環(huán)境質(zhì)量為何難以在短時(shí)期內(nèi)全面改善?  

我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的解決過(guò)程具有環(huán)境問(wèn)題壓縮、污染因子復(fù)合、治理進(jìn)程“拖尾”、改善時(shí)間漫長(zhǎng)的特點(diǎn)  

近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境治理力度在全球前所未有，主要污染物減排成效明顯，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。但這種改善的速度、幅度與公眾預(yù)期之間存在較大差異，距離質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求、國(guó)際先進(jìn)水平還有相當(dāng)差距。與上世紀(jì)中期環(huán)境狀況長(zhǎng)周期相比，環(huán)境質(zhì)量仍然嚴(yán)重惡化。目前環(huán)境問(wèn)題的類型、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、性質(zhì)正在發(fā)生深刻變化，新型環(huán)境問(wèn)題不斷凸顯，持續(xù)多年的復(fù)合型環(huán)境問(wèn)題效應(yīng)在放大。在一部分地區(qū)、一部分指標(biāo)得到控制的同時(shí)，另外一些問(wèn)題和指標(biāo)在惡化。環(huán)境問(wèn)題的區(qū)域分異日益加大，不同區(qū)域、不同城市、不同流域的環(huán)境問(wèn)題存在很大差別。  

總體來(lái)看，近期環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，積極因素在積累，但這種量變?cè)谝?guī)模上、時(shí)空上還沒(méi)有積累形成質(zhì)變。環(huán)境容量承載的局面短期內(nèi)不會(huì)根本改變，環(huán)境狀況整體明顯好轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)還未出現(xiàn)。我國(guó)既不處于惡化程度加劇的潰敗期，也不處于環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)和根本改善的戰(zhàn)略決戰(zhàn)期，環(huán)境保護(hù)目前已經(jīng)處于并將在一定時(shí)間內(nèi)長(zhǎng)期處于戰(zhàn)略相持期，需持之以恒，積小勝為大勝。  

工業(yè)化及其耦合的城鎮(zhèn)化是我國(guó)環(huán)境問(wèn)題演變的驅(qū)動(dòng)力。中國(guó)資源環(huán)境問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段密切關(guān)聯(lián)，這既是認(rèn)識(shí)中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的世界觀，也是從根本上解決環(huán)境問(wèn)題的方法論。我國(guó)工業(yè)化后期向基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化階段轉(zhuǎn)型，快速、粗放城鎮(zhèn)化向存量城鎮(zhèn)化、綠色城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，環(huán)境保護(hù)必須基于這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性固有特征開(kāi)展工作。  

與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征給環(huán)境治理帶來(lái)四大難度：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度高、經(jīng)濟(jì)總量大、污染物增量大。與我國(guó)2020年人均GDP1.2萬(wàn)美元左右對(duì)應(yīng)的歷史時(shí)期，發(fā)達(dá)國(guó)家GDP增速大部分介于2%~5%之間，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增量是美國(guó)的4倍、英國(guó)的9倍。而與發(fā)達(dá)國(guó)家歷史同期相比，我國(guó)二產(chǎn)占比高出約5~10個(gè)百分點(diǎn)，二產(chǎn)增加值約相當(dāng)于美國(guó)的6倍、日本的11倍。加之技術(shù)水平不高，污染物增量遠(yuǎn)超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家歷史同期。  

二是工業(yè)化轉(zhuǎn)段過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展梯度帶來(lái)環(huán)境治理難度。2014年我國(guó)總體進(jìn)入或接近工業(yè)化后期水平，但中部和西部總體上處于工業(yè)化中期，西部5省仍處于工業(yè)化中期的前半階段。預(yù)計(jì)全國(guó)工業(yè)化中后期向全面工業(yè)化的轉(zhuǎn)段還將持續(xù)10年~15年，能耗、污染壓力仍將持續(xù)，環(huán)境問(wèn)題在時(shí)間上呈現(xiàn)壓縮型特征，分區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)程必將不同步而“拖尾”。  

三是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后于工業(yè)化并將持續(xù)到2030年。歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化伴隨工業(yè)化基本同步完成，保持穩(wěn)定。但我國(guó)城鎮(zhèn)化率未來(lái)增速仍保持在0.9個(gè)百分點(diǎn)，每年約1200萬(wàn)人口進(jìn)入城市，排浪式、模仿型消費(fèi)升級(jí)帶來(lái)了較大的生活型消費(fèi)污染，城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大、生態(tài)空間壓縮，大城市生態(tài)負(fù)荷超載。  

四是能源結(jié)構(gòu)中的“高煤”特點(diǎn)短期難以改變。我國(guó)煤炭消費(fèi)總量占一次能源比例約2/3，而美國(guó)歷史同期僅為19%，歐洲為30%，我國(guó)平均比歐美國(guó)家高出約40個(gè)百分點(diǎn)。即使考慮與氮氧化物、VOCs排放密切相關(guān)的石油消費(fèi)，我國(guó)煤炭和石油的消費(fèi)比重也比歐美國(guó)家高15個(gè)百分點(diǎn)。  

因此，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化依舊雙快的驅(qū)動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境問(wèn)題具有資源約束緊、污染負(fù)荷高、積累時(shí)間長(zhǎng)、多污染交織、多要素耦合、區(qū)域分異性大的本質(zhì)特征，由此帶來(lái)我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的解決過(guò)程具有環(huán)境問(wèn)題壓縮、污染因子復(fù)合、治理進(jìn)程“拖尾”、改善時(shí)間漫長(zhǎng)的特點(diǎn)。全國(guó)質(zhì)量改善的步伐不可能“齊步走”，水、氣、土壤、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)改善進(jìn)程也不可能“同頻率”，更不可能與發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境質(zhì)量“同水平”，短期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量根本改善難度極大。  

在城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)變化不大、二產(chǎn)占比變化不明顯但人均GDP增長(zhǎng)較快的情況下，從開(kāi)始大規(guī)模治理，到污染物排放量實(shí)現(xiàn)大幅削減，發(fā)達(dá)國(guó)家基本用20年~25年的時(shí)間將污染物排放量從峰值削減了一半。發(fā)達(dá)國(guó)家在達(dá)到工業(yè)化后期階段之前也是面臨嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，二氧化硫的峰值年份多在60年代末70年代初(相當(dāng)于我國(guó)2010年經(jīng)濟(jì)水平)。達(dá)到峰值后，美國(guó)和英國(guó)用了25年使污染物排放總量降低了50%左右。氮氧化物排放總量在80年代末90年代初達(dá)到峰值后，美國(guó)用18年削減了56%，英國(guó)用21年削減了64%，歐洲用24年削減了46.2%，日本用12年削減了24.2%。顆粒物削減方面，歐洲在1990年~2012年的22年間PM10排放總量總體下降了40%左右。  

隨著污染物排放總量的削減，污染物濃度進(jìn)入下降通道，達(dá)到環(huán)境質(zhì)量全面改善需要20年~30年時(shí)間。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家1990年~2010年20年間PM10、PM2.5濃度均下降了35%~50%。萊茵河從1970年水質(zhì)、水生態(tài)最差的狀況開(kāi)始治理，至2000年恢復(fù)到1900年水平，用了約30年時(shí)間。  

歐洲國(guó)家在治理過(guò)程中的重要手段是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，使煤炭占比長(zhǎng)期總體下降，直接削減大氣污染物排放量。1965年~1975年是歐洲能源結(jié)構(gòu)重要調(diào)整期，煤炭消費(fèi)占比明顯下降，十年間英國(guó)煤炭消費(fèi)占比下降24個(gè)百分點(diǎn)，德國(guó)、荷蘭下降23個(gè)百分點(diǎn)，西班牙下降17個(gè)百分點(diǎn)，法國(guó)下降14個(gè)百分點(diǎn)。波蘭在能源消費(fèi)總量維持穩(wěn)定情況下，在1998年~2008年間將煤炭消費(fèi)占一次能源比例從67%降到60%，二氧化硫排放總量從190萬(wàn)噸降低到100萬(wàn)噸，減少了約一半。  

發(fā)達(dá)國(guó)家治理歷程逐步深化，根治環(huán)境問(wèn)題需要避免“按下葫蘆浮起瓢”。20世紀(jì)五六十年代，煤煙型污染造成的酸雨問(wèn)題突出，美國(guó)、英國(guó)、歐洲和日本以治理二氧化硫?yàn)橹�，�?jīng)20年治理取得了明顯成效。七八十年代光化學(xué)污染、水體富營(yíng)養(yǎng)化突出，發(fā)達(dá)國(guó)家集中治理氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物，美國(guó)環(huán)保局在1990年的《清潔空氣修正法》中明確了VOCs的定義，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始著手治理到全面根治大概持續(xù)了25年~30年時(shí)間。21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際環(huán)境開(kāi)始持續(xù)關(guān)注細(xì)顆粒物污染、臭氧層破壞、全球環(huán)境變暖等生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性問(wèn)題。  

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)不斷證明了環(huán)境問(wèn)題解決的根本之路，即環(huán)境質(zhì)量的全面改善必須以污染物排放量持續(xù)穩(wěn)定下降為基礎(chǔ)，污染物排放量持續(xù)穩(wěn)定下降必須以資源能源消費(fèi)量大幅度下降為前提，資源能源消費(fèi)量大幅度下降必須以發(fā)展方式實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型為根本。我國(guó)實(shí)施主要污染物排放總量控制以來(lái)，取得了階段性成果，但主要污染物排放量仍處于2000萬(wàn)噸左右的高位，細(xì)顆粒物、臭氧、總磷超標(biāo)等問(wèn)題仍然嚴(yán)峻，尤其是區(qū)域環(huán)境問(wèn)題不均衡性、多樣化、復(fù)雜性突出，處在資源環(huán)境瓶頸約束和發(fā)展矛盾尖銳期，環(huán)境質(zhì)量改善只能分區(qū)域、分步驟，“十三五”期間經(jīng)努力環(huán)境質(zhì)量可望明顯改善，但無(wú)法全面達(dá)標(biāo)、無(wú)法追平國(guó)際先進(jìn)水平。  

我國(guó)環(huán)境質(zhì)量什么時(shí)候才能根本改善?  

力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)2020年環(huán)境質(zhì)量明顯改善、2030年基本達(dá)標(biāo)  

一，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)2020年環(huán)境質(zhì)量明顯改善、2030年基本達(dá)標(biāo)。  

“十三五”期間，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，環(huán)境態(tài)勢(shì)將更為復(fù)雜，可總結(jié)為利弊共存，喜憂參半。有利的方面是，未來(lái)一段時(shí)期中國(guó)處于政治、法治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多領(lǐng)域紅利釋放的集中期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型整體利好，重工業(yè)增長(zhǎng)達(dá)到峰值平臺(tái)，資源能源新增量增速放緩，煤炭峰值即將到來(lái)，社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)愿望強(qiáng)烈。不利的方面是，污染型、高耗能型產(chǎn)業(yè)中西部轉(zhuǎn)移態(tài)勢(shì)加劇，傳統(tǒng)煤煙型污染與臭氧、PM2.5、VOCs等新老環(huán)境污染問(wèn)題突發(fā)，生產(chǎn)流通等環(huán)節(jié)的環(huán)境污染與消費(fèi)等生活型污染相交織，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題日益交織，法規(guī)、體制、機(jī)制、制度、政策“綠化”尚未形成，環(huán)保系統(tǒng)承受的要求與其支撐能力、調(diào)控手段存在一定差異，系統(tǒng)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的難度越來(lái)越大。  

總體來(lái)看，到2020年，預(yù)期存在中國(guó)將基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化進(jìn)程、城鎮(zhèn)化趨穩(wěn)、能源低增長(zhǎng)、煤炭和重化工業(yè)峰值或?qū)⒌絹?lái)等積極因素，主要污染物排放將延續(xù)減少趨勢(shì)，但污染累積量大面廣、成因復(fù)雜、減排潛力下降。但全國(guó)預(yù)期容量超載形勢(shì)仍將持續(xù)，環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，傳統(tǒng)的環(huán)境問(wèn)題有望開(kāi)始得到根治，灰霾天氣、劣Ⅴ類水體等社會(huì)高度關(guān)注的民生型、生活環(huán)境問(wèn)題得到基本解決，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的環(huán)境目標(biāo)。  

2020年~2030年，綠色發(fā)展、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人口及能源等壓力將會(huì)減輕，在堅(jiān)持不懈持續(xù)大規(guī)模治理的25年~30年后，預(yù)期主要污染物排放總量會(huì)顯著減少，灰霾天氣、黑臭水體等環(huán)境問(wèn)題有望根治，環(huán)境質(zhì)量有望實(shí)現(xiàn)總體性改善，重點(diǎn)解決新型、復(fù)合和持久性有機(jī)污染物問(wèn)題并對(duì)環(huán)境健康有所側(cè)重，但土壤污染、人體健康和生態(tài)系統(tǒng)平衡問(wèn)題仍然只能實(shí)現(xiàn)有所控制。  

2030年~2050年，預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境全面協(xié)調(diào)、良性循環(huán)，生態(tài)文明蔚然成風(fēng)，生態(tài)系統(tǒng)健康安全、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，環(huán)境質(zhì)量全面改善，與富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家相適應(yīng)。以實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)、美麗中國(guó)建設(shè)為目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)外延將擴(kuò)展，將全面關(guān)注人體健康等。  

二，分階段、分梯次推進(jìn)三大區(qū)域依次達(dá)標(biāo)，力爭(zhēng)2030年絕大部分城市空氣質(zhì)量全面改善。  

受資源環(huán)境稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素影響，2020年不具備全國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量全面達(dá)標(biāo)的技術(shù)可能。2014年，全國(guó)31省市，二氧化硫、氮氧化物、一次PM2.5等3項(xiàng)污染物平均超載率分別為150%、180%和210%。與發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平類似的歷史同期相比，空氣中PM10、SO2、NO2濃度相當(dāng)于美國(guó)、德國(guó)歷史同期兩倍多，煤炭消費(fèi)強(qiáng)度是美國(guó)當(dāng)年的5倍。若我國(guó)PM10濃度如果從現(xiàn)狀(105ug/m3)降到發(fā)達(dá)國(guó)家歷史同期平均水平(PM10平均約為44ug/m3，PM2.5年均濃度為18ug/m3~25ug/m3左右)，需削減近60%，難度極大。  

以珠三角為代表的第一梯隊(duì)經(jīng)努力有可能在“十三五”期間率先達(dá)標(biāo)。2014年P(guān)M2.5平均濃度為42ug/m3，為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的1.2倍，輕微超標(biāo)。預(yù)計(jì)2020年，在完成“大氣十條”目標(biāo)的基礎(chǔ)上，珠三角等一批城市空氣質(zhì)量基本達(dá)標(biāo)，全國(guó)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市有望提升20%左右，全國(guó)PM2.5平均濃度有望下降25%~30%左右，大部分城市實(shí)現(xiàn)日均值達(dá)標(biāo)，長(zhǎng)三角總體達(dá)到珠三角目前水平，京津冀總體達(dá)到長(zhǎng)三角目前水平。  

長(zhǎng)三角等區(qū)域有望在2025年左右基本達(dá)標(biāo)。2014年全國(guó)161個(gè)開(kāi)展監(jiān)測(cè)的城市PM2.5平均濃度為62ug/m3，長(zhǎng)三角與之相當(dāng)。再經(jīng)5年治理，長(zhǎng)三角區(qū)域以及我國(guó)大部分區(qū)域有望實(shí)現(xiàn)基本達(dá)標(biāo)。此時(shí)，在“十三五”主攻日均值達(dá)標(biāo)和遏制重度污染天氣的基礎(chǔ)上，全國(guó)空氣質(zhì)量年均值穩(wěn)步下降，臭氧超標(biāo)問(wèn)題將得到基本遏制。  

以京津冀為代表的高煤、倚重、質(zhì)量極差地區(qū)的達(dá)標(biāo)進(jìn)程還要延長(zhǎng)至2030年。當(dāng)前京津冀地區(qū)能源消費(fèi)中煤炭占比約69%，顆粒物排放強(qiáng)度是美國(guó)的6.7倍、歐盟的3.7倍，PM2.5年均濃度是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的2.7倍。因此，京津冀大氣治理難上加難，力度還需更大。2009年91個(gè)國(guó)家數(shù)據(jù)顯示，達(dá)到歐盟PM10年均濃度40微克/立方米標(biāo)準(zhǔn)時(shí)人均GDP在1萬(wàn)美元~1.5萬(wàn)美元，2030年左右我國(guó)空氣質(zhì)量面臨大轉(zhuǎn)折的條件基本具備。假如從2015年起“猛火快攻”，治理力度大于“大氣十條”，達(dá)到每5年濃度下降比例至少保持在30%以上，總體相比2014年下降2/3，則有可能在2030年達(dá)標(biāo)。即使如此，也遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家同期歷史水平的濃度(18μg/m3~25μg/m3之間)。我們初步預(yù)判，2030年京津冀環(huán)境質(zhì)量有望達(dá)到總體良好。  

三，大小并重、好差兩頭，確保2030年全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量總體改善。  

當(dāng)前大江大河持續(xù)改善，力爭(zhēng)在2020年基本消除劣Ⅴ類水體。經(jīng)過(guò)“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”4個(gè)五年規(guī)劃實(shí)施，大江大河水質(zhì)惡化趨勢(shì)在上世紀(jì)末得到遏制，淮河、遼河、松花江、太湖等污染狀況都有質(zhì)的變化，全國(guó)大江大河水體總體改善到輕度污染。但主要江河按功能達(dá)標(biāo)為60%左右，海河流域等污染仍然十分嚴(yán)重且短期改善存在徑流量缺乏等制約。以BOD指標(biāo)判別，我國(guó)劣Ⅴ類河流比例高于發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)年9個(gè)百分點(diǎn)。到2020年，在保障飲用水源地水質(zhì)的同時(shí)，力爭(zhēng)大幅度遏制乃至消滅劣Ⅴ類水體(京津冀區(qū)域有望基本消除劣Ⅴ類斷面的時(shí)間階段可能在2030年)，是多年重點(diǎn)流域治理的畢其功于一役的攻堅(jiān)戰(zhàn)。  

黑臭水體是當(dāng)前水環(huán)境質(zhì)量改善的難點(diǎn)，2030年若能總體消除將實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本性好轉(zhuǎn)。據(jù)估算，黑臭水體占全國(guó)地級(jí)城市水體四成左右。“水十條”明確提出“2020年地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)”的控制目標(biāo)。同時(shí)提出2030年以前基本消除黑臭問(wèn)題，這是十分艱巨但同時(shí)群眾感受強(qiáng)烈的民心工程。江蘇、浙江、河南、廣東、北京等地均已提出2015年或2017年消除黑臭的要求。  

2030年力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，2030年~2050年主攻水生態(tài)系統(tǒng)健康。我國(guó)大規(guī)模治污從“九五”淮河治污開(kāi)始，歷經(jīng)多年持續(xù)治污，未來(lái)再經(jīng)過(guò)10年左右的統(tǒng)籌部署、積極應(yīng)對(duì)、有所作為，應(yīng)能取得明顯成效。中央有關(guān)文件提出，到2030年，全國(guó)江河湖泊水功能區(qū)基本實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)。這一目標(biāo)包含了主要江河湖泊水功能區(qū)1027條河流，約占全國(guó)1000km2以上河流總數(shù)的2/3。同時(shí)，“水十條”也提出到2030年全國(guó)七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)到75%以上的目標(biāo)。假如以上目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，則到2030年，全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量能夠?qū)崿F(xiàn)總體改善。從階段攻堅(jiān)重點(diǎn)分析，在2020年著力解決傳統(tǒng)污染問(wèn)題、2030年著力解決環(huán)境質(zhì)量改善后，2030年到2050年期間，在鞏固、堅(jiān)持前期工作成效的基礎(chǔ)上，將著力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境系統(tǒng)的平衡與可持續(xù)發(fā)展。  

“十三五”時(shí)期環(huán)境質(zhì)量改善處于何種階段?  

未來(lái)5年是解決傳統(tǒng)環(huán)境問(wèn)題的攻堅(jiān)期，戰(zhàn)略上要做好統(tǒng)籌打持久戰(zhàn)與殲滅戰(zhàn)的準(zhǔn)備  

從環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略層面出發(fā)，著眼于環(huán)境質(zhì)量根本改善，把中國(guó)環(huán)境宏觀中長(zhǎng)期戰(zhàn)略分為“三步走”戰(zhàn)略，即到2020年，要充分利用經(jīng)濟(jì)社會(huì)階段轉(zhuǎn)型契機(jī)、加大硬軟投入，目標(biāo)是保環(huán)境安全、保小康環(huán)境底線，以環(huán)境質(zhì)量改善為主線，實(shí)施質(zhì)量、總量雙約束，實(shí)施精準(zhǔn)治理、科學(xué)治理、系統(tǒng)治理;2020年~2030年，是鞏固污染治理成果、全面改善環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵期，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境基本清潔，水、大氣質(zhì)量基本實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、人體健康得到保障;2050年，最終實(shí)現(xiàn)人類和生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境健康，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)平衡與良性循環(huán)。3個(gè)階段的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、控制重點(diǎn)、任務(wù)要求依次提高，最終人口、資源、環(huán)境、發(fā)展全面協(xié)調(diào)。  

這種分階段戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)的把握，既充分意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期性和艱巨性，不急躁、不冒進(jìn)地提出不合理的、有后遺癥的2020年目標(biāo)，同時(shí)也要對(duì)2020年環(huán)境質(zhì)量能明顯改善有信心，不能坐等資源能源消費(fèi)峰值和發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型到來(lái)。“十三五”期間，是解決傳統(tǒng)環(huán)境問(wèn)題的攻堅(jiān)期，戰(zhàn)略上要做好統(tǒng)籌打持久戰(zhàn)與殲滅戰(zhàn)的準(zhǔn)備，戰(zhàn)術(shù)上要找準(zhǔn)問(wèn)題、瞄準(zhǔn)方向、標(biāo)本兼治、逐個(gè)擊破。  

一是建制度。完善環(huán)境質(zhì)量管理監(jiān)測(cè)、監(jiān)督、評(píng)估、考核和目標(biāo)管理制度。重構(gòu)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，做實(shí)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督考核，上收環(huán)境質(zhì)量考核監(jiān)測(cè)事權(quán)。以3個(gè)“十條”的出臺(tái)和實(shí)施為基礎(chǔ)，做實(shí)地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的機(jī)制，環(huán)境保護(hù)部門(mén)從“督企”轉(zhuǎn)向“督政”。實(shí)行信息公開(kāi)，引導(dǎo)公眾監(jiān)督。  

二是保底線。將環(huán)境質(zhì)量不降級(jí)、環(huán)境服務(wù)功能不退化作為發(fā)展的底線和最基本要求，實(shí)行剛性約束。建立符合全面建成小康社會(huì)環(huán)境要求、表達(dá)方式覆蓋所有公眾、老百姓可以接受的環(huán)境底線的指標(biāo)體系，如遏制重污染天氣、削減劣Ⅴ類水體或者黑臭水體、減少因污染而導(dǎo)致的環(huán)境突發(fā)事件或環(huán)境健康事件等。  

三是找典型。針對(duì)超標(biāo)嚴(yán)重、環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜、質(zhì)量改善難度大的區(qū)域，提高治理目標(biāo)、加嚴(yán)管理措施、提出差別化的管理政策，并適當(dāng)進(jìn)行政策扶持與財(cái)政投入，污染物總量排放與資源環(huán)境協(xié)同管理措施先行先試。  

四是抓單元。突出管理措施的“點(diǎn)”上累積效應(yīng)，以城市和控制單元為抓手，實(shí)施環(huán)境質(zhì)量改善網(wǎng)格化、精細(xì)化管理，引入公眾力量參與制定環(huán)境質(zhì)量改善清單，明確工作重點(diǎn)、治理進(jìn)程、階段目標(biāo)。以清單為基礎(chǔ)開(kāi)展分區(qū)分類管理、實(shí)施差異化總量控制與項(xiàng)目準(zhǔn)入、安排生態(tài)補(bǔ)償資金和環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金、實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)懲等。  

五是促協(xié)同。在把握環(huán)境治理客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，實(shí)施綜合整治，開(kāi)展區(qū)域/流域的協(xié)同治理，實(shí)施多污染物協(xié)同控制，對(duì)SO2、NOX、VOCS、一次顆粒物和NH3的排放控制制定綜合管控策略，保護(hù)水生態(tài)空間，減污增容，從而建立多污染源、多污染物綜合控制體系。

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