生活垃圾是一類比較特殊的垃圾，其處理基本上屬于市政公用事業(yè)范疇，在完全實(shí)現(xiàn)垃圾收費(fèi)之前，應(yīng)該由政府提供處理費(fèi)用。目前，有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生市場(chǎng)化的問(wèn)題，已經(jīng)受到關(guān)注。環(huán)境衛(wèi)生市場(chǎng)化與許多因素有密切關(guān)聯(lián)，也有許多前提條件。本文從歐盟生活垃圾處理與資源化發(fā)展歷史為出發(fā)點(diǎn)，闡述中國(guó)生活垃圾處理與資源化的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向與前景。無(wú)論是處理方式還是處理技術(shù)，城市生活垃圾處理與資源化還存在許多問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外生活垃圾處理與資源化產(chǎn)業(yè)還處于發(fā)展之中，遠(yuǎn)未達(dá)到完善的程度�？偟膩�(lái)講，歐盟的絕大部分國(guó)家的生活垃圾處理基本上是實(shí)行公共投資、民間運(yùn)營(yíng)辦法，以保證環(huán)境保護(hù)設(shè)施能夠滿足最新的環(huán)保要求，同時(shí)盡可能降低運(yùn)行成本，提高處理效率。許多國(guó)家實(shí)行填埋稅、焚燒稅、堆肥稅、包裝稅等制度，保證生活垃圾處理費(fèi)的來(lái)源，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展與完善。

1前言

在 20世紀(jì)初到50年代的歐洲，垃圾管理一直只局限于環(huán)境衛(wèi)生方面，并且只限于人口密集的城鎮(zhèn)地區(qū)，主要由地方政府自愿承擔(dān)垃圾處理工作。所涉及的范圍也很窄，并且不包括工業(yè)垃圾。在隨后的發(fā)展中，一些法規(guī)和屢屢出現(xiàn)的“事故”推動(dòng)著垃圾管理體制的發(fā)展。在這過(guò)程中，歐洲各國(guó)逐步完善各自的管理體制，找出了一些有效的方法來(lái)管理垃圾。如運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿刺激垃圾處理市場(chǎng)的發(fā)展，積極尋求與本國(guó)民間組織的合作，加強(qiáng)非政府組織在垃圾管理中的作用等等。這些措施的實(shí)施，基本解決了開始時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題。80年代以后，隨著包裝垃圾的增加，歐洲各國(guó)著重加強(qiáng)了包裝垃圾的處理，并制定了一系列法規(guī)。

在本文中，從15個(gè)歐盟國(guó)家中選取了4個(gè)有個(gè)代表性的國(guó)家來(lái)說(shuō)明情況，即荷、意、法、希臘。荷蘭屬于有較強(qiáng)環(huán)境意識(shí)的國(guó)家，垃圾管理方面起步較早，目前情況也不錯(cuò)。意大利和希臘則屬于那些環(huán)境重視程度較低的國(guó)家，低于歐洲的平均水平。而法國(guó)位置處于歐洲南北之間，在環(huán)境意識(shí)方面整個(gè)國(guó)家的情況也不統(tǒng)一，北部地區(qū)不錯(cuò)，南部地區(qū)較差。在這些國(guó)家的發(fā)展過(guò)程中，可以發(fā)現(xiàn)，雖然這些國(guó)家同處于歐洲，具有相似的組織和相似的文化背景，但在垃圾管理方面卻選擇了不同的垃圾管理體系、制度結(jié)構(gòu)以及優(yōu)先技術(shù)發(fā)展方向。并且在發(fā)展歷程中，有的國(guó)家是通過(guò)循序漸進(jìn)的方式，而有的則突飛猛進(jìn)。所以，我國(guó)在借鑒歐洲一些先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要結(jié)合本國(guó)國(guó)倩，選擇合適的發(fā)展方向。

2 荷蘭生活垃圾管理

荷蘭的生活垃圾管理開始于19世紀(jì)，發(fā)展了1個(gè)多世紀(jì)。從它的發(fā)展歷程可看出，20世紀(jì)70年代是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折時(shí)期。長(zhǎng)期以來(lái)，荷蘭就比較重視生活垃圾方面的管理。在19 世紀(jì)中期，一般通過(guò)私人企業(yè)來(lái)收集垃圾。但到下半葉后，、許多城市不再由私人公司來(lái)收集垃圾，專門在政府機(jī)構(gòu)成立了一個(gè)廢物收集組織，由這個(gè)組織來(lái)收集垃圾。各個(gè)城市公共部門負(fù)責(zé)所有生活垃圾的收集和處理。在19世紀(jì)末，由于堆肥技術(shù)簡(jiǎn)單，并且堆肥產(chǎn)品具有較高的需求量，所以主要采用堆肥方式來(lái)處理有機(jī)垃圾。但當(dāng)化肥進(jìn)入市場(chǎng)后，給堆肥產(chǎn)品的需求造成了強(qiáng)烈沖擊，使得大多數(shù)城市決定關(guān)閉堆肥場(chǎng)，并改建其它處理設(shè)施。幾個(gè)大城市（如鹿特丹在1912年，阿姆斯特丹在1918年）建造了焚燒廠，而其它缺少資金的城市則建立了填埋場(chǎng)。這樣，到1960年荷蘭已有幾座焚燒廠和大約1100個(gè)填埋場(chǎng)。

由于沒(méi)有冼善的執(zhí)行法規(guī)，20世紀(jì)80年代期間發(fā)生了幾次事故，1982年在一個(gè)新建的居民區(qū)里，發(fā)現(xiàn)了非法傾倒的化學(xué)廢物，盡管后來(lái)這些廢物被移走，但付出的代價(jià)是非常高的，從那以后該地區(qū)的實(shí)際房產(chǎn)價(jià)格急劇下跌。同一時(shí)期在其它的幾個(gè)地區(qū)也出現(xiàn)了類似事件。再加上1976年在意大利發(fā)生的Seveso事故，使人們認(rèn)識(shí)到必須建立一個(gè)完整的廢物管理組織，進(jìn)一步促進(jìn)了法規(guī)的完善。政府在國(guó)家以及省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，開始制訂更深入更詳盡的生活垃圾管理計(jì)劃，也稱為廢物分配計(jì)劃。

荷蘭生活垃圾管理政策的一個(gè)中心要素是1978年議會(huì)通過(guò)的廢物優(yōu)先等級(jí)體系（圖1）。

圖1預(yù)防優(yōu)先等級(jí)梯形圖

從廢物的優(yōu)先等級(jí)體系中可看出：垃圾預(yù)防位于梯形圖的頂部，說(shuō)明垃圾資源化是垃圾處置的首選方式，必須加強(qiáng)廢物的回收利用比例。而填埋則位于體系的底部。這個(gè)優(yōu)先等級(jí)體系的建立主要考慮到以下兩個(gè)因素：一是荷蘭土地資源緊缺，在連續(xù)填埋方面受到限制；二是認(rèn)為生活垃圾處理方式的最終目的是實(shí)現(xiàn)垃圾的資源化。

1995年荷蘭用手廢物管理的總開支是 4，300，000荷蘭盾，占總的環(huán)境處理開支的25％。而每一戶城市居民繳納的生活垃圾處理費(fèi)用基本上是一個(gè)固定值，1995年平均為265荷蘭盾。由于荷蘭人口密度大，土地少，所以相對(duì)其它國(guó)家，填埋場(chǎng)和焚燒設(shè)備比較昂貴，表明荷蘭已經(jīng)是歐洲廢物焚燒和填埋費(fèi)用最高的國(guó)家之一。

關(guān)于包裝品的處理，在80年代以前，是同一般生活垃圾混合處理。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，包裝品垃圾的數(shù)量越來(lái)越多，原有的管理方式已不再適用。為了解決包裝品垃圾的收集和處理問(wèn)題，有關(guān)組織于1991年提出了《包裝品公約》，明確提出，包裝品生產(chǎn)者自己負(fù)責(zé)垃圾的處理問(wèn)題。具體包括以下兩點(diǎn)：第一個(gè)鏈帶責(zé)任，即產(chǎn)品的環(huán)境影響責(zé)任應(yīng)由產(chǎn)品鏈的所有行為人共同承擔(dān)；第二個(gè)要點(diǎn)是生命周期原則及生命周期分析（LCA）的應(yīng)用。即考慮產(chǎn)品生命周期在所有階段中的環(huán)境影響。

隨后又發(fā)布了《包裝品第二公約》，制訂了更高的再利用加再循環(huán)目標(biāo)以限制城市生活垃圾的產(chǎn)生量。這在一定程度上延緩了城市生活垃圾量的增長(zhǎng)。包裝品的有關(guān)法規(guī)發(fā)布以后，政府通過(guò)與相關(guān)的集團(tuán)組織協(xié)商，建立了一些新的組織來(lái)管理包裝品垃圾。

盡管包裝公約產(chǎn)生了積極的結(jié)果，但是廢物管理體系還是存在大量問(wèn)題，特別是在荷蘭廢物管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政運(yùn)行方面。首先，許多機(jī)構(gòu)包括環(huán)境部、自治區(qū)、國(guó)家和各級(jí)地方廢物管委會(huì)對(duì)廢物管理的職能發(fā)生重疊。這導(dǎo)致設(shè)備的重復(fù)性建設(shè)和管理混亂，尤其是許多上述機(jī)構(gòu)發(fā)布的備忘錄相互矛盾，必須進(jìn)行再組織。

其次是財(cái)政間題。雖然有一些新建的具有大容量的焚燒爐可以利用，然而，許多應(yīng)當(dāng)被焚燒的廢物仍舊用來(lái)填埋。這使得很多焚燒設(shè)備得不到充分利用，建設(shè)這些裝置的資金大量閑置。而且，由于土地資源的限制，許多填埋場(chǎng)將關(guān)閉，有關(guān)部門將會(huì)減少填埋稅的收入來(lái)源。在關(guān)閉填埋場(chǎng)的過(guò)程中，由于這些地點(diǎn)需要作特殊的處理和控制，也將花相當(dāng)一部分錢。再者，由于限制了填埋場(chǎng)的數(shù)量，當(dāng)有較少的廢物被填理時(shí)，為了維持現(xiàn)有的填埋場(chǎng)運(yùn)行，費(fèi)用必將上升。

最后，填埋和焚燒都向著規(guī)�；幚矸较虬l(fā)展。廢物管理企業(yè)在國(guó)際化的同時(shí)，廢物市場(chǎng)的規(guī)模也將增大。歐盟正在努力制定一個(gè)整個(gè)歐洲的廢物市場(chǎng)政策。

3法國(guó)的生活垃圾管理

70 年代前期，法國(guó)還沒(méi)有全國(guó)性的城市生活垃圾處理場(chǎng)和收集系統(tǒng)，最常用的處理方式是進(jìn)行填埋。大多數(shù)填埋場(chǎng)都是不加控制的。1970年，填埋處理服務(wù)的人口達(dá)2900萬(wàn)人（占全國(guó)人口的2/3）。而焚燒廠服務(wù)人口僅為850萬(wàn)，僅占全部人口的20％，且焚燒廠都集中在大城市。隨著城市生活垃圾的產(chǎn)生量不斷增加，無(wú)控制填埋場(chǎng)地也在急劇增多，加之廢物收集及地方社區(qū)處理的效率低下，使得當(dāng)局不得不考慮建立一個(gè)城市生活垃圾管理政策以促進(jìn)廢物收集系統(tǒng)和處理設(shè)施的建立和完善。這就產(chǎn)生了1975年7月15日公布的N075-633法律。該法指定地方當(dāng)局負(fù)責(zé)城市．生活垃圾的處理并支付處理費(fèi)用，并建議通過(guò)征收城市生活垃圾處理稅來(lái)支付城市生活垃圾的收集和處理費(fèi)用。該稅收制度后來(lái)逐漸被大多數(shù)地區(qū)所采用。這樣，地方當(dāng)局就有資金投資于處理設(shè)施的建設(shè)。該法的頒布標(biāo)志著城市生活垃圾處理作為社會(huì)服務(wù)的開端。

隨著N075-633法的實(shí)施，地方當(dāng)局開始投資垃圾處理設(shè)施的建設(shè)。在這之后法國(guó)可用于城市生活垃圾處理的方式就有4種，分別是有控制的填埋、焚燒、有能源回收的焚燒和堆肥�？紤]到經(jīng)濟(jì)和地理因素，尤其是經(jīng)濟(jì)因素，填埋仍是首選。直到 1985年，有控制的填埋處理費(fèi)用約為12.3歐元／噸，而焚燒處理不管是否回收能源，其費(fèi)用都為24.6-26歐元／噸。

與此同時(shí)，焚燒技術(shù)也被推廣開來(lái)。1975年至1978年間，全國(guó)的焚燒爐數(shù)量幾乎翻了一番，巴黎和其它一些大城市都選擇了可回收能源的焚燒技術(shù)。這主要基于以下3個(gè)原因：填埋場(chǎng)地有限，而待處理的廢物量卻急劇膨脹；大城市有足夠的廢物量，能夠建立大的焚燒廠，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而降低處理費(fèi)用。如1985年，巴黎的焚燒價(jià)格僅為幾歐元／噸，遠(yuǎn)低于國(guó)家平均水平24.6-26歐元／噸；回收的能源可減少能源消耗支出。

到80年代末，已經(jīng)基本達(dá)到N075-633法的目標(biāo)：城市生活垃圾處理設(shè)施的服務(wù)人口占全國(guó)人口的94%，且可回收能源的焚燒廠和有控制的填埋占主導(dǎo)，無(wú)控制的填埋已大大減少。

要實(shí)現(xiàn)確定的目標(biāo)，必須有大量的資金支持才能實(shí)現(xiàn)。法國(guó)是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)廢物管理的支持。地方政府一般是通過(guò)直接運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)承擔(dān)部分垃圾資源化的費(fèi)用。運(yùn)行費(fèi)用則由廢物處理機(jī)構(gòu)自行解決（包裝廢物的處理除外），而國(guó)家補(bǔ)貼則是通過(guò)征收填埋稅來(lái)建立基金：即廢物管理現(xiàn)代化基金（FMGD）。由環(huán)境和能源管理機(jī)構(gòu)(ANEME）管理來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)以下5個(gè)領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼。這5個(gè)領(lǐng)域分別是：城市生活垃圾處理創(chuàng)新技術(shù)的發(fā)展；處理設(shè)施的建立；補(bǔ)助有關(guān)管理部門；部門計(jì)劃的確立；填埋場(chǎng)地和污染區(qū)域地修復(fù)。

補(bǔ)貼率隨著時(shí)間在不斷變化，現(xiàn)在，30%補(bǔ)貼率用于分類收集和分選設(shè)備，20%用于堆肥，5%用于帶有能量回收的焚燒。1996年的填埋稅收超過(guò)1.10億歐元。自從它建立以來(lái)，有關(guān)政府已經(jīng)資助了52個(gè)大規(guī)模項(xiàng)目，花費(fèi)了大約6380 萬(wàn)歐元。同期，法國(guó)在生活垃圾處理設(shè)施的總投資為13億歐元。

垃圾處理費(fèi)用的另一個(gè)來(lái)源是私營(yíng)公司Eco-Emballages對(duì)包裝品廢物的收費(fèi)。1992年4月的包裝廢物管理法規(guī)定，使用包裝品的工業(yè)界必須自行回收處理包裝廢物或者通過(guò)付費(fèi)委托專門的處理公司進(jìn)行處理。大多數(shù)包裝品使用單位選擇后者，通過(guò)與Eco-Emballages公司簽約來(lái)處理垃圾。Eco-Emballages公司是一個(gè)私營(yíng)公司，其資金來(lái)源為：包裝品使用單位（工業(yè)界）70%，銷售商10%，原料生產(chǎn)者20%。該公司自1992年12月起與公共當(dāng)局簽訂了6年合約，若公司的處理水平不能達(dá)到指定目標(biāo)，當(dāng)局有權(quán)中止合約。

Eco-Emballages公司提出了“綠點(diǎn)”政策。與其簽約的公司通過(guò)為Eco-Emballages提供資金幫助而獲得在其使用的包裝品上貼“綠點(diǎn)”的權(quán)利。由于“綠點(diǎn)”制度的執(zhí)行所獲得資金可以彌補(bǔ)城市生活垃圾的資源化處理過(guò)程花費(fèi)掉的附加費(fèi)用，如分類收集、焚燒與對(duì)包裝廢物的分選以及資源化焚燒之間的費(fèi)用差額。Eco-Emaballages為政府部門提供資金，支持以建立和刺激包裝廢物的收集和分選系統(tǒng)，平衡由于資源化而額外增加的處理費(fèi)用。

很多城市得到的Eco-Emballages資助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。如果沒(méi)有足夠的額外投資，在分類收集時(shí)，不能很好的利用原來(lái)的收集系統(tǒng)。如果原來(lái)收集系統(tǒng)的收集頻率太低也不可能用分類方法直接代替。公共部門也很難達(dá)到每個(gè)居民和每種材料的高回收率，這又減少了從Eco-Emballages獲得的資助（特別是對(duì)塑料）。

農(nóng)村的垃圾收集就更加困難了，因?yàn)樾枰冻龈嗟念~外費(fèi)用。另外農(nóng)村居民產(chǎn)生的包裝垃圾量總體上要比城市低，更難達(dá)到Eco-Emballages所規(guī)定的分選率，從而更難從Eco-Emballages得到支持。

法國(guó)對(duì)城市生活垃圾采用傳統(tǒng)方法來(lái)管理。1992年，實(shí)現(xiàn)了協(xié)商機(jī)制、地方分權(quán)和技術(shù)互補(bǔ)三原則。公司參與到規(guī)則的制訂中來(lái)，所以很明顯地可看出主要集中于城市垃圾包裝品的處理。當(dāng)?shù)氐膱?zhí)行者也加入到部門計(jì)劃的制定中去，公共部門也對(duì)他們所選擇的處理技術(shù)和組織部門負(fù)責(zé)，并且能夠找出合適的方法，使得法規(guī)與當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)結(jié)合起來(lái)，所有的參與制定者都關(guān)心以最少的支出來(lái)達(dá)到處理目標(biāo)。

然而，法國(guó)的法規(guī)存在一個(gè)明顯的缺點(diǎn)：太強(qiáng)調(diào)焚燒處理，忽略回收再生和堆肥，這種傾向主要是由制度造成的（表1）。到1997年底，公共部門所采用的處理技術(shù)中，焚燒占了主導(dǎo)地位。法規(guī)體系中希望發(fā)展一種新的能量回收技術(shù)，結(jié)果卻導(dǎo)致了原來(lái)占優(yōu)勢(shì)的技術(shù)發(fā)展更快。

表1法國(guó)城市生活垃圾處理技術(shù)演變過(guò)程（％）

隨著1998 年4月政府通告的頒布，政府第一次對(duì)焚燒處理技術(shù)的發(fā)展作了限制、然而，這只是政策上的傾向，在財(cái)政上并仍然沒(méi)有什么變化。而財(cái)政刺激才是決定行動(dòng)者方向的主要因素。雖然在1996年Eco-Emballages已經(jīng)在政策上做了重大轉(zhuǎn)變，并且增加對(duì)某些材料的財(cái)政資助，使得回收再生變得更有吸引力，但他們并沒(méi)有充分估計(jì)目前的困難以及財(cái)政與實(shí)際目標(biāo)之間的不平衡狀態(tài)。直到1997年底法規(guī)制定者們才把堆肥機(jī)械作為一種優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目，下一步是引進(jìn)財(cái)政刺激因素，使當(dāng)?shù)匦袆?dòng)者按歐盟所制定的目標(biāo)發(fā)展來(lái)改正這種顯而易見的缺點(diǎn)。

4 希臘的城市生活垃圾管理

希臘于1980年加入了歐洲經(jīng)濟(jì)共同體，從這一年起，為了符合歐盟的要求，希臘所有立法機(jī)構(gòu)都重新修訂了法律，尤其是在環(huán)境方面的法規(guī)。借助于歐盟的有關(guān)指令以及它所提供的資金，希臘在生活垃圾領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化。新建了不少新的廢物處理設(shè)施，關(guān)閉了無(wú)控制傾倒場(chǎng)所，并籌建了再循環(huán)項(xiàng)目。當(dāng)然，與其它歐盟國(guó)家一樣，在這個(gè)過(guò)程中同樣出現(xiàn)了不少問(wèn)題。

在所有的法案中，《包裝品和包裝廢物指令（PPWD)94/62》是非常重要的一個(gè)。盡管目前還在調(diào)整，但它的意義是舉足輕重的。

在 1964年，以行政法令的形式頒布了第一份旨在收集處理廢物的法規(guī)，在這部法規(guī)中，專門闡述了垃圾對(duì)健康的直接危害。由于當(dāng)時(shí)的垃圾量不大，所以希臘的舊式填埋場(chǎng)和堆放場(chǎng)能夠應(yīng)付垃圾的處理。但是八十年代中期到現(xiàn)在，隨著社會(huì)的進(jìn)步和人們生活水平的不斷提高，垃圾量越來(lái)越大，因此如何管理和處置垃圾的問(wèn)題變得日益突出。

PPWD頒布以前，主要由各級(jí)政府負(fù)責(zé)希臘的廢物管理。國(guó)家制定全國(guó)性的政策，地方根據(jù)國(guó)家的總政策制定符合各地方特點(diǎn)的具體的廢物管理政策；工業(yè)部門則只是根據(jù)自己的需求回收鋁罐、玻璃瓶和紙張等，間接的提高了廢物的資源化；大多數(shù)公眾只知道填埋這一種處理方法，而不知道其它的處理方法。

目前，希臘城市生活垃圾的平均產(chǎn)量為0.80-1.15kg/人?天，估計(jì)希臘每年的MSW總量為3，500，000噸。在這些垃圾中，廚余垃圾含量高而紙張含量低，因此垃圾的濕度很高，熱值相對(duì)較低，所以主要采用堆肥方式來(lái)處理。

大多數(shù)的希臘城市中，生活垃圾裝在專門的塑料袋內(nèi)，或裝在從超市免費(fèi)獲得的塑料袋中。這些袋子臨時(shí)放置于街邊的塑料桶或金屬桶中。垃圾收集由螺旋式垃圾壓縮車完成。大多數(shù)情況由整個(gè)地區(qū)的城市聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)收集垃圾。有些地方則由城市各自負(fù)責(zé)收集自己的垃圾，在農(nóng)村地區(qū)，收集垃圾的任務(wù)通常是分配給備有敞篷卡車的包工頭。地方當(dāng)局制定一個(gè)合理的收集計(jì)劃并成功實(shí)施有賴于諸多因素，如優(yōu)化調(diào)整的時(shí)間表的選擇、固定路線的限定、收集運(yùn)送工具停放點(diǎn)的數(shù)量和收集頻率。

轉(zhuǎn)運(yùn)站可以減少收集和運(yùn)輸?shù)馁M(fèi)用。但是轉(zhuǎn)運(yùn)站的發(fā)展仍處于初級(jí)階段。

雖然希臘政府提倡實(shí)施垃圾的分選和資源化，但由于人們擔(dān)心焚燒過(guò)程產(chǎn)生有害空氣污染物，所以反對(duì)實(shí)行帶能量回收的焚燒等方法。填埋仍然是處理垃圾的主要方式�，F(xiàn)存的填埋地區(qū)可分為三類。第一類為“無(wú)控制傾倒場(chǎng)”，主要在農(nóng)村地區(qū)，在那里，廢物不經(jīng)任何深層處理就被非法倒在天然的洼地、石坑、水溝或急流中。估計(jì)這種傾倒場(chǎng)大約有3500多個(gè)。第二類為“舊式填埋場(chǎng)”，在那里，每天的垃圾被壓實(shí)、覆土，但缺少襯墊和滲瀝水、沼氣的管理。大約有1500多個(gè)舊式填埋場(chǎng)還在使用，包括雅典和薩洛尼卡的填埋場(chǎng)。第三類是“衛(wèi)生填埋場(chǎng)”，現(xiàn)在僅在少數(shù)幾個(gè)地方運(yùn)轉(zhuǎn)（例如Patras，Zakygnthos），其它許多地方的還在建設(shè)中或正在設(shè)計(jì)。

填埋也是繼穩(wěn)定化和脫水之后處理污水處理廠污泥（大約占產(chǎn)生的污泥量的97%)的主要方法。農(nóng)業(yè)利用污泥非常有限，并且絕大多數(shù)情況下，都以一種無(wú)任何控制的使用。

希臘生活垃圾管理新方法的出現(xiàn)可以歸結(jié)為內(nèi)在和外在兩種因素。

內(nèi)因由已經(jīng)擬好的現(xiàn)行管理計(jì)劃引起，它著重于將無(wú)控制傾倒場(chǎng)所和不合理的填埋場(chǎng)替換成合理設(shè)計(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的填埋場(chǎng)。當(dāng)?shù)厥忻衩媾R的一個(gè)附加問(wèn)題是生活垃圾收集費(fèi)用太高，它的價(jià)格為40-83歐元／噸，大約占管理總費(fèi)用的85-90%。主要的外因是歐盟的法規(guī)以及它所提供的資金。在1994-1999年間，歐盟對(duì)希臘廢物管理工程的投入預(yù)計(jì)達(dá)到了650，000，000歐元，占總預(yù)算的70%。而且歐盟通過(guò)不斷強(qiáng)調(diào)減量化、再循環(huán)和能量回收給希臘施加新的壓力。在垃圾處理技術(shù)中，希臘主要傾向于填埋技術(shù)，當(dāng)然，也比較重視材料回收和再利用。但在另一方面，像垃圾減量化和能量回收等的重要環(huán)節(jié)卻被忽略了。

塑料的再循環(huán)率很難估計(jì)。但是，1996年再生了36000多噸的塑料廢品（主要是薄膜），大約一半是進(jìn)口的（HERRA，1996）。在希臘實(shí)行技術(shù)大國(guó)的政策實(shí)際上是行不通的，應(yīng)該建立出口和新市場(chǎng)�，F(xiàn)在向鄰國(guó)出口回收的紙張實(shí)際在一定程度上有賴于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的價(jià)格波動(dòng)。但是，必須看到象希臘這種小而孤立的市場(chǎng)，可能會(huì)比大而完善的市場(chǎng)遇到更多的問(wèn)題。

反對(duì)一致化的意見認(rèn)為：希臘不應(yīng)該把所有的精力都放在處理緊迫而尖銳的問(wèn)題上，例如將無(wú)控制傾廢場(chǎng)地改造成合理的衛(wèi)生填埋場(chǎng)；而應(yīng)該為將來(lái)和其它空白領(lǐng)域采取一些措施，例如再循環(huán)包裝品。盡管這個(gè)意見有一定價(jià)值，它仍是一個(gè)目光短淺的觀點(diǎn)。它忽略了希臘是歐盟的一部分，所以沒(méi)考慮到歐盟以前管理生活垃圾的正式方法。

現(xiàn)代衛(wèi)生填埋場(chǎng)是所有地區(qū)廢物管理計(jì)劃中最先制定的內(nèi)容。環(huán)境及公共事務(wù)部通過(guò)了有關(guān)大約30個(gè)地區(qū)建設(shè)垃圾處置場(chǎng)地的計(jì)劃，但是只有15個(gè)衛(wèi)生填埋場(chǎng)正在運(yùn)行或正在建設(shè)（見表2）。表4給出了兩個(gè)正在運(yùn)轉(zhuǎn)的填埋場(chǎng)的數(shù)據(jù)。

表2  當(dāng)前填埋場(chǎng)建設(shè)計(jì)劃的狀況

O：運(yùn)行階段D：修建階段B：投標(biāo)階段D：準(zhǔn)備階段

表3 希臘二個(gè)衛(wèi)生填埋場(chǎng)的有關(guān)數(shù)據(jù)

在希臘其它城市和農(nóng)村還有別的回收計(jì)劃，盡管它們?nèi)蕴幱谠囼?yàn)性階段，但是卻很有發(fā)展?jié)摿�。ZAKYNTHOS島的城市聯(lián)合會(huì)進(jìn)行了一項(xiàng)有關(guān)紙張、鋁罐和玻璃容器回收的計(jì)劃，減少了新建填埋場(chǎng)5%的固體垃圾處理量。該計(jì)劃為3.4萬(wàn)居民服務(wù)。1996年總共回收的資源包括：477噸紙張，3.5噸鋁，133噸其它金屬（主要是鋼屑）和6.2噸玻璃。1998年，隨著資源回收設(shè)備的運(yùn)行，擴(kuò)大了資源回收的范圍，垃圾量可能能減少15％左右。Crete的 Chania市也同樣采取了廢紙回收計(jì)劃。其它城市如Thessaloniki，Volos，Kavala，Patra，Rhodes也在嘗試該項(xiàng)計(jì)劃。

在雅典地區(qū)，ESDKNA負(fù)責(zé)建立地區(qū)垃圾管理計(jì)劃。該計(jì)劃要求至少建立2個(gè)每天能處理3500噸的垃圾處理設(shè)備。每一個(gè)設(shè)備包括RDF 生產(chǎn)、堆肥場(chǎng)以及填埋剩余垃圾的現(xiàn)代化填埋場(chǎng)。他們聲稱該方法適合ATTICA地區(qū)的環(huán)境管理要求，可以大大減少送到填埋場(chǎng)的垃圾量。堆肥場(chǎng)的剩余垃圾估計(jì)比現(xiàn)在的垃圾量能少4倍。

根據(jù)計(jì)劃，機(jī)械處理方法和堆肥場(chǎng)產(chǎn)生的堆肥產(chǎn)品（分離出玻璃，經(jīng)過(guò)磁鐵分離出含鐵金屬）可以用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上（利用垃圾中的大量有機(jī)成分）。象塑料和紙張這類再生時(shí)會(huì)遇到一些問(wèn)題的物質(zhì)經(jīng)過(guò)粉碎，然后制成球狀。這些球狀物可作為替代工業(yè)界燃料的產(chǎn)品（RDF)，比如可用在水泥廠。約占最初量的25-30%的堆肥垃圾由于基本無(wú)活性，所以被直接送到地方填埋場(chǎng)進(jìn)行填埋。

然而由于堆肥產(chǎn)品的質(zhì)量問(wèn)題，農(nóng)民一般不愿意接受堆肥，因?yàn)樗鼈兌际莵?lái)自沒(méi)有經(jīng)過(guò)分類的垃圾。堆肥可用作公共綠化的肥料，但可使用的數(shù)量很小。ATTICA用堆肥對(duì) 80個(gè)遺棄的采礦場(chǎng)進(jìn)行修復(fù)，但是由于這些地區(qū)的巖石具有滲透性，且含過(guò)高的有毒物質(zhì)，威脅著地下水，所以也不可行。由于處理堆肥產(chǎn)品使該項(xiàng)計(jì)劃的費(fèi)用增高。堆肥處置辦法在山區(qū)是否能被接受也很難確定。

KALAMATA的固體垃圾堆肥計(jì)劃從1997年8月開始實(shí)施。目前還無(wú)有關(guān)運(yùn)行數(shù)據(jù)。堆肥場(chǎng)前18個(gè)月的運(yùn)行由建設(shè)公司負(fù)責(zé)，以后由公共部門接管。根據(jù)希臘技術(shù)局的一項(xiàng)研究表明，頭兩年間，銷售堆肥產(chǎn)品的利潤(rùn)僅能彌補(bǔ)5-15％的成本，所以環(huán)境及公共事務(wù)部支付了大部分的場(chǎng)地運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。

5 意大利城市生活垃圾管理

意大利在城市垃圾收集和處理的發(fā)展過(guò)程中也經(jīng)歷了二個(gè)階段。在第一階段，處理垃圾的原則是先產(chǎn)生后治理，其目的在于保護(hù)環(huán)境。第一階段的處理原則是自主處理、就近原則、誰(shuí)污染誰(shuí)治理，其目的是實(shí)行垃圾的再生與能量回收以及垃圾的減量化。后一個(gè)階段越來(lái)越復(fù)雜，因?yàn)閷?duì)垃圾處理的要求已經(jīng)不僅僅只是無(wú)害化，更著眼于垃圾的材料化和商品化，而對(duì)垃圾處理本身也不只是局限于達(dá)到當(dāng)?shù)匦l(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，而且要達(dá)到減少垃圾，減少對(duì)環(huán)境和土地資源的破壞和污染。

過(guò)去，由于處理手段過(guò)于簡(jiǎn)單，技術(shù)含量不高，所以在廢物處理過(guò)程中造成了一定的環(huán)境污染。如在利用廢舊填埋場(chǎng)進(jìn)行垃圾的簡(jiǎn)單填埋時(shí)，污染了周圍的水環(huán)境和土壤。隨著技術(shù)的發(fā)展和人們認(rèn)識(shí)水平的提高，很快意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，并嘗試通過(guò)工藝的改進(jìn)和處理方法的改變來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。因此，在這一階段，廢物最終處理的技術(shù)取得了比較大的發(fā)展。比如說(shuō)填埋技術(shù)從簡(jiǎn)單填埋發(fā)展到衛(wèi)生填埋；堆肥、焚燒技術(shù)也取得了較大的發(fā)展。但是，如果只是從管理水平上來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，出發(fā)點(diǎn)是保證城市環(huán)境質(zhì)量和清潔程度。圖2為MSW管理系統(tǒng)在初級(jí)階段發(fā)展趨勢(shì)。

同樣的情況也發(fā)生在堆肥處理上，由于從堆肥中生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品太復(fù)雜，而達(dá)不到環(huán)境法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果使得很多堆肥后的產(chǎn)物最后只得填埋，或者就不管了，根本沒(méi)有得到合理利用，從而使得堆肥產(chǎn)生不了經(jīng)濟(jì)效益。

MSW 處理廠商喜歡用焚燒方法處理，而環(huán)境保護(hù)工作者則傾向于垃圾回收利用。在80年代PWDP經(jīng)過(guò)分析，認(rèn)為機(jī)械分選后的垃圾再進(jìn)行集中回收利用（通過(guò)堆肥產(chǎn)品或者從廢物中提取能量），是一種不錯(cuò)的方法，但這需要分類收集和分選處理，而很少有資金投于此項(xiàng)目。對(duì)于那些想把垃圾能量化的廠商最終不能成功就不足為奇了。因?yàn)椋紫冗@種許可手續(xù)很復(fù)雜，其次把足夠多的生活垃圾集中起來(lái)處理，達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模也比較困難。政府作出任何一項(xiàng)決定都將付出很大一筆錢，這使得管理階層不愿意投錢于與垃圾處理有關(guān)的項(xiàng)目上。

從整個(gè)意大利來(lái)看，垃圾管理還很混亂。在北部，由于對(duì)填埋場(chǎng)的數(shù)量控制較嚴(yán)，從而使得垃圾得不到很好的處理。在很多情況下，從北方運(yùn)來(lái)垃圾使得他們周圍城市原有的垃圾處理平衡被打破。那些老填埋場(chǎng)由于這些新來(lái)的垃圾超出他們的承受能力，最后只好關(guān)閉了。這些事件使得其它一些地方也感受到垃圾的壓力。而且，在南方的一些地方，從北方來(lái)的垃圾帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，在PPPINGI和 CAMPANIA在90年代初通過(guò)法令，禁止接受其它地方垃圾。那些垃圾管理政策比較落后的地區(qū)也加強(qiáng)了對(duì)MSW的管理，一些提出禁止垃圾進(jìn)口。但由于一些垃圾運(yùn)輸商、經(jīng)紀(jì)人和專門的長(zhǎng)距離運(yùn)輸垃圾的公司的逐漸增加，他們?cè)诒澈罂刂浦置�，從而使這種狀況很難控制。

圖2意大利城市生活垃圾管理演變過(guò)程

在國(guó)內(nèi)，垃圾管理比較嚴(yán)格，于是有人將這些垃圾海運(yùn)到第三世界國(guó)家去處理，但這些船只被發(fā)現(xiàn)后，引起了輿論的很大關(guān)注，很多船被迫返回意大利。為了解決這些垃圾，政府出臺(tái)了緊急計(jì)劃來(lái)處理和回收這些垃圾。類似的事情還很多，因此也有很多相關(guān)的規(guī)定出臺(tái)。但這些法規(guī)往往是短期法規(guī)，而垃圾管理是一個(gè)長(zhǎng)期的問(wèn)題，因此這些法規(guī)的出臺(tái)對(duì)管理體系的影響不大。

意大利80年代廢物管理的新規(guī)定如下：

●垃圾運(yùn)輸條例。把垃圾運(yùn)輸管理?xiàng)l例納入生活管理體系。地區(qū)和省級(jí)政府制定的法規(guī)加強(qiáng)自己本地的市場(chǎng)特點(diǎn)，一方面，學(xué)習(xí)鄰近地區(qū)的相關(guān)條例，另一方面，制定自己的法規(guī)，與之競(jìng)爭(zhēng)。

●引進(jìn)了許多特殊垃圾的處理標(biāo)準(zhǔn)，特別是有毒和危險(xiǎn)垃圾。

●制定了垃圾分類收集條例，以達(dá)到再循環(huán)目的。

●填埋場(chǎng)稅收制度，目前大約13歐元／噸。

●企業(yè)聯(lián)合會(huì)的目的是提高包裝袋垃圾的再回收。

限制垃圾的擴(kuò)散。公共部門仍然要對(duì)MSW管理，PWDPS想逐漸制定垃圾處理的優(yōu)先順序、工藝標(biāo)準(zhǔn)以及工藝的選擇，他們也想使公共部門和企業(yè)聯(lián)合會(huì)增加開辦新的垃圾處理場(chǎng)，并且增加垃圾分類收集和回收的相互合作。在整個(gè)90年代，有關(guān)廢物管理的主要立法為1997年2月通過(guò)的Dlgs22/97法令。

在法規(guī)中規(guī)定了廢物處理的基本原則，即自主處理、就近原則、誰(shuí)污染誰(shuí)處理、再利用和資源化等。主要內(nèi)容如下：

1)區(qū)內(nèi)廢物必須在區(qū)內(nèi)處理，工業(yè)廢物必須單獨(dú)處理。

2)由政府劃定最佳管理區(qū)域（OMA），在同一個(gè)OMA內(nèi)，地方政府應(yīng)努力建立一個(gè)共同管理體系，每一個(gè)OMA原則上應(yīng)自主處理廢物，在不同的OMA之間運(yùn)輸廢物要繳納高額稅收，OMA之間嚴(yán)格限制最終處理廢物的流通。

3)填埋稅在10-15歐元／噸，處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用將全額收取，對(duì)環(huán)境污染不同的廢物收取不同的費(fèi)用，廢物處理的費(fèi)用主要來(lái)源于生產(chǎn)者。

4）對(duì)廢物制定了具體回收指標(biāo)，如包裝廢物再利用或回收能量的比例最少為50%，最大為65%；包裝廢物平均回收率要達(dá)到25%-45%；每一種包裝材料的回收率都不能低于15%�？梢曰厥栈蚧赜玫膹U物不可以進(jìn)行填埋；嚴(yán)格控制廢物的產(chǎn)量等。

5)廢物的分類收集率在2年內(nèi)至少達(dá)到15%，4年內(nèi)至少達(dá)到25％，6年內(nèi)至少達(dá)到35%。

該法令頒布以后，意大利從廢物的收集、運(yùn)輸、處理，正在建立一套完整的管理體系。雖然暫時(shí)處理的效果還不是很好，但是隨著時(shí)間的推移，管理制度的不斷完善，最終的管理水平和處理效果一定能夠達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)。

目前，意大利廢物的收集和處理的水平都不是很高。分類收集的普及率也較低，且發(fā)展不均勻，在南方收集率比北方要高一些。在最終處理方面主要有采用填埋、堆肥、垃圾固形燃料、焚燒及其它一些處理方法如重復(fù)利用、再生利用等。1997年意大利廢物處理下各種處理技術(shù)的比例大致如下：填埋占80%，焚燒占7%，堆肥和垃圾固形燃料占9%，其它處理方式共占4%�？偟膹U物資源化處理率僅占13%左右，且主要集中在包裝廢物回用方面。

與其它歐盟國(guó)家一樣，意大利生活垃圾處理的資金過(guò)去往往來(lái)源于地方稅收。但生活垃圾稅收往往是入不敷出。造成這種現(xiàn)象的原因有：①有關(guān)稅收的種類少，數(shù)額小，有的地方還可能移作他用，無(wú)法滿足處理所需費(fèi)用；②對(duì)生活垃圾處理費(fèi)用的計(jì)算方法不能正確估計(jì)真正所需費(fèi)用；③費(fèi)用評(píng)價(jià)的時(shí)效性不強(qiáng)，沒(méi)有充分考慮物價(jià)變化；④生活垃圾服務(wù)部門可能會(huì)從事一些與處理相關(guān)服務(wù)，如打掃積雪、清洗街道等，而這些服務(wù)并不在稅收支持的范圍之內(nèi)。如1994年意大利廢物處理稅收大約為28億歐元，而花費(fèi)則有42億歐元，赤字達(dá)34%之多。另外，政府和地方有關(guān)生活垃圾處理設(shè)施的投資預(yù)算并沒(méi)有完全兌現(xiàn)。1986-1995年間，平均每年的預(yù)算為4.9億歐元，共49億歐元，總共只有16％真正到位。因此，必須進(jìn)一步完善和貫徹新的污染納稅制度�，F(xiàn)在，在新的國(guó)家法律基礎(chǔ)上，大部分地區(qū)正在著手制定自己的新法。新法對(duì)稅收作了修改，考慮了污染物的不同性質(zhì)、污染程度、處理難度。污染程度高，處理難度大的污染物稅率高。國(guó)家通過(guò)稅收杠桿鼓勵(lì)發(fā)展新的廢物處理方法，如垃圾分類收集方法、城市垃圾焚燒等，以促進(jìn)生活垃圾管理水平的提高。為了保證垃圾稅的專款專用，意大利借鑒了填埋稅管理經(jīng)驗(yàn)，垃圾稅歸地方環(huán)保機(jī)構(gòu)直接管理，有效解決了生活垃圾稅挪用問(wèn)題。有一些地方已經(jīng)實(shí)施了生活垃圾稅獨(dú)立管理制度，效果不錯(cuò)。

意大利生活垃圾管理的資金分布及從業(yè)人員分布情況如下：在1992年，約60%的投資仍用于廢物收集過(guò)程，其中主要用于支付從業(yè)人員的工資。總體上來(lái)說(shuō)，生活垃圾管理業(yè)仍是一個(gè)勞動(dòng)密集型行業(yè)。從業(yè)人員在18000人左右，其中1000人從事廢物的回收和回用，600人從事垃圾焚燒工作，1700人從事垃圾填埋工作。兩年后，情況發(fā)生了變化，由于填埋價(jià)格的升高，處理費(fèi)用增長(zhǎng)很快。有調(diào)查顯示，意大利生活垃圾管理的資金分布及從業(yè)人員將會(huì)有較大增長(zhǎng)。

6 中國(guó)與歐盟各國(guó)垃圾管理的比較

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，垃圾產(chǎn)量越來(lái)越多，垃圾的管埋成為一個(gè)棘手的問(wèn)題，特別是伴隨著能源危機(jī)的發(fā)生，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到：作為一項(xiàng)完善的城市生活垃圾管理政策，應(yīng)滿足人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的要求。垃圾管理應(yīng)包括從原料開采、生產(chǎn)加工、消費(fèi)到最終處理全過(guò)程產(chǎn)生的所有垃圾，其主要內(nèi)容應(yīng)包括推行清潔生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和消費(fèi)各環(huán)節(jié)的垃圾產(chǎn)生最小化，積極開發(fā)對(duì)環(huán)境有利和可重復(fù)利用的產(chǎn)品，促進(jìn)資源的回收和循環(huán)使用，在源頭減少垃圾的產(chǎn)生，最后只對(duì)那些暫時(shí)無(wú)法利用的垃圾進(jìn)行處理和處置，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的無(wú)害化，也就是資源化，這是一項(xiàng)十分重要的管理戰(zhàn)略。為加速實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾的減量化、無(wú)害化和資源化，并防止垃圾產(chǎn)生、源頭減量和回收有用物的實(shí)施，歐盟各國(guó)普遍制定了一個(gè)由法律、經(jīng)濟(jì)、管理相結(jié)合的三位一體的政策。

(1)各國(guó)法規(guī)的不同（包裝法規(guī)）

城市生活垃圾法規(guī)是防止城市生活垃圾污染和垃圾資源化的重要保證。因此各國(guó)都加強(qiáng)了法規(guī)的制定工作。

50 年代以前，由于垃圾產(chǎn)量少，沒(méi)有產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，各國(guó)對(duì)于城市垃圾的管理也幾乎沒(méi)有系統(tǒng)的法律條文，個(gè)別國(guó)家即使有些規(guī)定，也大都不夠完善。70年代以后，隨著城市的發(fā)展，許多國(guó)家日益認(rèn)識(shí)到城市垃圾有必要納入城市管理機(jī)制，并用法律的形式將城市垃圾的管理列入城市建設(shè)計(jì)劃之中。特別是80年代以后，隨著包裝垃圾數(shù)量的急劇增加，把包裝和包裝廢物的管理納入法制軌道勢(shì)在必行，大多數(shù)工業(yè)化國(guó)家都制定了相關(guān)法律。在各國(guó)法律的基礎(chǔ)上，歐盟于1994年正式通過(guò)《包裝與包裝廢物指令》，以協(xié)調(diào)各國(guó)的包裝法規(guī)。并在此指令中提出了包裝定義：包裝是指用任何原材料生產(chǎn)的用作容器、保護(hù)、攜帶、運(yùn)輸、裝飾作用的產(chǎn)品。同時(shí)提出了“綠色包裝”概念，建議在設(shè)計(jì)過(guò)程中選用可降解材料。與歐盟法規(guī)保持一致的伺時(shí)，各國(guó)根據(jù)各自情況對(duì)包裝垃圾也采取了不同的管理政策，他們鼓勵(lì)重新利用、分類和再生技術(shù)的使用，而且他們還建立起各種組織來(lái)管理包裝垃圾，比如德國(guó)的DSD，法國(guó)的Eco-Emballages，意大利的資源協(xié)會(huì)以及荷蘭的包裝條約等等。過(guò)去，包裝垃圾主要是各個(gè)地方政府進(jìn)行直接管理，現(xiàn)在他們讓一些公司參與到其中來(lái)，并且承擔(dān)起一部分責(zé)任，這樣既不損害各個(gè)公司的利益，而且管理的成效顯著。

90年代初，包裝廢物占生活垃圾總重量的25%-30％，約為總體積的50%。同時(shí)，生活包裝廢物也成為二次原料的主要來(lái)源。為此，為了節(jié)約包裝材料，各國(guó)制定了一些控制目標(biāo)。意大利第一個(gè)對(duì)一些包裝廢物處理實(shí)行定量目標(biāo)，他的目標(biāo)主要針對(duì)一些特定類的產(chǎn)品，比如飲料包裝；法國(guó)的目標(biāo)則大量集中在生活包裝廢物上；德國(guó)和荷蘭則關(guān)注于整個(gè)包裝問(wèn)題；希臘則與法國(guó)的解決方法基本相同，不過(guò)二者在制定目標(biāo)的嚴(yán)格性和解決方法的適用性上還是存在著差異。

大多數(shù)國(guó)家都有政府或是相關(guān)的地方當(dāng)局（比如法國(guó)、希臘和荷蘭）來(lái)負(fù)責(zé)生活垃圾的管理。但是有些國(guó)家對(duì)某一些特定種類的垃圾制定了相應(yīng)的管理制度。德國(guó)政府讓DSD負(fù)責(zé)管理整個(gè)包裝廢物，從收集到分揀后的最終利用的資源化過(guò)程，并且由他自己承擔(dān)費(fèi)用。而在法國(guó)，企業(yè)只承擔(dān)一部分費(fèi)用，僅僅包括垃圾分類收集和揀選所需的額外費(fèi)用。

除了政府規(guī)定的財(cái)政分配外，還有其它一些激勵(lì)因素，比如津貼等。1996年6月，法國(guó)的私營(yíng)企業(yè)Eco-Emballages回收塑料的做法受到了地方政府的獎(jiǎng)勵(lì)，收集的人均分類垃圾量越多，每單位獲得的獎(jiǎng)勵(lì)金額就越高。這一獎(jiǎng)勵(lì)手段促使地方政府積極開展選擇收集和分類運(yùn)動(dòng)。一些采取激勵(lì)的財(cái)政手段國(guó)家（即使他們并非有意這樣做），目的為了改變垃圾產(chǎn)生者的行為和選擇的目標(biāo)，特別是在技術(shù)選擇和生產(chǎn)過(guò)程方面。例如：德國(guó)、意大利在處理不可生物降解的塑料袋方面都是如此，如果荷蘭不是采取自愿協(xié)議，她也同樣如此。意大利對(duì)不可生物降解的塑料袋征稅，目的是盡量減少使用塑料袋，而使用其它代替品。通過(guò)DSD，德國(guó)采取了一些措施，其中包括根據(jù)物質(zhì)價(jià)格不同征收的高額稅款，調(diào)整價(jià)格包括回收的資金和一些特定循環(huán)利用目的的物質(zhì)的使用。目的不是要使用激勵(lì)收費(fèi)，而是籌集更多的資金，滿足每一種物質(zhì)所需的費(fèi)用。

意大利的包裝廢物管理根據(jù)其組織的發(fā)展可分為兩階段：一是Obligatory Syndicates負(fù)責(zé)階段。對(duì)于玻璃、紙張或是紙板來(lái)說(shuō)，OS組織有利于鞏固傳統(tǒng)的再生利用的成果，不過(guò)他們?cè)谝?guī)定的時(shí)間里并沒(méi)有取得預(yù)期目標(biāo)。在塑料回收方面，1996年回收率為31%（官方數(shù)據(jù)），未達(dá)到回收量為40%的目標(biāo)。而且大多數(shù)回收的塑料并不屬于生活包裝廢物。由于政府部門很少參與再生利用行動(dòng)，所以回收費(fèi)用日益上漲就成為一個(gè)很嚴(yán)重的問(wèn)題。OS負(fù)責(zé)管理資源再生，但是并不負(fù)責(zé)分類收集，這些事情仍由政府負(fù)責(zé)。至今為止，許多國(guó)家政府沒(méi)有做出任何努力改變上述情況。

為了達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，1997年，意大利從根本上修訂了它的制度。把達(dá)到目標(biāo)的責(zé)任指派給了一個(gè)新的私人財(cái)團(tuán)——CONAI。這個(gè)新機(jī)構(gòu)指定了2類涉及到的包裝生產(chǎn)商（瓶裝商和銷售商）。他的任務(wù)是克服早些OS所經(jīng)歷的主要困難：包裝使用者缺乏參與性；而包裝垃圾對(duì)環(huán)境壓力非常敏感。自1998年10月，包裝物生產(chǎn)商和瓶裝商不得不根據(jù)他們產(chǎn)生包裝量的多少支付一筆固定的進(jìn)口費(fèi)和一筆稅金，這筆費(fèi)用用作包裝廢物收集和分類資金，這種做法同DSD和Eco-Emballages有些相似之處。在意大利的南部地區(qū)，產(chǎn)業(yè)部門和公共部門之間的合作仍然難以進(jìn)行。

荷蘭包裝品的處理大約也可以分為兩個(gè)階段：第一階段，80年代以前，荷蘭的包裝品垃圾是同生活垃圾混合處理。目標(biāo)組織于1991年提出了《包裝品公約》后，則進(jìn)入了第二階段，明確提出，包裝品生產(chǎn)者自己負(fù)責(zé)垃圾的處理問(wèn)題。隨后發(fā)布的《包裝品第二公約》，制訂了更高的再利用和再循環(huán)目標(biāo)以限制城市生活垃圾的產(chǎn)生量。這在一定程度上延緩了城市生活垃圾量的增長(zhǎng)。

從上面可以看出，雖然各國(guó)廢物法規(guī)不盡相同，但都具有“強(qiáng)制性”的特點(diǎn)。特別是德國(guó)，到了強(qiáng)制階段，包裝垃圾的管理才走上正軌。因此，只有實(shí)行強(qiáng)制措施，才能有效解決垃圾問(wèn)題。

(2)經(jīng)濟(jì)政策中“刺激性”因素的不同

為鼓勵(lì)城市生活垃圾的處理和回收利用，各國(guó)用財(cái)政手段對(duì)城市生活垃圾處理者提供必要的資金援助，如通融資金、補(bǔ)助金和稅收等。法國(guó)、荷蘭、意大利以及丹麥、英國(guó)等國(guó)家對(duì)填埋垃圾進(jìn)行征稅。法國(guó)、德國(guó)規(guī)定使用包裝的公司應(yīng)向廢物管理商業(yè)機(jī)構(gòu)繳稅。填埋稅用于資源化技術(shù)的發(fā)展，包裝稅用來(lái)進(jìn)行垃圾的選擇收集和分類。荷蘭的財(cái)政手段采取的是“自愿協(xié)議”形式，各部門各機(jī)構(gòu)通過(guò)協(xié)商制定目標(biāo)，并向公眾公開。荷蘭的包裝條約就是“自愿協(xié)議”之一。法國(guó)和意大利的填埋稅很低，這樣從費(fèi)用上考慮，垃圾回收利用和直接去除處理之間的差別就很大，從而不利于開展垃圾回收利用。法國(guó)由國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行垃圾的資源化過(guò)程，并由國(guó)家為垃圾選擇收集和分類提供部分資金，不過(guò)由于各企業(yè)支付的包裝垃圾稅很低，因此這種辦法沒(méi)有帶來(lái)太多積極的影響。

而對(duì)于特別的包裝廢物管理的經(jīng)濟(jì)手段主要有排污收費(fèi)、產(chǎn)品收費(fèi)、押金-退款制度。排污收費(fèi)表現(xiàn)為生活垃圾用戶費(fèi)、廢物處置稅和有害廢物費(fèi)。德國(guó)、挪威等國(guó)向居民征收生活垃圾用戶費(fèi)。奧地利、比利時(shí)、丹麥、法國(guó)等國(guó)征收廢物處置稅；奧地利、比利時(shí)、芬蘭等國(guó)征收有害廢物費(fèi)。

為了刺激廠商選擇對(duì)環(huán)境友好的包裝，即“綠色包裝”，很多國(guó)家規(guī)定對(duì)產(chǎn)品包裝收費(fèi)。如丹麥對(duì)新玻璃瓶收費(fèi)，鼓勵(lì)瓶子回收和再利用；挪威對(duì)不可回收的飲料容器收費(fèi)；意大利1988年開始征收塑料袋稅，使得塑料購(gòu)物袋的消費(fèi)量降低20%-30%。押金-退款制度對(duì)回收包裝廢物很有效，很多國(guó)家都在實(shí)施。如瑞典對(duì)金屬罐實(shí)行押金-退款制度，返還率達(dá)80％-90％；丹麥、芬蘭、德國(guó)、荷蘭、挪威、瑞典等國(guó)對(duì)塑料飲料容器實(shí)行此項(xiàng)制度，返還率均超過(guò)60%，特別是挪威、瑞典對(duì)PET瓶的押金-退款制度使之返還率達(dá)到90%-100%。丹麥、奧地利、比利時(shí)、芬蘭、德國(guó)、法國(guó)、瑞典等都實(shí)行了對(duì)玻璃瓶的押金-退款制度。

廢物的管理目標(biāo)在歐洲可以分三個(gè)層次：以避免垃圾產(chǎn)生和實(shí)施資源化為目標(biāo)，以資源化為目標(biāo)，以清除為目標(biāo)。其中德國(guó)和荷蘭是首先考慮避免垃圾產(chǎn)生為目標(biāo)的，而法國(guó)和意大利是以資源化為目標(biāo)的。在希臘以清除為目標(biāo)的。

(3）處理技術(shù)

總的看來(lái)，MSW的處理經(jīng)歷了兩個(gè)階段：基于直接去除的處理技術(shù)和能源化處理技術(shù)，相應(yīng)地處理技術(shù)也發(fā)生了一定的改變。由于費(fèi)用最小，填埋一直深受各國(guó)的青睞。從最初的直接傾倒到經(jīng)預(yù)處理的最終廢物的安全或衛(wèi)生填埋都是很受重視的處理技術(shù)；傳統(tǒng)的垃圾焚燒技術(shù)由于焚燒產(chǎn)生的二惡英問(wèn)題焚燒技術(shù)一度面臨困境，不過(guò)隨著帶有能量回收的清潔焚燒的發(fā)展，焚燒技術(shù)在MSW的處理中仍然占據(jù)著相當(dāng)重要的地位；堆肥技術(shù)在一段時(shí)期內(nèi)幾乎被忽視了。堆肥廠要面對(duì)堆肥產(chǎn)品的市場(chǎng)化問(wèn)題。堆肥產(chǎn)品的質(zhì)量問(wèn)題使其在和化學(xué)肥料的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。整個(gè)歐洲的堆肥情況都不太好，直到20世紀(jì)80年代堆肥才重新得到重視，隨著垃圾資源化的推進(jìn)，堆肥技術(shù)將會(huì)越來(lái)越受到重視。

20世紀(jì)50年代，由于經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，垃圾的產(chǎn)生量越來(lái)越大，傳統(tǒng)的垃圾填埋場(chǎng)已無(wú)法容納，而且這些填埋場(chǎng)修建較早，有些沒(méi)有安裝人工襯里，不符合衛(wèi)生填埋的要求，對(duì)周圍環(huán)境造成了極大的危害，特別是填埋場(chǎng)滲濾液直接威脅地下水。隨著研究的深入，人們發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的垃圾填埋和焚燒方法不僅嚴(yán)重污染環(huán)境，而且還危及人類健康。因此歐洲各國(guó)都制定了相應(yīng)的政策，采取了一些辦法解決日益增長(zhǎng)的垃圾量問(wèn)題。各國(guó)根據(jù)自己的情況采取了不同的方法來(lái)處理。于是歐洲出現(xiàn)了能源化處理技術(shù)：產(chǎn)品以及物質(zhì)的循環(huán)利用、有控制的填埋、有能量回收的焚燒、帶有分類收集、揀選等的堆肥等等。

無(wú)論從技術(shù)上還是經(jīng)濟(jì)上，各個(gè)國(guó)家為解決垃圾問(wèn)題所制定的各種措施都有很大的差別。荷蘭和德國(guó)把各種處理技術(shù)分成不同的優(yōu)先等級(jí)：避免垃圾產(chǎn)生，資源重新利用，資源再生，回收能量的焚燒方法，填埋以外的其它處置方法，最后才是填埋。這兩個(gè)國(guó)家要求所有的國(guó)家或是私人企業(yè)都必須遵循這樣的技術(shù)層次，并且只有在沒(méi)有更優(yōu)的解決辦法時(shí)，才能采取下一級(jí)的解決方法。這樣，在整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)都強(qiáng)行采用同種技術(shù)方法，勢(shì)必會(huì)使費(fèi)用越來(lái)越高，從而推動(dòng)了垃圾處理新技術(shù)以及新的管理技術(shù)的發(fā)展。另外，法國(guó)、意大利和希臘則根據(jù)各自不同的情況讓各企業(yè)在整個(gè)技術(shù)領(lǐng)域，自主選擇所采用的技術(shù)，這樣更符合各個(gè)地區(qū)的情況。

這4個(gè)國(guó)家在制定廢物管理法規(guī)時(shí)都考慮了下面5個(gè)原則：資源化原則、垃圾減量化原則、就近原則、自產(chǎn)自銷原則以及污染付費(fèi)原則，但每個(gè)國(guó)家的實(shí)施方式不同。一般而言，資源化包括資源再生、能量回收和堆肥。雖然各個(gè)國(guó)家的側(cè)重點(diǎn)不同，但每個(gè)國(guó)家都發(fā)展了資源再生技術(shù)。在荷蘭、德國(guó)、法國(guó)，堆肥技術(shù)占據(jù)相當(dāng)重要的地位。能量回收技術(shù)則在法國(guó)、意大利和希臘受到廣泛歡迎。

對(duì)于包裝廢物，德國(guó)于1992年禁止采用有能量回收的焚燒技術(shù)處理包裝廢物，必須優(yōu)先考慮包裝廢物的再生利用。荷蘭也持同樣的觀點(diǎn)，但是目前荷蘭還允許有效利用現(xiàn)有的焚燒爐處理包裝廢物。由于德國(guó)和荷蘭優(yōu)先考慮避免垃圾產(chǎn)生原則，在這種情況下，資源化原則在劃分的技術(shù)層次上處于較低的水平，但是值得注意的是，法國(guó)、意大利、希臘三個(gè)國(guó)家都沒(méi)有采取避免垃圾產(chǎn)生原則。

法國(guó)提出的能源化技術(shù)互補(bǔ)原則值得推廣。法國(guó)政府既不強(qiáng)制執(zhí)行城市生活垃圾管理技術(shù)，也不指定要結(jié)合何種基本技術(shù)。相反，1992年法律還盡量縮小各種資源化技術(shù)的費(fèi)用差別。技術(shù)互補(bǔ)使得在給定的資源化率下廢物處理費(fèi)用最小化，特別是當(dāng)帶有能量回收的焚燒運(yùn)用到處理計(jì)劃中時(shí)，該計(jì)劃將揀選，以再生為目的的回收和堆肥等技術(shù)結(jié)合起來(lái)。分類收集和帶有能量回收的焚燒的結(jié)合利用，能夠減少城市生活垃圾總的資源化費(fèi)用。其中對(duì)熱值較低或沒(méi)有熱值的優(yōu)先原料（玻璃，金屬）的分類收集，能減少焚燒費(fèi)用和改善燃燒條件。在既定的處理能力下，利用這兩種技術(shù)的互補(bǔ)能夠節(jié)省很多費(fèi)用。同時(shí)，分類收集計(jì)劃的實(shí)施能延長(zhǎng)焚燒廠的使用壽命，通過(guò)接收的廢物量的增加，節(jié)省建立新的工廠或附加爐灶的固定投資費(fèi)用。

從上面的分析可看出：在過(guò)去幾十年中，幾乎所有的工業(yè)化國(guó)家在城市生活垃圾問(wèn)題上，都在由單純的處理向綜合治理方向轉(zhuǎn)變，從根本上改變了垃圾處理的內(nèi)涵，注重源頭減量和綜合利用，從而能夠有效控制污染、回收資源，減少垃圾的處理量。他們制定的治理垃圾戰(zhàn)略目標(biāo)是通過(guò)選擇較高層次的管理目標(biāo)。首先是避免產(chǎn)生垃圾，如果產(chǎn)生，產(chǎn)生量最少。第二是最大可能地進(jìn)行回收利用。但目前在解決城市生活垃圾的問(wèn)題時(shí)，我國(guó)較多的注意力是放在如何處理產(chǎn)生的垃圾，即末端治理。從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，末端治理處理且大，投資也大，運(yùn)行費(fèi)用也高，不符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。因此，可以通過(guò)借鑒歐盟發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家的有關(guān)法規(guī)，結(jié)合本身情況，加速我國(guó)廢物管理事業(yè)的發(fā)展。

7中國(guó)及其上海市生活垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的思考

多年來(lái)，中國(guó)一直實(shí)行政府投資、政府管理的運(yùn)作模式，環(huán)衛(wèi)部門疲于垃圾清理，對(duì)于垃圾的削減、回收和再利用不作通盤考慮。這種政企合一的管理模式，不能形成有效的監(jiān)督和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，制約了垃圾管理的科學(xué)化和有效化，導(dǎo)致國(guó)家在減免稅收、政策傾斜等許多方面的扶植和支持具體實(shí)施時(shí)有困難。

垃圾源頭分類收集后要分類處理。需要一系列的基礎(chǔ)設(shè)施，如分類容器、收集車、轉(zhuǎn)運(yùn)車、轉(zhuǎn)運(yùn)站、各種綜合利用廠、堆肥廠、焚燒廠等。但回收消納垃圾的工廠太少，回收垃圾找不到合適廠家，只能把分好類的垃圾由環(huán)衛(wèi)部門運(yùn)走暫存起來(lái)或送到了填埋場(chǎng)，有的把分類收集起來(lái)的垃圾又混合在一起運(yùn)輸、處理。垃圾分類收集試點(diǎn)工作難以深入。

垃圾混合收集使部分有價(jià)值的可回收再生資源得不到利用，也使大量有害物質(zhì)（如干電池、廢油等）直接進(jìn)入垃圾，增大了垃圾無(wú)害化處理的難度，降低了可用于堆肥的有機(jī)物資源化價(jià)值，影響了垃圾的高效焚燒。垃圾分類收集后運(yùn)輸可節(jié)約運(yùn)量的50%，減少環(huán)境污染。還可充分有效地利用填埋場(chǎng)容量，延長(zhǎng)有限的填埋場(chǎng)使用年限。而目前垃圾分類收集覆蓋面積不到20%，造成了資源極大的浪費(fèi)。

目前，中國(guó)已經(jīng)開始出現(xiàn)過(guò)度包裝。根據(jù)1998年對(duì)使用煤氣地區(qū)的居民生活垃圾抽樣調(diào)查結(jié)果顯示：塑料、玻璃和紙類的含量分別為13．48%、 5.15%和8．77%。這還不包括已經(jīng)被走街串戶的廢品收購(gòu)者回收掉的舊報(bào)紙、紙板箱、可樂(lè)瓶等。據(jù)報(bào)道，我國(guó)城市生活垃圾中，包裝廢棄物所占的比例是其重量的15％，體積的25%。據(jù)估計(jì)，上海目前的情況已經(jīng)明顯高于這兩個(gè)比例。

產(chǎn)品的初級(jí)包裝和運(yùn)輸包裝是必需的，但有的包裝是多余的、過(guò)度的。如某些保健用品采用六層重復(fù)的裝飾性和填充性包裝，包裝體積高達(dá)內(nèi)容物的97倍。

發(fā)展綠色包裝是一項(xiàng)重要工作。目前，代表世界潮流的綠色包裝產(chǎn)品推廣還存在諸多的困難。上海市一家生產(chǎn)紙漿模塑制品（可用于制造蛋托、電話機(jī)包裝填充物，甚至取代泡沫塑料作為電視機(jī)等大宗商品的包裝填充物等）的廠家在推廣其產(chǎn)品時(shí)，幾百家需要此類包裝制品的單位中卻只有幾家有使用意向。

建議中國(guó)城市生活垃圾處理的選擇序列為：垃圾產(chǎn)生量最小量化管理→盡可能進(jìn)行回收利用→盡可能對(duì)可生物降解的有機(jī)物進(jìn)行堆肥處理→盡可能對(duì)可燃物進(jìn)行焚燒處理→對(duì)不能進(jìn)行其他處理的垃圾進(jìn)行填埋處理。這里的盡可能含義是以經(jīng)濟(jì)條件許可為前提。據(jù)此，城市生活垃圾處理可持續(xù)發(fā)展體系是：加強(qiáng)源頭管理（避免產(chǎn)生垃圾、盡量減少產(chǎn)生量），提高回收利用率，提高可生物降解的有機(jī)物生化處理率，可燃物焚燒處理穩(wěn)定在一定的比例，盡可能減少填埋處理量。

8生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化

關(guān)于城市生活垃圾和工業(yè)生活垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化，目前已經(jīng)受到各級(jí)政府和企業(yè)的重視。但就生活垃圾產(chǎn)業(yè)化而言，仍然有許多問(wèn)題值得探討和研究。

（1)政府的介入。城市生活垃圾處理屬于市政公益事業(yè)，也是政策性很強(qiáng)的行業(yè)，同時(shí)也是非盈利行業(yè)。因此，政府部門是不可能不隨時(shí)介入生活垃圾處理過(guò)程的。

(2) 處理成本。從生活垃圾中回收有價(jià)物品的數(shù)量是非常有限的，所得收益是不可能抵消處理成本的。本文已經(jīng)比較全面地提供了歐盟4國(guó)在垃圾處理方面的費(fèi)用�？偟膩�(lái)講，均高于30美元（不包括運(yùn)輸與收集）。填埋的費(fèi)用是最低的。就我國(guó)情況看，填埋費(fèi)用（填埋稅）可能需要50-60元／噸以上（包括折舊），加上收集與運(yùn)輸，總費(fèi)用要超過(guò)150元。如果采用焚燒，總費(fèi)用會(huì)更高。

生活垃圾完全實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化時(shí)，通過(guò)財(cái)政或垃圾稅，政府部門應(yīng)該支付企業(yè)上述費(fèi)用，否則，企業(yè)是很難生存的。

目前，就生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化，政府與企業(yè)的關(guān)系、財(cái)政分?jǐn)�、垃圾稅、填埋稅、焚燒稅、堆肥稅等，仍然缺乏定量化的研究�?/p>

(3）產(chǎn)業(yè)化的法規(guī)與政策。迄今為止，我國(guó)仍然缺乏有關(guān)生活垃圾產(chǎn)業(yè)化的全國(guó)性法規(guī)。盡管許多省市已經(jīng)發(fā)文，表示要大力促進(jìn)生活垃圾產(chǎn)業(yè)化，但基本上是原則性的，從未涉及具體的處理費(fèi)用支付數(shù)額和方式、資金的來(lái)源與保證。