對(duì)的排放上限，而是依賴于排放率，這會(huì)使排放量隨著使用率的增加而上升。  

相比較其它制度，限額與交易計(jì)劃也可以鼓勵(lì)提前減少污染源的排放，有助于更早實(shí)現(xiàn)環(huán)境和人類健康效益。這背后有兩個(gè)主要驅(qū)動(dòng)因素：第一，排放上限和相關(guān)配額市場(chǎng)為配額創(chuàng)造貨幣價(jià)值，成為消費(fèi)者提供減少排放的切實(shí)動(dòng)機(jī)。第二，限額交易計(jì)劃可以結(jié)合銀行業(yè)務(wù)的靈活性，為消費(fèi)者提供額外的激勵(lì)措施來達(dá)到提前減排的目的。  

限額與交易計(jì)劃的另一個(gè)環(huán)境優(yōu)勢(shì)是改善問責(zé)制。參與的排放源必須通過以下協(xié)議書充分核算每噸排放量，以確保排放測(cè)量的完整性、準(zhǔn)確性和一致性。這些環(huán)境項(xiàng)目需要在設(shè)備正常運(yùn)行和參與者積極配合監(jiān)察的情況下，依靠定期監(jiān)察來運(yùn)行，與大多數(shù)環(huán)境類項(xiàng)目形成強(qiáng)烈對(duì)比。  

限額與交易計(jì)劃不僅能夠帶來環(huán)境效益，還能提升經(jīng)濟(jì)效益。這項(xiàng)計(jì)劃為排放源實(shí)現(xiàn)目標(biāo)排放提供了靈活性，這在傳統(tǒng)的環(huán)境政策中并不常見。雖然排放上限指定了企業(yè)的排放水平，但同時(shí)他們也被允許可以靈活地選擇減排的方式。每個(gè)排放源可以選擇投資減排設(shè)備或能效措施，或轉(zhuǎn)換為少排或無排放的燃料，或者關(guān)閉或減少來自高排放源的排放。因?yàn)樵O(shè)定了排放上限，所以監(jiān)管機(jī)構(gòu)不需要審批每個(gè)排放源的合規(guī)措施，只需要結(jié)合排放測(cè)量和報(bào)告，專注于評(píng)估合規(guī)結(jié)果即可。  

限額與交易計(jì)劃還允許排放源之間進(jìn)行配額交易，這也為遵從排放目標(biāo)提供了一個(gè)額外的選擇。邊際減排成本較高的排放源可以向邊際減排成本較低的排放源購買額外的配額。這樣，配額的買賣雙方都可以受益。低成本的排放源可以減排至配額量以下，并出售多余配額來賺取利潤(rùn)，這是對(duì)更好保護(hù)環(huán)境的回報(bào)。相比于購進(jìn)設(shè)備來降低污染的單位成本，高成本的排放源能夠以低于此成本的價(jià)格購買額外配額(圖1)。這也符合‘污染者付費(fèi)’的原則。  

[1]:交易最小化成本  

□這項(xiàng)計(jì)劃如果設(shè)計(jì)得當(dāng)，也能為減排創(chuàng)新提供持續(xù)的激勵(lì)，因?yàn)閷?duì)排放企業(yè)來說，配額也是具有價(jià)值利潤(rùn)的。  

□最后，限制和交易的成本最小化特性，將通過降低污染單位的成本帶來長(zhǎng)期的環(huán)境效益。這意味著在付出相同的代價(jià)下，政策制定者和監(jiān)管部門可以設(shè)定減少更多污染源排放的目標(biāo)。  

限額與交易計(jì)劃有效應(yīng)用  

限額與交易計(jì)劃是解決空氣污染問題的有效措施。但是，它并不適用于所有情況或所有環(huán)境問題。所以，政府和相關(guān)決策者需要提前慎重考慮。在制定這項(xiàng)計(jì)劃之前，決策者和專家們需要考慮環(huán)境問題的性質(zhì)，以及機(jī)構(gòu)能力和政治情況是否有助于成功建立這樣一個(gè)計(jì)劃。  

在制定減排計(jì)劃之前，決策者需要評(píng)估相關(guān)的科學(xué)技術(shù)等問題。例如，無論選擇哪種計(jì)劃，他們都必須先了解所關(guān)注的環(huán)境或健康問題的性質(zhì)，暴露途徑，造成這一問題的來源和規(guī)模，及解決問題需要達(dá)到的減排量。同樣，決策者應(yīng)該充分了解涉及到的技術(shù)經(jīng)濟(jì)方面，例如控制技術(shù)的成本、可行性和性能。  

一旦決策者對(duì)以上這些問題有了透徹的了解，他們就可以確定限額與交易計(jì)劃是否能有效地解決相關(guān)問題。下文總結(jié)了針對(duì)一些特定情況，限額與交易是否行之有效的關(guān)鍵考慮因素。  

1減排類型/地理位置是否具有靈活性  

限額與交易計(jì)劃的前提是監(jiān)管機(jī)構(gòu)不需要指定某一區(qū)域內(nèi)特定減排量的類型和地理位置。相反地，這些計(jì)劃會(huì)設(shè)定一個(gè)總體目標(biāo)，然后讓‘市場(chǎng)’去決定最具成本效益的減排方案。然而，在某些情況下，減排的地理位置會(huì)變得很重要。例如，一些有毒排放物可能會(huì)嚴(yán)重影響到設(shè)施周圍區(qū)域的衛(wèi)生健康。如果允許此類設(shè)施從該地區(qū)的其他類似設(shè)施那里購買配額，可能無法徹底解決其排放造成的污染風(fēng)險(xiǎn)。這種情況下，針對(duì)特殊排放源的管控可能是必要之舉。  

一般而言，污染物越均勻的分散在較大地理區(qū)域上，就越適合使用限額與交易計(jì)劃。  

即使在排放地理位置確實(shí)重要的情況下，但如果能通過整體地區(qū)的減排來達(dá)到環(huán)境目標(biāo)，那么限額與交易計(jì)劃也是可行的。例如，這項(xiàng)計(jì)劃可以減少污染物進(jìn)入大氣的總量，尤其當(dāng)這些污染物來自很多個(gè)排放源，并在很大的地理區(qū)域內(nèi)運(yùn)輸時(shí)，例如美國的SO2配額交易計(jì)劃。  

同樣，限額與交易計(jì)劃還可以通過降低背景污染水平來解決環(huán)境空氣質(zhì)量問題。例如，美國東北部的NOx限額與交易計(jì)劃旨在縮短導(dǎo)致地面臭氧形成的NOx排放的遠(yuǎn)程運(yùn)輸。其目的是通過控制位于污染區(qū)域上風(fēng)處的排放源來確保符合環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。  

在選擇限額與交易計(jì)劃來解決非均勻混合的排放問題前，有必要對(duì)排污聚集區(qū)的可能性進(jìn)行評(píng)估。然而，應(yīng)該指出的是，如果一個(gè)計(jì)劃需要過多的交易限制來避免排污聚集區(qū)，那么傳統(tǒng)的監(jiān)管方法可能更為可取。  

2排放源是否具有不同的控制成本  

當(dāng)排放源有不同的減排成本時(shí)，限額與交易計(jì)劃才最有意義。這些成本差異可能源于設(shè)施的使用年限、技術(shù)的可行性、位置、燃料使用等因素。  

在美國SO2配額交易計(jì)劃中，由于發(fā)電廠使用年齡的差距和低硫煤供應(yīng)的相近，減排成本存在相當(dāng)大的差異。當(dāng)成本不同時(shí)，就會(huì)存在‘交易空間’，因?yàn)檫@可以促使承擔(dān)高邊際減排成本的排放源向成本較低的排放源購買多余配額。相反地，如果這些排放源類似，那么邊際減排成本可能大致相等，交易的積極性就會(huì)下降。在這種情況下，限額與交易計(jì)劃不太可能產(chǎn)生比大多數(shù)傳統(tǒng)監(jiān)管方式更具成本效益的效果。  

表一是中國太原市二氧化硫邊際控制成本的匯編。數(shù)據(jù)用于評(píng)估使用限額與交易計(jì)劃來減少二氧化硫排放的可行性。這項(xiàng)分析對(duì)確定其作為政策工具的優(yōu)點(diǎn)至關(guān)重要。  

[2]:中國太原市二氧化碳控制措施的成本效益分析  

3是否具有足夠的排放源  

一般而言，限額與交易計(jì)劃應(yīng)納入足夠的排放源來創(chuàng)造一個(gè)活躍的配額交易市場(chǎng)。如果排放源太少，交易機(jī)會(huì)也會(huì)相應(yīng)減少。此外，即使排放源很少的計(jì)劃內(nèi)有很多成本效益高的交易機(jī)會(huì)，交易量很少的市場(chǎng)也可能使?jié)撛诘馁u家不愿意放棄他們的超額配額。他們會(huì)擔(dān)心如果將來商業(yè)環(huán)境發(fā)生變化，需要更多的配額，他們將很難再次購入。相反地，他們可能會(huì)囤積多余配額，即使這樣做可能不符合他們的經(jīng)濟(jì)利益。此外，可能有人會(huì)擔(dān)心排放源很少的話，規(guī)模較大的企業(yè)會(huì)施加市場(chǎng)壓力，扣留市場(chǎng)配額來提高配額的價(jià)格。然而這也是把雙刃劍，當(dāng)排放源越多，這項(xiàng)計(jì)劃的建立和運(yùn)營就會(huì)越復(fù)雜，成本也會(huì)越高。  

4監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否具有足夠的權(quán)限  

政府必須考慮的另一個(gè)重要問題是，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)是否對(duì)其實(shí)施限額與交易計(jì)劃的地區(qū)擁有足夠的管轄權(quán)。  

在許多國家，區(qū)域或地方當(dāng)局負(fù)責(zé)實(shí)施環(huán)境計(jì)劃。為了確保配額跨區(qū)的一致性和互換性，這項(xiàng)計(jì)劃需要考慮一些關(guān)鍵設(shè)計(jì)要素保持一致，包括適用性標(biāo)準(zhǔn)、排放量測(cè)量和報(bào)告、記錄保存、執(zhí)行和違規(guī)處罰。因此，計(jì)劃設(shè)計(jì)者需要回答以下問題：  

各省和市政府是否會(huì)對(duì)國家政府推出的監(jiān)測(cè)要求等指令作出積極回應(yīng)，或是會(huì)積極合作、共同努力來制定條款規(guī)定?  

中央政府或地方政府聯(lián)盟是否有能力在整個(gè)貿(mào)易地區(qū)執(zhí)行合規(guī)條款和處罰?  

5是否具有足夠的政治和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)  

關(guān)于限額與交易計(jì)劃的交易部分，國家必須擁有能適應(yīng)任何類型市場(chǎng)的一些相同機(jī)構(gòu)和激勵(lì)措施。這些包括：  

健全的私人合同和產(chǎn)權(quán)制度體系。  

私營部門能夠基于降低成本和提高利潤(rùn)的目標(biāo)來作出業(yè)務(wù)決策。  

政府盡量少干預(yù)，并允許私營企業(yè)決定‘如何’實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。  

與所有環(huán)境計(jì)劃一樣，限額與交易計(jì)劃需要有強(qiáng)大的執(zhí)行力，以確保達(dá)到排放目標(biāo)。此外，為了開發(fā)配額市場(chǎng)，市場(chǎng)參與者必須確保排放源能正確測(cè)量并報(bào)告排放量，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)能檢查其是否合規(guī)，如果存在違規(guī)現(xiàn)象，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能及時(shí)予以經(jīng)濟(jì)處罰。因此，在法律得到尊重、執(zhí)行一致、公正透明、政治獨(dú)立的法治國家，這項(xiàng)計(jì)劃必將取得成功。此外，法規(guī)一旦付諸實(shí)施，法規(guī)的修改訴求于透明公正的程序。參與者應(yīng)該從一開始就清楚了解計(jì)劃的運(yùn)作方式以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何衡量和執(zhí)法。如果企業(yè)認(rèn)為設(shè)定的規(guī)則存在不公平、武斷或不可預(yù)測(cè)，那么他們對(duì)計(jì)劃的興趣也將大打折扣。  

即使一個(gè)國家還不具備上述特征，在更全面的經(jīng)濟(jì)變革之前，開發(fā)該計(jì)劃所需的基礎(chǔ)設(shè)施仍然是有益之舉。隨著中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為導(dǎo)向，環(huán)境類計(jì)劃也可能隨之變得更加高效。即使形勢(shì)還沒有成熟到可以交易的階段，限額與交易計(jì)劃的結(jié)構(gòu)也能夠通過基于質(zhì)量的排放計(jì)算和核算來改善環(huán)境，同時(shí)改善排放源的環(huán)境問責(zé)制。  

6排放測(cè)量技術(shù)是否準(zhǔn)確一致  

在考慮限額與交易計(jì)劃是否是解決環(huán)境問題的適當(dāng)工具時(shí)，決策者應(yīng)該考慮計(jì)劃涵蓋的排放源是否能夠以足夠的準(zhǔn)確性和一致性來衡量排放量。  

不同于很多類型的環(huán)境法規(guī)要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)遵守詳細(xì)技術(shù)或工藝規(guī)范來判斷是否合規(guī)，限額與交易計(jì)劃要求純粹基于績(jī)效的考核。最終合規(guī)期結(jié)束時(shí)，測(cè)量的排放量決定了排放源必須承擔(dān)的配額量。因此，測(cè)量的結(jié)果決定了一個(gè)排放源擁有多少額外的份額可以出售，或者需要購買多少不足的份額。  

環(huán)境保護(hù)的政策手段工具  

除了限額與交易計(jì)劃之外，還有很多不同的政策工具可以用來解決環(huán)境問題。這些包括：  

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法，如環(huán)境稅和排放權(quán)交易。  

強(qiáng)制措施，如技術(shù)要求和排放率標(biāo)準(zhǔn)。  

非強(qiáng)制措施，如自愿協(xié)議和生態(tài)標(biāo)簽。  

1經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法vs.強(qiáng)制措施  

對(duì)于許多空氣污染問題，強(qiáng)制措施(或直接監(jiān)管)可能是最好的方法。例如，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確了某一污染源設(shè)施是公共衛(wèi)生問題的根源的情況下，直接限制其排放可能是最簡(jiǎn)單和最有效的解決方法。在以下情況，直接監(jiān)管法通常效果最佳：  

減排經(jīng)驗(yàn)有限，監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)豐富。  

解決方案很明確，或者其他方案的選擇面很窄減少排放的選擇很少。  

監(jiān)測(cè)總排放量的方法是不可行的。  

污染排放對(duì)當(dāng)?shù)匦l(wèi)生環(huán)境有很嚴(yán)重的影響，并且排污交易可能會(huì)導(dǎo)致進(jìn)一步惡化。  

排放物有毒，允許的排放量可能為零。  

2環(huán)境稅vs.限額與交易計(jì)劃  

環(huán)境稅是另外一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的減少污染的重要工具。它與限額交易計(jì)劃的主要區(qū)別在于，限額交易計(jì)劃對(duì)允許的排放量(即上限)施加絕對(duì)限制，并允許排放價(jià)格可以根據(jù)邊際減排成本進(jìn)行調(diào)整。而環(huán)境稅是對(duì)一噸排放量設(shè)定了價(jià)格，并允許排放量可以調(diào)整到邊際減排成本等于稅收水平的程度。一般而言，邊際減排成本會(huì)隨著總減排量的增加而減少。舉個(gè)例子，治理第一噸污染物時(shí)需要投入一定成本來購買減排設(shè)備，而隨著減排的專業(yè)化，治理第100噸污染物時(shí)的所需投入會(huì)有所下降。  

[3]:經(jīng)濟(jì)有效的污染控制  

美國二氧化硫配額交易計(jì)劃：  

限額與交易計(jì)劃的可行性研究  

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