中國濕地面積銳減 成為經(jīng)濟發(fā)展?fàn)奚?/h1>
更新時間：2011-01-19 08:20
來源：中國經(jīng)濟周刊
作者: 郭芳 宋雪蓮
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這或許不如突發(fā)的災(zāi)難那樣引人注目，然而，這一切倘若被忽略，也許就是災(zāi)難的前兆。
這并非危言聳聽。
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| 黃河首曲濕地 楊邦杰 攝 |
因經(jīng)濟快速發(fā)展，短短幾十年間，中國數(shù)千年來形成的土地利用大格局正發(fā)生著變化：大量的城市擴容、高速公路興建……等等這些都有可能占用大量耕地，中國的糧食生產(chǎn)基也由此發(fā)生著變化，而這也正改變著濕地，更多的濕地被開墾成耕地。
這既是糧食生產(chǎn)格局的變化，也是生態(tài)布局的變化。在這樣的格局中，被譽為“地球之腎”、“生命的搖籃”和“物種的基因庫”的濕地，劣勢難扳。
有識之士呼吁：要像保衛(wèi)耕地紅線一樣保衛(wèi)濕地紅線。
然而，我們問題的起點是：為什么要保護(hù)濕地？失去了濕地，人類將會怎樣？
楊邦杰現(xiàn)在憂心忡忡。
楊邦杰，全國人大常委、致公黨中央副主席，著名的農(nóng)業(yè)專家和生態(tài)專家。這些年來，他一直在關(guān)注國家的糧食安全與生態(tài)安全。濕地是他長期關(guān)注的一個重點。
他近期從祁連山調(diào)研回來，那里的情況很不樂觀：作為敦煌最后一道綠色屏障的西湖國家級自然保護(hù)區(qū)，66萬公頃區(qū)域中僅存11.35萬公頃濕地，且因水資源匱乏逐年萎縮，庫木塔格沙漠正以每年4米的速度向這塊濕地逼近。
而位于甘肅省甘南州瑪曲縣的高寒沼澤濕地，是黃河的天然蓄水池，這塊濕地正逐步萎縮并沙化，斍h沙化面積達(dá)80萬畝，并以每年3.1%的速度遞增，黃河沿岸已形成220公里的沙化帶。
連山地處青藏高原東北的青藏、蒙新、黃土三大高原交界處，跨越甘肅、青海兩；涵養(yǎng)輸送著年徑流量約158億立方米的近千條河流，是西北干旱地區(qū)最重要的水源地、西北乃至全國重要的生態(tài)安全屏障。
那里，也是整個大西北生態(tài)最脆弱的地方。
“一邊是水源地，另一邊又都是沙漠，如果濕地消失了，對西北的生態(tài)環(huán)境乃至東部的影響都是不可想象的。”楊邦杰說。
這樣的情形所釋放的信號并不如突發(fā)的災(zāi)難那樣引人注目，然而，這一切倘若被忽略，也許就是災(zāi)難之前的信號。
回來之后，楊邦杰很快將調(diào)研的情況形成報告，提交給了國務(wù)院。
濕地危機
祁連山是中國濕地現(xiàn)狀的一個縮影。事實上，整個中國的濕地所面臨的形勢都不太樂觀。
“東北大片的濕地變成了耕地；長三角、珠三角的濕地一直在減少；整個黃河源頭、長江源頭都在荒漠化；很多湖泊濕地都在消失……”濕地的減少和破壞觸目驚心——這是楊邦杰這些年最深刻的感受。
這個表述轉(zhuǎn)化為具體的數(shù)據(jù)或許更具說服力：
據(jù)不完全統(tǒng)計，從上世紀(jì)50年代以來，全國濕地開墾面積達(dá)1000萬公頃，全國沿海灘涂面積已削減過半，黑龍江三江平原的原有沼澤失去近八成，“千湖之省”湖北省的湖泊銳減了2/3，56%以上的紅樹林喪失。全國各類大小湖泊消失了上千，眾多濕地水質(zhì)逐年惡化，不少濕地生物瀕臨滅絕，約1/3的天然濕地存在著被改變、喪失的危險。
根據(jù)官方的數(shù)據(jù)描述，中國現(xiàn)存自然或半自然濕地僅占國土面積的3.77%，遠(yuǎn)低于世界6%的平均水平？，且面積下降的趨勢仍未得到有效遏制。
由楊邦杰提供的數(shù)據(jù)顯示，中國有部分國際重要濕地由于缺水而面臨著被列入國際《濕地公約》“蒙特勒記錄”的風(fēng)險。一旦被列入，對國家形象的負(fù)面影響不言而喻。
但這還遠(yuǎn)不只是面子問題。
“濕地到底有多重要？濕地消失了很多物種就沒了，這個生態(tài)系統(tǒng)也不存在了，就這么嚴(yán)重。”云南省林業(yè)廳副廳長郭輝軍舉例，尤其像云南高原濕地生態(tài)系統(tǒng)，是相對封閉的生態(tài)系統(tǒng)。只能在這個系統(tǒng)里自我循環(huán)，帶來它的脆弱性，很容易遭到破壞，破壞之后很難恢復(fù)。
“像滇池，已經(jīng)投入了200多個億，花了很大力氣，但真正恢復(fù)很困難。”滇池是云貴高原上的重要濕地，近些年滇池環(huán)境質(zhì)量不斷惡化，藍(lán)藻事件頻發(fā)，嚴(yán)重地破壞了滇池濕地的生態(tài)功能。從“九五”時期國家就開始投巨資進(jìn)行滇池“藍(lán)藻”治理，雖然增加了一些人工濕地，但其生態(tài)功能顯然無法比擬天然濕地。
“濕地是水源地以及維護(hù)生物的多樣性，這兩點是毫無疑問的，所有河流的源頭都是一片濕地，生物多樣性產(chǎn)生的地方一定是濕地，這么多濕地消失了，影響我們的生存環(huán)境那是肯定的。”楊邦杰在調(diào)研報告中直言，2010年西南地區(qū)遭受的嚴(yán)重旱災(zāi)，與該地區(qū)濕地受到破壞有直接的關(guān)系。
在《中國經(jīng)濟周刊》記者的調(diào)查中亦發(fā)現(xiàn)：在云南嚴(yán)重旱災(zāi)期間，濕地保護(hù)較好的地區(qū)周圍，受干旱影響明顯輕微。
楊邦杰呼吁：要像保衛(wèi)耕地紅線一樣保衛(wèi)濕地紅線。他認(rèn)為，保障國家的糧食安全和生態(tài)安全，此兩者對國家都至關(guān)重要。
"開荒”紅利下的尷尬保護(hù)
楊邦杰曾是農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)資源監(jiān)測總站站長，透過遙感監(jiān)測，他看到了過去這些年中國整個土地利用格局的大轉(zhuǎn)變：長江三角洲、珠江三角洲以及江淮平原、成都平原，大量的水稻田變成了城市、高速公路；東北大量的濕地被開墾，變成了耕地。
“歷史上，中國都是南糧北運，長三角、珠三角、淮海平原和成都平原是膏腴之地，沃野千里，為中國提供糧食，‘湖廣熟則天下足’，然而，由于30年來的高速發(fā)展，這些很好的耕地都變成了城市，糧食的生產(chǎn)基地只有不停地向東北發(fā)展。”楊邦杰說。
新疆也面臨著同樣的問題。“新疆的濕地開墾非？。很多湖泊都干涸了，一到夏天起風(fēng)的時候就漫天揚沙，情況已經(jīng)非常嚴(yán)重。”
楊邦杰說，這既是糧食生產(chǎn)格局的變化，也是生態(tài)布局的變化。無論是從生態(tài)安全的角度還是糧食安全的角度都是巨大的變化，它改變了中國數(shù)千年來的土地利用格局。
再回看整個土地利用格局變化的邏輯，大概是：農(nóng)村讓位于城市，生態(tài)的安全讓位于糧食的安全，環(huán)境的保護(hù)讓位于經(jīng)濟的增長。
在新一波的城市化以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的浪潮中，這個趨勢并沒有明顯放緩的意思。
從正在進(jìn)行的第二次全國濕地資源普查結(jié)果看，已完成調(diào)查的6個省份中，北京、吉林和廣東的濕地面積在進(jìn)一步減少，黑龍江、江蘇和天津濕地效益和功能還在下降。
自然濕地的面積在減少，濕地的生態(tài)功能在下降——這個趨勢一直沒有得到遏制。
“像昆明這樣的地方，可以概括地說，保護(hù)的速度跟不上破壞的速度。就以滇池濕地為例，保護(hù)的速度跟不上破壞的速度。”云南省林業(yè)廳副廳長郭輝軍很無奈。時至目前，由于工業(yè)排污問題尚未得到徹底解決，城市生活污水處理率偏低，仍有大量未達(dá)標(biāo)污水注入滇池。
從國家林業(yè)局副局長印紅的分析來看，濕地破壞的主要直接原因是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開墾、引水、富營養(yǎng)化、污染、過度捕撈、過度利用以及外來物種的引入，主要間接原因是人口增長和經(jīng)濟發(fā)展加快。
這并非問題的全部，更為根本性的原因當(dāng)是，濕地保護(hù)缺乏立法和制度上的保障。
在現(xiàn)有的法律和制度框架內(nèi)，原生、自然的濕地多被定義為“荒灘”、“荒水”，在現(xiàn)行土地分類中被列入了“未利用地”，往往成為保障耕地、建設(shè)用地、林地等的犧牲品。
“在有限的國土開發(fā)空間格局中，濕地在土地利用方式的競爭中始終處于劣勢的地位而沒有改變。”印紅頗為尖銳地指出，這直接導(dǎo)致了濕地面積的銳減。
“地方政府往往會把它當(dāng)做后備資源而沒有意識到保護(hù)它的重要性。”楊邦杰對《中國經(jīng)濟周刊》說，現(xiàn)在很多地方領(lǐng)導(dǎo)的心目當(dāng)中都是將濕地作為一種后備資源來對待，“看到濕地就會想，放在這里不利用多可惜呀。”
“最典型的就是海岸，海岸本來有很多紅樹林，對海岸的保護(hù)很重要，但這幾年大量填海、圍海造田，破壞了很多濕地。灘涂既是生物多樣性的保障也是漁民生存的資本，但大量的灘涂正在消失。”
在中國18000公里長的海岸線上，這樣一些直接甚至帶有些強暴的經(jīng)濟力量并不罕見：填海工程、房地產(chǎn)開發(fā)、旅游開發(fā)。
“你看天津渤海灣、曹妃甸、遼寧營口填了多少地……再看福建、浙江、江蘇，都在消滅灘涂。”楊邦杰有些激動。
以浙江為例，根據(jù)《浙江省灘涂圍墾管理條例》，灘涂的宜農(nóng)、宜漁、宜水、宜建開發(fā)被明確鼓勵。在2010年初的浙江省圍墾工作會議上，當(dāng)?shù)毓俜竭@樣總結(jié)：“圍墾的貢獻(xiàn)在浙江是可歌可泣的。僅‘十一五’以來的4年，我省就圈圍了47萬畝……”
事實上，不只是浙江，《福建省沿海灘涂圍墾辦法》、《江蘇省灘涂開發(fā)利用管理辦法》等都有這樣的規(guī)定。有時甚至規(guī)定開墾一畝灘涂給予高達(dá)6000元的補助。
在中國這條漫長的海岸線上，涌動的是發(fā)展的沖動與欲望，濱海濕地則成為了經(jīng)濟思維下滿足欲望的犧牲品。
郭輝軍告訴《中國經(jīng)濟周刊》，他們最頭疼的是開發(fā)商。“現(xiàn)在最大的問題是你這個濕地保護(hù)好了，開發(fā)商就想過來。因為在一個比較好的湖邊或海邊做開發(fā)能賺錢，濕地已經(jīng)成為房地產(chǎn)開發(fā)和旅游開發(fā)的新熱點了。”
問題的關(guān)鍵還是地方政府對濕地保護(hù)重視不夠，甚至沒有意識。
“他們覺得濕地的保護(hù)對他們影響不大。從發(fā)展的角度看，這塊地是保留還是開發(fā)，完全根據(jù)它的需要。比如，有些城市，它想搞生態(tài)城，它就有保護(hù)濕地的意識，將濕地作為旅游景點開發(fā)和保護(hù)；但如果它想要發(fā)展工業(yè)的時候，就會把濕地填掉搞開發(fā)區(qū)。”某地林業(yè)系統(tǒng)的一位官員說，這種隨意性在很多城市都存在。
這也是濕地當(dāng)前在城市發(fā)展當(dāng)中面臨的兩種認(rèn)識和命運。
在廣西，一些紅樹林濕地，地方政府申報各類濕地保護(hù)區(qū)的積極性并不高。“他們擔(dān)心什么呢？他們擔(dān)心報了保護(hù)區(qū)之后，國家投入的錢太少，他們反而沒有自主權(quán)了，他們想用的時候沒得用。”這位官員說。
廣西壯族自治區(qū)林業(yè)廳副廳長劉中奇向《中國經(jīng)濟周刊》分析：現(xiàn)在積極申報保護(hù)區(qū)的那些地方，無非有兩個利益驅(qū)動，一是希望得到國家的項目資金，二是需要這個品牌來搞旅游。如果說純粹是為了保護(hù)，地方政府的積極性并不高。因為一旦申報了以后，就必須要根據(jù)國家的規(guī)則來管理和保護(hù)。如果國家沒有錢來投入的話，他們不愿意把自己的手腳給綁住。
這是一場主角不是濕地的博弈。
“十一五”90億投資僅落實三成
“國家必須要加大力度對濕地保護(hù)進(jìn)行投入。如果再不重視，未來紅樹林的保護(hù)仍然沒有保證。”劉中奇副廳長很擔(dān)憂。
缺錢——這是一個被列入保護(hù)區(qū)范圍的濕地普遍面臨的大尷尬。
黑龍江省集賢縣的安邦河自然保護(hù)區(qū)，是黑龍江省最早成立的一個省級自然保護(hù)區(qū)，其前身是一個蘆葦公司。在變身為保護(hù)區(qū)之后，它仍然是一個自負(fù)盈虧的單位。
這個保護(hù)區(qū)的負(fù)責(zé)人告訴我們，他們目前解決資金不足問題的主要辦法包括：一是把部分濕地出租給農(nóng)戶做耕地，又稱“以耕養(yǎng)濕”；二是在保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)展?jié)竦厣鷳B(tài)旅游。
然而，從嚴(yán)格保護(hù)的角度看，這兩個辦法都不“合規(guī)”。尤其是“以耕養(yǎng)濕”。
這位負(fù)責(zé)人抱怨說，“但我們幾乎一點沒得到國家的資金補助。國家想把濕地保護(hù)好，一點不投資恐怕難度就非常大。我們也要吃飯和開支，只能出租土地，可是土地出租了還怎么保護(hù)？不存在矛盾嗎？”
這并非個案。因為資金投入不足，在黑龍江省一些保護(hù)區(qū)內(nèi)，“以耕養(yǎng)濕”的現(xiàn)象并不罕見。資金投入的不足，也幾乎成為每一個保護(hù)區(qū)抱怨的重點。
“十一五”期間，國務(wù)院批準(zhǔn)了《全國濕地保護(hù)工程實施規(guī)劃》，根據(jù)該規(guī)劃，“十一五”期間保護(hù)工程總投資90億元，其中中央是42億元，地方配套48億元。
但實際上，無論是中央還是地方的資金，都沒有足額到位。整個“十一五”期間中央累計投入14億元，地方配套資金17億元。
而且在一些地方，中央與地方的投入比例已經(jīng)失衡。“濕地保護(hù)資金投入嚴(yán)重不足。國家如果來1塊錢，地方要配4塊錢，這對西部地區(qū)來說是非常困難的，配到最后都是假的，即使承諾了，但最后用完國家那1塊也就完了。”在2010年11月16日召開的全國濕地保護(hù)年會的小組討論會上，貴州省林業(yè)廳副廳長沈曉春提出，希望國家對西部地區(qū)不再提配套的問題。他坦言，資金配套令他非常頭疼。
“中央拿4塊，地方配1塊，西部都做不到。”討論會上，坐在沈曉春旁邊的另一位西部地區(qū)官員忍不住插話。
當(dāng)然，中央也拿不出“4塊”。“十一五”規(guī)劃中央投資的到位率僅為38.4%。
“即便如此我們也已經(jīng)很滿足了，畢竟新世紀(jì)以來中央政府在財政資金上是拿了錢的。”國家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心主任馬廣仁對《中國經(jīng)濟周刊》表示。
中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員朱建國在一份調(diào)研報告中分析：造成濕地保護(hù)資金短缺的主要原因，一方面，與國家的整體經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，更與目前濕地保護(hù)經(jīng)費來源未能像環(huán)境保護(hù)、水資源開發(fā)與保護(hù)、草原利用與保護(hù)、防沙治沙等工作經(jīng)費那樣被列入各級政府國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃之中息息相關(guān)，即濕地及其生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)問題，仍沒有真正列入地方政府有關(guān)部門的重要日常工作議程之中，目前各地來自政府渠道的濕地保護(hù)工作經(jīng)費不但不足，且缺少制度化的保證。
“十年可成”與官員考核
在云南省林業(yè)廳濕地辦主任鐘明川接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪的前幾天，其下屬一個保護(hù)區(qū)的局長跟她說，“我覺得監(jiān)測和科研最重要了。我花了很大的力氣(去保護(hù))，可是領(lǐng)導(dǎo)一來，還是沒有東西拿給他看。其實濕地就是這樣一種狀態(tài)，你最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)都拿不出，你沒有辦法去說服別人這個東西有多重要。”
因為有關(guān)濕地的研究還很薄弱，當(dāng)濕地保護(hù)面臨威脅時，拿不出具體的、有力的數(shù)據(jù)為科學(xué)合理保護(hù)濕地提供技術(shù)支撐，也難以讓地方領(lǐng)導(dǎo)從更直觀和具體的數(shù)字上來了解濕地的價值。
“我們應(yīng)該有一個指標(biāo)衡量體系，有可以量化和數(shù)據(jù)化的東西，這樣拿出來的成果才能有說服力，才真正能夠得到地方政府的重視。值得高興的是，這方面的工作已經(jīng)開始了。”西藏自治區(qū)林業(yè)廳副廳長黃采藝認(rèn)為，濕地保護(hù)雖然仍處于艱苦創(chuàng)業(yè)階段，但重點的工作還是要下決心往前推。“很多人還吃不飽，但原子彈還是要造的”。
“真正要把一個地方(濕地)治理好，需要相當(dāng)?shù)娜肆、物力和財力。至少我?年出不了成效，5年也很難出成效。如果成效快，一屆政府能夠見到，如果是10年以后才見成效，這一屆政府會怎么認(rèn)為呢？”鐘明川說。
在現(xiàn)行的行政考核體制之下，地方政府官員大多只對5年以及更短周期內(nèi)見效的事情感興趣，超過5年，他們等得及嗎？
在此次全國濕地保護(hù)年會上，印紅副局長直言不諱：“對于濕地的生態(tài)服務(wù)功能，目前大部分的政府工作人員和整個社會尚缺乏全面認(rèn)識……濕地生態(tài)系統(tǒng)維持環(huán)境質(zhì)量，影響環(huán)境容量的重要功能尚未得到正確認(rèn)知和政治肯定。”
這是當(dāng)前濕地在中國的現(xiàn)實。主司濕地的官員難免羨慕其他林業(yè)口的同事。
1998年，長江流域發(fā)生特大洪澇災(zāi)害。該年的8月18日，即長江沙市段水位達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的45.22米的第二天，時任國務(wù)院總理朱镕基即提出根治水患的32字綜合治理措施：“封山育林，退耕還林，退田還湖，平垸泄洪，以工代賑，移民建鎮(zhèn)，加固堤壩，疏浚河道。”而首要是，“全面停止長江、黃河流域天然林采伐，實施天然林資源保護(hù)”。
此后，這一被簡稱為“退耕還林”的政策實施了近10年。
突發(fā)事件對中國生態(tài)政治的影響，少有比這次更具典型性。然而，以災(zāi)難為代價來換取政治的禮遇，并非正常，而且代價高昂。
讓“濕地”保護(hù)納入“十二五”規(guī)劃
楊邦杰以為，從生態(tài)安全的角度，濕地與森林應(yīng)予同樣的保護(hù)待遇。
但這似乎有點難。無論是世界還是中國，保護(hù)濕地的歷史還相當(dāng)短暫。
1971年，在伊朗一個不知名的小鎮(zhèn)拉姆薩爾，來自全球36個不同國家的代表，簽署了《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》。由名字大概可以知道，建立濕地公約的直接原因是因濕地破壞和對水鳥種群的影響。后來聯(lián)合國起草發(fā)布的《世界自然保護(hù)大綱》將濕地與森林、海洋一起并列為全球三大生態(tài)系統(tǒng)予以保護(hù)。
然而，即使“環(huán)境保護(hù)主義”被定義為20世紀(jì)下半期最重要的社會思潮并延綿至今，但到了2005年，聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估(MA)的結(jié)論仍然是：濕地退化和喪失的速度超過了其他類型的生態(tài)系統(tǒng)退化和喪失的速度。
而濕地真正進(jìn)入中國執(zhí)政者的視野已經(jīng)是1992年加入《濕地公約》以后的事情。此后的近10年時間里，國家在濕地保護(hù)上無論是投入的精力還是財力都相當(dāng)有限。
直至2004年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于加強濕地保護(hù)管理的通知》，其重點在于搶救性保護(hù)濕地。這是中國中央政府第一次就濕地保護(hù)作出明確聲明，一定程度上被解讀為“濕地保護(hù)已經(jīng)納入國家議事日程”。
也正是這個具有里程碑意義的《通知》，使得相當(dāng)一批面臨破壞威脅的自然濕地通過建立不同級別保護(hù)區(qū)的方式被搶救性保護(hù)了下來。至今為止，中國已建立的各級濕地自然保護(hù)區(qū)550多處；國家濕地公園試點100處、地方濕地公園 120多處；國際重要濕地37處，使1795萬公頃、約49.6%的自然濕地受到了較為有效的保護(hù)。
云南省林業(yè)廳副廳長郭輝軍說，中國的濕地保護(hù)才起步10多年，尤其是在沒有立法提供保障的情況下，取得這樣的成績已是相當(dāng)不易。
還是在這個討論會上，有人提出：未來，在中央領(lǐng)導(dǎo)人的講話里，能不能把“濕地”兩個字點一下？這個對地方推動工作很重要。
對此，國家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心主任副主任嚴(yán)承高迅速并略帶興奮地回答：十七屆五中全會里已經(jīng)出現(xiàn)了。會上通過的《“十二五”規(guī)劃建議》中提出要“實施重大生態(tài)修復(fù)工程……保護(hù)好草原和濕地”。
“從2009年到2010年的中央一號文件，我們一直在協(xié)調(diào)，在慢慢地推動。”嚴(yán)承高說，哪怕是只增加“濕地”兩個字，也是一個進(jìn)步。
終于在2009年的中央一號文件中提出了“啟動濕地生態(tài)效益補償試點”。這是濕地生態(tài)效益補償制度上升為國家意志的一個標(biāo)志。
當(dāng)前，保護(hù)者們正在努力將濕地保護(hù)的重大政策和機制問題納入國家“十二五”規(guī)劃綱要之中，以爭取更好的政治和社會環(huán)境。
蒙特勒記錄：
濕地保護(hù)的黑名單
根據(jù)《濕地公約》，任何國家因任何原因?qū)H重要濕地已經(jīng)或即將造成重大負(fù)面影響的，必須立即報告《濕地公約》秘書處和其他締約國，并馬上采取措施排除負(fù)面影響，否則該國際重要濕地將被列入“蒙特勒記錄”。
濕地是什么
濕地，國際通常的定義是指適宜野生動植物生存、具有調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境功能的常年或季節(jié)性積水地帶和低潮時水深不超過6米的海域，包括沼澤、湖泊、河流、濱海等自然濕地，以及重點保護(hù)野生動物棲息或重點野生植物原生分布的人工濕地。
濕地立法之難
在無法可依的窘境中，濕地成為一片有利可圖的“無主之地”
《中國經(jīng)濟周刊》記者 郭芳 馬玉忠I黑龍江、云南、福建報道
“這個事情好難，真的難死了。”這是黑龍江省撓力河自然保護(hù)區(qū)長林島保護(hù)站站長張豐江接受采訪的第一句開場白。
他的傾訴有些迫不及待，作為濕地保護(hù)最基層的官員，14年來，他鮮有向外界傾訴的機會。他說，這14年來，他們太苦了，不光是體力上的，有心無力或是力不從心都是更大的煎熬。
他們正在等待一個案子的二審判決。因為濕地保護(hù)，他們被農(nóng)民告上了法庭，原因是：他們保護(hù)過程中對破壞濕地農(nóng)民采取的扣押車輛等行政行為違法。
在一審判決中，法院認(rèn)定了他們的具體行政行為缺乏足夠的法律依據(jù)；但另一方面，法院也沒有支持農(nóng)民的行為，因為農(nóng)民的耕種確實破壞了保護(hù)區(qū)的濕地。
“國家層面如果再不立法，濕地消失的速度將會非？。”這樣的訴訟已經(jīng)不是第一起，張豐江說，他感覺筋疲力盡。
盡管上世紀(jì)80年代聯(lián)合國《世界自然保護(hù)大綱》已將濕地與森林、海洋一起并列為全球三大生態(tài)系統(tǒng)予以保護(hù)，但至今為止，中國的濕地保護(hù)仍不能像森林和海洋保護(hù)那樣有專門的法規(guī)。僅以《黑龍江省濕地保護(hù)條例》這樣的地方性保護(hù)條例，對于嚴(yán)重毀壞濕地的行為基本無能為力，“不能像森林法那樣適用刑事制裁，根本看不住”。
“到處都在填海，你看多么嚴(yán)重。為什么填呢？因為便宜啊。填海比征地來得便宜和簡單，而且又沒有法律去約束它，為什么不填呢？作為主管部門我們肯定是反對，但我們沒有法律依據(jù)去制裁他或是處罰他。”廣西壯族自治區(qū)林業(yè)廳副廳長劉中奇對不斷消失的海岸線感到無奈。
像其他主管棘手問題的官員一樣，各地方濕地保護(hù)系統(tǒng)的官員也會間歇性地表達(dá)憤怒：森林有森林法，土地有土地法，海洋有海洋法，而濕地沒有法，這意味著濕地可以亂破壞，把濕地毀了，把它變成開發(fā)區(qū)了，也沒事，沒人追究，因為沒有法嘛。
這是基層濕地保護(hù)的現(xiàn)實困境。
“形勢已經(jīng)非常緊迫，如果立法再不出來，情況就會非常糟糕了。”云南省林業(yè)廳副廳長郭輝軍所說的形勢指的是：第一，濕地面積依然在大幅度地減少；第二，天然濕地轉(zhuǎn)化為人工濕地的速度很快，而這二者在生態(tài)功能上的差別相當(dāng)大；第三，濕地過度利用帶來的污染已經(jīng)越來越嚴(yán)重。
中國工程院院士金鑒明提供的數(shù)據(jù)聽起來也許更糟糕：中國遭到破壞的濕地遍布華夏大地，破壞程度已經(jīng)波及原有濕地的40%～50%。
“我們現(xiàn)在的濕地保護(hù)管理工作最重要、最關(guān)鍵、最帶有根本性的，就是要出臺一部國家層面的濕地保護(hù)方面的法律法規(guī)。”在不同場合，國家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心主任馬廣仁一直在呼吁。
然而，現(xiàn)實的情況是，濕地的立法也許比濕地的保護(hù)還要艱難。
禁耕難題：濕地保護(hù)陷入“不對等戰(zhàn)爭”
由于立法的缺失，像長林島保護(hù)站這樣被農(nóng)民告上法院的案子在黑龍江省并不鮮見。
因為資金的缺乏，一些大的濕地保護(hù)區(qū)，“有的有邊界有的沒邊界，有條件的拉一網(wǎng)，沒條件的直接就是敞開的，與農(nóng)民的耕地直接接頭。因為濕地非常肥沃，農(nóng)民會瘋狂地?fù)尩仡^。因此，蠶食濕地的情況十分嚴(yán)重。”黑龍江省農(nóng)墾總局林業(yè)局局長郭寶松告訴記者。
他是一位學(xué)者型官員，對濕地保護(hù)有專門研究。他管轄下的撓力河自然保護(hù)區(qū)屬于國家級自然保護(hù)區(qū)。
濕地保護(hù)者與農(nóng)民開始了一場“戰(zhàn)爭”。“他們種完了，我們毀，我們毀了，他們再去偷著種，不斷地重復(fù)拉鋸戰(zhàn)。”如果不這樣，濕地根本守不住，一開墾動輒百畝。
每到春耕的時候，黑龍江省農(nóng)墾總局林業(yè)局濕地保護(hù)部門和撓力河自然保護(hù)區(qū)周圍的農(nóng)民就會有一次“夜里游擊戰(zhàn)”。春耕前后的那兩三個月，濕地保護(hù)部門的工作人員“根本別想回家睡覺”。
“農(nóng)民恨不得每次夜里去播種，聽著執(zhí)法部門去了，就把燈一關(guān)，那都是在濕地里，你根本找不著他。后來我們就研究，出動飛機，在飛機上喊話。如果在播種的時候控制不住，等都長出來，而且長得非常不錯的時候，你再控制就更難了。等他有了收獲，第二年守法的農(nóng)民也都要去種了。”
尤其是在糧價上漲的時候，沖動愈發(fā)難以遏制。“最瘋狂的時候，我們都感覺有些控制不住了。那邊拿著鎬、鍬就來了，你要阻止，就和你打，都到這種程度了。”郭寶松說。
林業(yè)部門于是頻繁地扣車、毀苗，“他們種完了，我們毀，我們毀了，他們再去偷著種，不斷地重復(fù)拉鋸戰(zhàn)。”郭寶松說，如果不這樣，濕地根本守不住，一開墾動輒百畝。
這種對抗在2008年達(dá)到了高潮。最多的時候，他們扣押了農(nóng)民70多臺車。
但最終他們發(fā)現(xiàn)，這是一場不對等的對抗。
在缺乏國家上位法的情況下，他們進(jìn)行濕地保護(hù)的唯一依據(jù)是《黑龍江省濕地保護(hù)條例》。然而，根據(jù)該條例，只有罰款一種處罰形式。“罰款都按平方米算，每戶違法耕種都動輒幾百、上千畝，一算都是天文數(shù)字，根本付不起。”
付不起的處罰結(jié)果也就等于沒有處罰。結(jié)果是，輕微的毀壞行為被執(zhí)行了罰款，嚴(yán)重的毀壞行為則是處罰不能。
“我們想把這些案件移交給公安作為刑事案件起訴，但法律上站不住腳，只能放人。但是你扣了人家的車，又毀了人家的莊稼。于是，他們就狀告林業(yè)局。”
在濕地保護(hù)上，林業(yè)部門于是承受了超常的壓力。“一些部門領(lǐng)導(dǎo)說，你們不要太激化矛盾，農(nóng)民一上訪，這地方就不穩(wěn)定。而且，哪個林業(yè)局長如果天天扣車、抓人，那以后他就要受到人身威脅了。”
有的地方想了這樣一個辦法：在濕地里，組織把樹栽上，栽上樹就受森林法保護(hù)了，再去動，就可以追究刑事責(zé)任。因為《森林法》里，有關(guān)于嚴(yán)重破壞森林行為的刑事處罰規(guī)定。
“可是把濕地變成林地，按道理也是不允許的，但這也是被逼無奈。因為以目前的情況來看，作為濕地來保護(hù)，沒有法律的支持根本保護(hù)不了。”郭寶松說，又或者我們的投入真的足夠，能夠在邊界上建起圍欄，讓想侵占濕地的農(nóng)民進(jìn)不來，那就好一些。
但目前的條件下，“圍欄計劃”顯然無法實現(xiàn)。而且就算實現(xiàn)，也難以圍住濕地這片有利可圖的“無主之地”。
多頭管理與各自為政
盡管如此，相比全國的大多數(shù)省份，作為第一個出臺濕地保護(hù)條例的省份，黑龍江省的情況已屬樂觀。
“因為黑龍江是林業(yè)大省，超過一半的土地是林地，濕地中有很大一部分本身也是林地，有林權(quán)證，屬于林業(yè)部門的管轄范圍內(nèi)，這決定了林業(yè)作為主管部門的壓力比較小，濕地保護(hù)條例出臺也就比較順利。”黑龍江省林業(yè)廳保護(hù)處處長陶金告訴《中國經(jīng)濟周刊》，在2003年《黑龍江省濕地保護(hù)條例》出臺之后，很多省份都派人到黑龍江來作調(diào)研。
至今為止，已有黑龍江、內(nèi)蒙古、遼寧、湖南、廣東、四川、陜西、甘肅、寧夏、吉林、西藏等11個省、自治區(qū)出臺了地方濕地保護(hù)條例。
“但還有很多省份的情況顯然要更復(fù)雜些。例如有的濱海地區(qū)，濱海濕地是屬于海洋部門管的。海洋部門的權(quán)力大，地盤也大，你林業(yè)部門根本插不上手，立法就很難了。”陶金說。
雖然不是濱海地區(qū)，但“千湖之省”湖北的保護(hù)條例出臺也相當(dāng)艱難。
湖北省林業(yè)廳副巡視員何先國接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時透露，湖北省政府法制辦已經(jīng)多次調(diào)研，也同意提交，研究了幾次，但在會上根本通過不了。各方面的意見不統(tǒng)一，反對的理由很多。
最主要的理由是，湖北是全國重要的淡水魚生產(chǎn)基地和糧食生產(chǎn)基地，在進(jìn)行立法討論的時候，大家都認(rèn)為水產(chǎn)品生產(chǎn)會受到影響。
“各級領(lǐng)導(dǎo)都擔(dān)心進(jìn)行了濕地保護(hù)之后，會影響到水產(chǎn)品基地的地位。實際上不是那么回事情，這是我們對濕地認(rèn)識不完全或不準(zhǔn)確。”何先國舉例說，以洪湖為例，在實施保護(hù)之后，魚的種類和產(chǎn)量都有很大的提高。
然而，這些年，在湖北，濕地保護(hù)部門與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門的矛盾幾乎無可避免。
一次會議上，農(nóng)業(yè)廳長對林業(yè)廳長說，你應(yīng)該到山上去，你到我們沙家浜來干什么？
“農(nóng)業(yè)部門擔(dān)心濕地保護(hù)對漁業(yè)生產(chǎn)有沖擊，開會的時候就有一些矛盾。畢竟?jié)竦乇Ｗo(hù)的提出也只有十幾年，濕地保護(hù)的概念各級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識的程度有深有淺，同時在沒有上位法的前提下，有的省通過一個保護(hù)條例可能相對容易，但湖北省就很不容易。”何先國坦言。
站在國家林業(yè)局的立場，“我們不反對捕魚，但我們要求第一，不要圍網(wǎng)養(yǎng)魚，不要水體里投放飼料，因為如果投放了飼料水體就污染了，下游也會跟著污染；第二，我們不希望過度捕撈，因為如果過度了，生物鏈就會有問題。”馬廣仁對《中國經(jīng)濟周刊》說。
從這個角度看，利用和保護(hù)雖沒有絕對的沖突，但也并不始終保持和諧。
“以農(nóng)業(yè)為例，因為濕地周邊的土地不能使用化肥和農(nóng)藥，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為了保證產(chǎn)出，就一定要用這些；再一個，農(nóng)業(yè)干旱的時候就需要濕地大量地排水，但是濕地要保證一定的最低量，不能排到低于那個標(biāo)準(zhǔn)；又比如，在濕地捕魚的船是漁業(yè)部門發(fā)的捕撈證，我們只能勸阻，但無權(quán)吊銷它的捕撈證，這就是一個管轄沖突。”郭寶松說。
這顯然不是問題的全部。
很多濕地保護(hù)區(qū)基本上都是這樣一個準(zhǔn)則：哪一個部門愿意給項目資金，就愿意歸哪一個部門管理。
“按照國家規(guī)定，對一些重要濕地要建立自然保護(hù)區(qū)或者建立濕地公園。但關(guān)鍵是建立保護(hù)區(qū)之后，機構(gòu)、體制、行政關(guān)系全變了。國家對濕地管理行政職能的分工在林業(yè)部門，但農(nóng)業(yè)部門會說，我經(jīng)營了幾十年，現(xiàn)在突然讓你去管理，這就有問題了。”何先國認(rèn)為，幾十年都是這么一種體制，突然要改變，很難。
當(dāng)然，各地方保護(hù)區(qū)并不在乎到底是哪個部門在管。他們在這個問題上的態(tài)度很務(wù)實。
《中國經(jīng)濟周刊》在各大保護(hù)區(qū)進(jìn)行濕地調(diào)查時，不止一個保護(hù)區(qū)的負(fù)責(zé)人告訴記者，很多保護(hù)區(qū)基本上都是這樣一個準(zhǔn)則：哪一個部門愿意給項目資金，就愿意歸哪一個部門管理。
由于濕地涉及多項資源要素，因此國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、海洋、建設(shè)等多個部門的職能均涉及到濕地。而根據(jù)2008年新一屆政府所明確的國家林業(yè)局在濕地保護(hù)方面的職責(zé)是：組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全國的濕地保護(hù)工作，即國務(wù)院明確了國家林業(yè)局在濕地保護(hù)方面負(fù)有組織協(xié)調(diào)的職能，卻并沒有賦予其“統(tǒng)一管理”職能，因而形成了統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)前提下的多部門單要素管理的行政管理格局。
這是全國濕地管理體系的一個現(xiàn)狀，然而，這也成為林業(yè)部門的尷尬。而各自為政的弊端終于帶來了立法博弈的難題。
艱難的部門立法
早在2004年濕地保護(hù)管理中心尚未成立的時候，國家林業(yè)局就已經(jīng)成立了專門的起草工作組，組成了由眾多來自各部門的知名濕地保護(hù)專家的專家組，開始了《濕地保護(hù)條例》的調(diào)研、論證和起草工作。
2005年8月，中央編辦才正式批準(zhǔn)成立國家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心？梢哉f，濕地保護(hù)中心成立以后，濕地保護(hù)立法的推動占去了他們最主要的精力。
“關(guān)于國家層面的濕地立法，準(zhǔn)備的相關(guān)材料已經(jīng)有半人高，國內(nèi)和國外都進(jìn)行了調(diào)研。”馬廣仁說，這些年，他們一直在努力。
然而，相比地方，國家層面濕地立法的推動似乎更加艱難。
從目前國家濕地保護(hù)的制度安排來看，采用了綜合協(xié)調(diào)、多部門管理的這樣一種模式，這決定了濕地立法會涉及到多部門的利益。
“現(xiàn)在的難度就是協(xié)調(diào)不下來，每個部門都有每個部門的利益，每個部門都不想喪失這個利益。”一位參與濕地立法的學(xué)者對《中國經(jīng)濟周刊》說，這樣肯定是保護(hù)不好的。“從國家大局出發(fā)來考慮，部門之間就不要再爭議了。”
然而，部門利益并不總是與大局利益保持一致。這是很多地方濕地保護(hù)條例難產(chǎn)的原因。湖北是其中的一個縮影，它折射的是整個國家濕地立法的尷尬。
與濕地立法關(guān)系比較密切的部門是環(huán)保、水利、海洋、國土和農(nóng)業(yè)這5個部門。根據(jù)這位參與立法的學(xué)者介紹：一些部門對立法比較支持，但有的部門認(rèn)為，相關(guān)立法已經(jīng)比較明確不同濕地類型的部門管轄，林業(yè)部門不應(yīng)該再插手。
“林業(yè)局方面則認(rèn)為，他們并沒有想要通過濕地立法把原來其他部門管轄的事情弄來歸自己管。”這位學(xué)者透露，林業(yè)局濕地系統(tǒng)的一位官員這樣表態(tài)：該誰管理的誰就應(yīng)該把它管理好，但必須通過濕地立法把該保護(hù)的我們保護(hù)好，該利用的我們也同意利用。
還有的部門則認(rèn)為，濕地不是立法的問題，而是執(zhí)法的問題。因為在此之前，濕地的相關(guān)立法已經(jīng)散見于《森林法》、《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《草原法》、《海洋法》。
但在這位學(xué)者看來，濕地保護(hù)現(xiàn)今仍然處于無法可依，甚至更糟的狀態(tài)。
例如《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定“禁止圍墾國家禁止圍墾的濕地”，這是至今在法律中最詳細(xì)的規(guī)定，但由于國家禁止圍墾的濕地是什么？在哪里？沒有規(guī)定。圍墾了怎么辦？也沒有規(guī)定。
再例如，《土地管理法》第4條第2款規(guī)定：按用途“將土地分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地”，濕地既不是農(nóng)業(yè)用地，也不是建設(shè)用地，當(dāng)然就歸入了未利用地，成了開墾的對象。
“更多的法律法規(guī)中連‘濕地’一詞都未出現(xiàn)，只能把濕地當(dāng)成‘土’、‘水’、‘野生動物’等某一個單要素的自然資源去進(jìn)行管理，而不是從保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)的。”這位學(xué)者說。
目前，世界上的一些濕地大國已制定了專門的“濕地”法規(guī)，例如韓國、美國、瑞士等。與此同時，這些國家也制定了專門的濕地保護(hù)政策。例如，加拿大于1991年頒布了《加拿大聯(lián)邦政府濕地保護(hù)政策》，美國聯(lián)邦政府環(huán)境政策辦公室于1993年頒布了《保護(hù)美國濕地》的國家濕地保護(hù)政策文件，澳大利亞政府于1997年后制定了《澳大利亞聯(lián)邦政府濕地政策》。這些保護(hù)政策甚至起著比國家法律更為重要的作用。
在郭輝軍看來，立法最后能不能取得成功，“聰明立法”是關(guān)鍵。“要科學(xué)立法、人性立法，還要聰明立法”。
以云南為例，正在進(jìn)行的濕地保護(hù)立法中，他們突出強調(diào)的是“天然濕地保護(hù)條例”，“人工濕地”并沒有被列入保護(hù)范圍之內(nèi)。“嚴(yán)格界定保護(hù)的范圍很重要，我們旗幟鮮明地保護(hù)天然濕地，老百姓不會有意見，其他部門也不會扯皮。”郭輝軍認(rèn)為，“保護(hù)一定要有個重點，保護(hù)什么，利用什么，都要界定清楚，否則最后弄了半天該保護(hù)的沒有保護(hù)好，不該保護(hù)的倒是扯了一大堆矛盾，弄得非常被動。”
目前，該條例已經(jīng)在云南省政府這一環(huán)節(jié)獲得通過。
然而，國家林業(yè)局有濕地系統(tǒng)官員認(rèn)為，云南省有其特殊性，“他們絕大多數(shù)的濕地是天然濕地，這樣立法當(dāng)然沒有問題。但對于那些人工濕地占有比例較高的省份就不一定適合了。放眼整個國家也是同樣的道理，因為天然濕地消失的速度非常快，人工濕地占有的比例在加大。如果不保護(hù)人工濕地，那么，我們的濕地面積就更少。”
在全國林業(yè)系統(tǒng)的一次內(nèi)部會上，馬廣仁對他的同事們說，希望各省積極推動地方濕地保護(hù)條例的出臺，這樣，對國家層面的立法也是積極的推動。
地方的主管官員則對《中國經(jīng)濟周刊》感慨：“在沒有國家上位法的情況下，我們自己的立法往往難產(chǎn)。”
然而，“立法再不出來，濕地就真的岌岌可危了。”長林島保護(hù)站的站長說，“一個國家正常的管理不能總靠‘游擊戰(zhàn)’吧？”
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